李樹森 張猛

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“大氣污染公益訴訟第一案”亮點紛呈

李樹森 張猛

當(dāng)環(huán)境行政執(zhí)法失靈、行政機(jī)關(guān)不作為，或在環(huán)境行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法手段有限的情形下，環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟便成了履行環(huán)境法的重要力量。

大氣污染公益訴訟，相比較水污染、固廢污染等相關(guān)案件，在環(huán)境民事公益訴訟案件中具有一定的特殊性。訴訟的提起和最終的判決結(jié)果，都具有很強(qiáng)的標(biāo)桿意義和示范價值。中華環(huán)保聯(lián)合會訴德州晶華集團(tuán)振華玻璃有限公司大氣污染侵權(quán)糾紛一案，是新環(huán)保法實施后針對大氣污染提起的第一例環(huán)境民事公益訴訟。該案于2015年3月24日在德州市中級人民法院正式受理立案。雖然案件尚未審結(jié)，但從已取得的階段性成果可以看出，環(huán)境公益訴訟對推動環(huán)境污染治理具有重大的價值和意義，“大氣污染公益訴訟第一案”亮點紛呈。

倒逼傳統(tǒng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級

2015年3月19日中華環(huán)保聯(lián)合會向德州市中級人民法院遞交立案材料后，媒體紛紛跟進(jìn)報道，引起社會各界的強(qiáng)烈關(guān)注。3月20日，德州市長楊宜新、副市長孫開連約談了德城區(qū)政府和晶華集團(tuán)振華有限公司主要負(fù)責(zé)人，提出四條整改措施，其中一條是：嚴(yán)格按照省廳部署，不拖延、不庇護(hù)，務(wù)必于2015年3月底前完成整治；4月1日起，如仍不能達(dá)標(biāo)排放，由德城區(qū)政府依法下達(dá)停產(chǎn)整治通知書，實施停產(chǎn)整治，并通過新聞媒體向社會公布。

2015年3月底，被告德州晶華集團(tuán)振華玻璃有限公司關(guān)閉了生產(chǎn)線，實施搬遷改造。2015年10月30日，中國建材凱盛晶華綠色建材產(chǎn)業(yè)園項目開工奠基。該項目由中國建筑材料集團(tuán)有限公司下屬全資子公司凱盛科技集團(tuán)與德州晶華集團(tuán)共同出資建設(shè)，占地1000畝，總投資30億元，計劃分兩期建設(shè)。同步建設(shè)脫硫、脫硝、除塵等一體化環(huán)保設(shè)施，確保清潔、綠色生產(chǎn)。項目建成后，主要生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)超白玻璃、汽車玻璃等高端玻璃產(chǎn)品，將實現(xiàn)晶華浮法玻璃產(chǎn)業(yè)的全面升級。

面對復(fù)雜多樣的環(huán)境問題，僅僅依靠政府“單軌制”的環(huán)境法實施機(jī)制已力不從心。因此，以環(huán)保組織為主體的私力實施環(huán)境法，可以有效彌補(bǔ)公力實施的不足，并與公力實施結(jié)合形成“雙軌制”的環(huán)境法實施機(jī)制。

彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法不足

在中華環(huán)保聯(lián)合會提起民事公益訴訟案件前，振華公司曾被環(huán)境保護(hù)部點名批評，2014年底德州振華被山東省環(huán)保廳處以15萬罰款，一條生產(chǎn)線停產(chǎn)治理，德州市環(huán)保局先后4次對該企業(yè)進(jìn)行了每次10萬元的處罰。但行政處罰過后，振華公司仍持續(xù)超標(biāo)向大氣排放污染物。因此，本案件可以稱得上是行政執(zhí)法失靈的典型。

當(dāng)環(huán)境行政執(zhí)法失靈、行政機(jī)關(guān)不作為，或在環(huán)境行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法手段有限的情形下，環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟便成了履行環(huán)境法的重要力量。

本案中，環(huán)保部門只能根據(jù)違法事實和情節(jié)，對企業(yè)違法排污行為，給予包括罰款在內(nèi)的行政處罰，而無法對其造成的污染損害提出損害賠償請求。通過中華環(huán)保聯(lián)合會提起環(huán)境公益訴訟的方式，可以根據(jù)對污染者造成損害的大小提出損害賠償訴求。環(huán)境公益訴訟制度，顯然能夠彌補(bǔ)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門不作為或執(zhí)法失靈的現(xiàn)象。面對復(fù)雜多樣的環(huán)境問題，僅僅依靠政府“單軌制”的環(huán)境法實施機(jī)制已力不從心。因此，以環(huán)保組織為主體的私力實施環(huán)境法，可以有效彌補(bǔ)公力實施的不足，并與公力實施結(jié)合形成“雙軌制”的環(huán)境法實施機(jī)制。

污染損害計算另辟蹊徑

由于大氣污染物的流動性、遷移轉(zhuǎn)化性等原因，大氣污染這類案件難以確定具體的損害賠償數(shù)額。本案依據(jù)2015年1月7日施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十三條，通過防治污染設(shè)備的運(yùn)行成本的折算方式計算損害賠償數(shù)額，為大氣污染類公益訴訟案件的索賠開辟了一條新路徑。

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》是配合新《民事訴訟法》實施環(huán)境公益訴訟制度的一項司法解釋，其中第二十二條規(guī)定：生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用難以確定或者確定具體數(shù)額所需鑒定費(fèi)用明顯過高，法院可以結(jié)合污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度，生態(tài)環(huán)境的稀缺性，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度，防治污染設(shè)備的運(yùn)行成本，被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，參考環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門的意見、專家意見等，予以合理確定”。

本案中，中華環(huán)保聯(lián)合會按照德州振華大氣污染防治設(shè)備的投入及運(yùn)營成本來計算損害賠償費(fèi)用，按照1條脫硝生產(chǎn)線設(shè)備投入成本320萬元、每年運(yùn)營成本50萬元計算，被告有2條生產(chǎn)線均未安裝脫銷設(shè)備，并自2000年開始生產(chǎn)，估算得出損害賠償費(fèi)用共計 2040萬元。 在案件審理過程中，中華環(huán)保聯(lián)合會已委托鑒定機(jī)構(gòu)對設(shè)備投入及運(yùn)營成本進(jìn)行鑒定。

3月17日上午，中華環(huán)保聯(lián)合會與自然之友共同召開2015年環(huán)境權(quán)益維護(hù)實踐情況通報會。中華環(huán)保聯(lián)合會志愿律師李樹森（右一）分享了“山東德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣污染環(huán)境公益訴訟案”的創(chuàng)新點及實踐效果。攝影 馮應(yīng)馨

懲罰性訴求的現(xiàn)實意義

參照“按日計罰”條款，訴訟團(tuán)隊針對本案提出了懲罰性賠償?shù)脑V訟請求，這是一項創(chuàng)新性的訴訟請求，即嘗試比照新《環(huán)保法》按日計罰的規(guī)定，對德州振華因行政執(zhí)法失靈提出了懲罰性賠償訴求780萬元。

環(huán)保部《環(huán)境保護(hù)按日連續(xù)處罰暫行辦法》對按日計罰的適用情形、處罰程序、計罰方式等均作出明確規(guī)定，對于解決環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“違法成本低”的痼疾而言，“按日計罰”條款可謂一劑猛藥。作為民事?lián)p害賠償制度的重要組成部分，懲罰性損害賠償能否適應(yīng)在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域，是值得研究探討的問題。從立法實踐看，近些年來，在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、產(chǎn)品責(zé)任、商品房買賣以及食品安全立法等領(lǐng)域，已借鑒、吸收或確立了懲罰性損害賠償制度。近年在環(huán)境侵權(quán)、環(huán)境損害救濟(jì)領(lǐng)域，研究與適用懲罰性賠償法律制度的呼聲日益高漲。

“按日計罰”是行政處罰措施，其實質(zhì)是體現(xiàn)環(huán)境違法者的環(huán)境行政法律責(zé)任。但是，在本案提起訴訟之前，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)，沒有對違法企業(yè)實施“按日計罰”處罰。在此前提下，基于維護(hù)公共利益提起的公益訴訟，“按日計罰”條款可以成為懲罰性賠償訴求的參考依據(jù)。不論最終法院是否采納原告的主張及意見，但此項訴訟請求的提出本身就具備重要的現(xiàn)實意義。

去年年底，最高人民法院發(fā)布2015年十大環(huán)境侵權(quán)典型案例，中華環(huán)保聯(lián)合會訴德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣污染民事公益訴訟案名列其中。最高人民法院認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟案件的審理，要依法協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，支持政府部門行使環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)職責(zé)，督促企業(yè)在承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)與責(zé)任基礎(chǔ)上更好的經(jīng)營發(fā)展。“大氣污染公益訴訟第一案”對司法實踐的推動價值得到了最高人民法院的肯定。

中華環(huán)保聯(lián)合會工作人員接到群眾投訴后赴現(xiàn)場調(diào)研，發(fā)現(xiàn)振華有限公司煙囪正冒著黃煙，初步判斷企業(yè)超標(biāo)排污。后經(jīng)查詢山東省環(huán)保廳國控重點污染源實時監(jiān)測數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)企業(yè)超標(biāo)排污情況屬實。2015年3月19日，中華環(huán)保聯(lián)合會向德州市中院提起環(huán)境民事公益訴訟。目前，該案正在污染損害評估階段。攝影 魏哲

■ 相關(guān)熱點

3月17日上午，中華環(huán)保聯(lián)合會與自然之友共同召開2015年環(huán)境權(quán)益維護(hù)實踐情況通報會。

中華環(huán)保聯(lián)合會副秘書長謝玉紅，首先匯報了中華環(huán)保聯(lián)合會2015年環(huán)境權(quán)益維護(hù)實踐情況及2016年重點工作。

2015年，中華環(huán)保聯(lián)合會以著力解決影響和損害公共環(huán)境權(quán)益以及群眾健康的突出環(huán)境問題為重點，共開展環(huán)境公益訴訟10起(其中新提起的環(huán)境公益訴訟8起)，監(jiān)督調(diào)查環(huán)境污染案件11起，為環(huán)境污染受害者提供法律援助3起，有效維護(hù)了公眾和社會的環(huán)境權(quán)益。

其后，自然之友法律與政策倡導(dǎo)總監(jiān)葛楓發(fā)布《2015年環(huán)境公益訴訟綜述》；中華環(huán)保聯(lián)合會志愿律師李樹森分享了“山東德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣污染環(huán)境公益訴訟案”的創(chuàng)新點及實踐效果；中華環(huán)保聯(lián)合會法律專家委員會委員、中國政法大學(xué)教授曹明德就環(huán)境公益訴訟制度的完善提出了建議和思考。