文 《法人》記者 肖岳

資本與法治CAPITAL MARKET AND RULE OF LAW

互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管再升級

文 《法人》記者 肖岳

多重監(jiān)管措施“穿透”之下，互聯(lián)網(wǎng)金融將完成由“發(fā)展”到“規(guī)范發(fā)展”的過渡

10月13日，國務院辦公廳正式發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作實施方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》對于互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作進行了全面部署與安排，而人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等17個部門也相繼出臺了與其自身所分管領域相關的多項 配套政策，將具體整治重點進行明確。

近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)在我國的快速發(fā)展，在為社會提供積極、靈活的金融服務的同時，也存在一些風險和隱患，甚至出現(xiàn)一些干擾市場秩序現(xiàn)象以及違法犯罪的案例。此前，諸如e租寶、中晉系等案件就較具代表性，這也從側面反映出互聯(lián)網(wǎng)金融領域的亂象尤多，有些業(yè)態(tài)已經(jīng)和正確的創(chuàng)新方向相違背，甚至產(chǎn)生了“劣幣驅(qū)逐良幣”的效應。

因此，本次《方案》的發(fā)布，被認為恰逢其時，同時《方案》也被認為是互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)監(jiān)管和整治行動的升級。接下來，互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)將迎來更加強力、精準、有效和更具操作性的一系列監(jiān)管舉措，互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)魚龍混雜的現(xiàn)象也將得到進一步整治。

“促發(fā)展”轉為“規(guī)范發(fā)展”

根據(jù)《方案》的內(nèi)容，P2P網(wǎng)貸、股權眾籌、互聯(lián)網(wǎng)資產(chǎn)管理、第三方支付等領域成為本次整治的重點。

不可否認的是，互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)近年來在國內(nèi)的不斷發(fā)展，以其成本低、融資便捷等優(yōu)點而深受用戶喜愛?；ヂ?lián)網(wǎng)金融行業(yè)不斷深化發(fā)展的同時，也豐富了金融市場層次，對于大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新起到了很好的助推作用。

監(jiān)管層對于互聯(lián)網(wǎng)金融的重視，從歷年的政府工作報告中也能有所感受?；ヂ?lián)網(wǎng)金融首次被寫入政府工作報告是在2014年，并提出“促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展，完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制”，而在2015年的政府工作報告中，再次提及“促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展”，而今年互聯(lián)網(wǎng)金融更是第三次被寫進政府工作報告，李克強總理做政府工作報告時指出，要規(guī)范發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融。

可以看出，互聯(lián)網(wǎng)金融已由“促發(fā)展”向“規(guī)范發(fā)展”轉變，除體現(xiàn)在政府工作報告以外，監(jiān)管層針對互聯(lián)網(wǎng)金融的相關文件的密集下達，也從另一個角度展現(xiàn)出互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管理念的發(fā)展變化。

2015年7月18日，央行等十部委聯(lián)合發(fā)布《關于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》，其中提出“作為新生事物，互聯(lián)網(wǎng)金融既需要市場驅(qū)動，鼓勵創(chuàng)新，也需要政策助力，促進發(fā)展”。而隨著2015年以來，一些打著互聯(lián)網(wǎng)金融旗號進行非法集資和詐騙的平臺不斷案發(fā)，也導致相關監(jiān)管舉措的不斷推出。國務院發(fā)布的《關于進一步做好防范和處置非法集資工作的意見》（國發(fā)〔2015〕59號），即提到“盡快出臺P2P網(wǎng)絡借貸、股權眾籌融資等監(jiān)管規(guī)則，促進互聯(lián)網(wǎng)金融規(guī)范發(fā)展”。

至10月13日國務院辦公廳正式發(fā)布《方案》，互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)無論是業(yè)務層面還是外部政策環(huán)境，都已和一年之前產(chǎn)生了較大變化。

對于此次國務院正式發(fā)布的《方案》，網(wǎng)貸之家CEO石鵬峰在接受《法人》記者采訪時表示，早在今年4月，國務院就已聯(lián)合17個部委制訂了《方案》，而近日總體《方案》以及各細分領域的詳細方案均已公開發(fā)布，這預示著互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)發(fā)展的規(guī)范工作已經(jīng)進入深水區(qū)。

“從一整套《方案》中也可以看到監(jiān)管層對于促進互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)規(guī)范、有序、健康發(fā)展的良苦用心。”石鵬峰表示，《方案》中特別提到對多個細分領域的整治內(nèi)容，針對不同的監(jiān)管部門分類提出不同領域的細節(jié)方案，也是延續(xù)了分類監(jiān)管的原則。而分類監(jiān)管原則一直是中國金融行業(yè)的主要監(jiān)管思路之一。

此外，《方案》中還特別提出“穿透式監(jiān)管”，要求從行為實質(zhì)角度出發(fā)，來定義業(yè)務屬性和監(jiān)管責任主體，亦被認為是中國金融監(jiān)管歷史上的一次重大進步，但同時也對監(jiān)管層提出了很高的要求。

中國人民大學法學院副院長、金融科技與互聯(lián)網(wǎng)安全研究中心主任楊東在接受《法人》記者采訪時表示，《方案》屬于統(tǒng)籌整治地位，是具有指導性和規(guī)范性的文件，涉及面很廣，涉及領域?qū)挿?，對行業(yè)影響較大，但也難免會因影響面太大而不能面面俱到。

“穿透式”監(jiān)管杜絕死角

《方案》的工作原則中提到：“明確分工，強化協(xié)作。按照部門職責、《指導意見》明確的分工和本方案要求，采取‘穿透式’監(jiān)管方法，根據(jù)業(yè)務實質(zhì)明確責任?！?/p>

按照《方案》要求，將針對P2P網(wǎng)絡借貸、股權眾籌業(yè)務、第三方支付業(yè)務等進行專項整治。根據(jù)《方案》，本次互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治工作分為摸底排查階段、分類處置階段、驗收規(guī)范階段三步走，并將于2017年3月前完成。

值得注意的是，無論是在《方案》中，還是在此后媒體相關報道中，“穿透式監(jiān)管”都被多次提及。

中國人民大學財政金融學院副院長、金融與證券研究所（FSI）副所長趙錫軍在接受《法人》記者采訪時表示，“穿透式”監(jiān)管，是一種新的提法，目前的監(jiān)管難免出現(xiàn)一些監(jiān)管不到位或者有斷層和缺層的情況，如部分互聯(lián)網(wǎng)金融行為打政策“擦邊球”，寄用某一個明目后，使得監(jiān)管難以將這種行為囊括。

“現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)金融寄用的明目很多，就造成了現(xiàn)有的監(jiān)管力量和資源不夠的情況。因為現(xiàn)有的監(jiān)管資源和力量基本上是按照傳統(tǒng)的業(yè)務分工進行配置，對于互聯(lián)網(wǎng)金融中很多利用技術手段、利用互聯(lián)網(wǎng)手段來開展的經(jīng)營活動就比較缺乏監(jiān)管的力量，所以要實現(xiàn)‘監(jiān)管夠得著’，必須穿透現(xiàn)有的技術力量?！壁w錫軍告訴《法人》記者。

此外，本次《方案》在監(jiān)管的層次、覆蓋面以及程度上，也與以往有所不同。

首先，以往包括人民銀行、銀監(jiān)會、工信部等發(fā)布的一些關于互聯(lián)網(wǎng)金融方面的監(jiān)管原則，都屬于部門規(guī)章。而此次《方案》由國務院發(fā)布，層次有所提高。

其次，此前無論是人民銀行還是銀監(jiān)會發(fā)布的有關監(jiān)管文件，監(jiān)管范圍往往較為有限。如銀監(jiān)會之前發(fā)布的《網(wǎng)絡借貸信息中介機構業(yè)務活動管理暫行辦法》，針對的只是P2P行業(yè)。

最后，在執(zhí)行力度上，此次國務院發(fā)布的《方案》可操作性更強，規(guī)則更嚴謹。

無論此前發(fā)布的一系列監(jiān)管規(guī)則還是本次《方案》，目的都是規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)，使其健康發(fā)展，并對不規(guī)范的機構、不規(guī)范的行為、不規(guī)范的產(chǎn)品和不規(guī)范的服務進行整治。

石鵬峰在接受《法人》記者采訪時表示，“穿透式”監(jiān)管是從行為的角度進行監(jiān)管，可以說是我國監(jiān)管行為的一次巨大進步。在互聯(lián)網(wǎng)時代，跨界成為較容易發(fā)生的事情，而由于我國金融行業(yè)仍處在分類監(jiān)管的現(xiàn)狀下，各種互聯(lián)網(wǎng)下的跨界金融創(chuàng)新，很容易出現(xiàn)監(jiān)管的真空地帶，從而導致大量風險的隱藏和積累。

而“穿透式”的監(jiān)管原則，從行為的本質(zhì)角度出發(fā)來定義監(jiān)管的主體和要求，同時將整個金融業(yè)務流程的各個環(huán)節(jié)，從資金端到資產(chǎn)端完全穿透、連接起來，甄別業(yè)務性質(zhì)，根據(jù)業(yè)務功能和法律屬性明確監(jiān)管規(guī)則，可以有效減少監(jiān)管的真空地帶，從而幫助風險的暴露和防治，實現(xiàn)金融風險監(jiān)管全覆蓋。

“更有利于對‘四不像’的互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品進行監(jiān)管。”楊東亦在接受《法人》記者采訪時強調(diào)，以往對于互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的監(jiān)管主要基于“一行三會”來進行。其中，股權眾籌歸證監(jiān)會管，網(wǎng)絡借貸平臺由銀監(jiān)會負責，互聯(lián)網(wǎng)保險業(yè)務則由保監(jiān)會來監(jiān)管。

由于互聯(lián)網(wǎng)領域跨界產(chǎn)品較多，而一些平臺利用互聯(lián)網(wǎng)手段對“一行三會”的監(jiān)管視而不見，就需要監(jiān)管層透過表面現(xiàn)象，分析其內(nèi)在的功能和結構，判斷其金融的性質(zhì)，并最終確定是由銀監(jiān)會、證監(jiān)會還是由保監(jiān)會監(jiān)管，即穿透業(yè)務表象，抓住實質(zhì)進行監(jiān)管。

整治并非打壓

隨著《方案》的發(fā)布，亦有身處互聯(lián)網(wǎng)金融中的一些P2P平臺開始擔憂，監(jiān)管升級之后，行業(yè)或?qū)⑹艿酱驌?，P2P行業(yè)內(nèi)的平臺面臨洗牌風險，甚至可能步入寒冬。

在石鵬峰看來，實事并非如此，他在接受《法人》記者采訪時表示，根據(jù)《方案》相關要求，2016年4月至2017年3月為專項整治工作實施期。但專項整治工作在《方案》下發(fā)前已經(jīng)同步開展了半年，對所有的從業(yè)機構而言，已經(jīng)經(jīng)過半年的學習解讀、合規(guī)調(diào)整和摸底排查。從當前的影響來看，部分平臺選擇了主動良性退出，也有部分平臺選擇轉型，當然也有部分平臺（但比例比之前幾年的低）出現(xiàn)了惡性問題事件。

“從接下來幾個月的專項整治工作可能帶來的影響來看，由于之前半年多的消化、準備和發(fā)酵，其實未來幾個月里并不會出現(xiàn)非常突然的大規(guī)模的行業(yè)洗牌?！笔i峰認為，從《方案》來看，規(guī)范整治工作的整治對象是存在違法違規(guī)問題的行為和機構，而非全盤否定互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的意義和價值。

石鵬峰表示，目前的監(jiān)管正處于分類處置階段，當前階段的具體要求是將所有的從業(yè)機構分為三大類：第一類，對于基本合法合規(guī)的從業(yè)機構要支持鼓勵其發(fā)展；第二類，對于存在一定問題的從業(yè)機構要敦促和幫助其限期整改；第三類，對于存在非法集資等涉嫌嚴重違法犯罪行為的從業(yè)機構要嚴厲打擊，堅決令其退出。

而對于這三類的具體劃分，則經(jīng)過了全面、深度、仔細的摸底和排查。雖然有些地區(qū)從業(yè)機構數(shù)量龐大，但為了實現(xiàn)一戶一檔的深度全面摸排，在實際情況特別復雜、工作量特別巨大的情況下，各地相關主管部門則需充分利用各方資源，來保證相關工作盡可能地保質(zhì)保量按期完成。

另外，在《方案》的排查方法中特別提到，在數(shù)據(jù)匯總層面，銀監(jiān)會要會同各方及第三方統(tǒng)計機構，利用行業(yè)信息庫來匯總形成網(wǎng)貸機構基本數(shù)據(jù)統(tǒng)計。石鵬峰任職的網(wǎng)貸之家利用自身積累的網(wǎng)貸平臺資料庫和數(shù)據(jù)庫，在最近的半年時間亦積極參與了此項工作。

而據(jù)網(wǎng)貸之家觀察，互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)本質(zhì)是沒有問題的，也對中國金融業(yè)和民營實體經(jīng)濟具有非常重大意義和價值。但正如8月24日銀監(jiān)會等四部委在《網(wǎng)絡借貸信息中介機構業(yè)務活動管理暫行辦法》的新聞發(fā)布會上所言，部分從業(yè)機構偏離了互聯(lián)網(wǎng)金融應有的本質(zhì)，從而在這幾年的快速發(fā)展中產(chǎn)生和積累了大量的問題。

“這恰恰是接下來的專項整治工作所需要面對和改變的，即撥亂反正——將行業(yè)和從業(yè)機構從偏離的方向上拉回正軌。因此也可以說，這次的專項整治工作非常的及時，也非常重要?！笔i峰告訴《法人》記者。

石鵬峰認為，本次《方案》并沒有采用簡單粗暴“一刀切”的方式，而是充分尊重了市場的實際情況，抓住導致風險發(fā)生和積累的重點問題，對存在一定爭議的監(jiān)管點給出了進一步充分探討的空間和余地。以債權轉讓為例，專項整治文件中并沒有完全禁止債權轉讓，而是提出對于違規(guī)的債權轉讓行為進行排查。

盡管具體如何算作違規(guī)的債權轉讓行為，在《方案》中并沒有詳細的闡述。但從8月24日銀監(jiān)會等四部委發(fā)布的《網(wǎng)絡借貸信息中介機構業(yè)務活動管理暫行辦法》的第十條禁止行為中可見，平臺不得從事的是“開展類資產(chǎn)證券化業(yè)務或?qū)崿F(xiàn)以打包資產(chǎn)、證券化資產(chǎn)、信托資產(chǎn)、基金份額等形式的債權轉讓行為”，實際上對具體哪些屬于違規(guī)債權轉讓行為做了明確規(guī)定。

石鵬峰強調(diào)，監(jiān)管層需要重點防范的風險，是借著債權轉讓的名義，實則做著期限錯配、資產(chǎn)打包、資產(chǎn)證券化的違規(guī)行為。而此類行為會使從業(yè)機構承擔本不應該承擔、也不一定承擔得起的風險（如流動性風險），且這些風險往往比較隱蔽，容易積累得越來越大。

“所以通過對這些風險精準的定位和監(jiān)管，才能在實現(xiàn)對行業(yè)風險的精準防控的同時，不對行業(yè)造成過度的限制和沖擊?！笔i峰認為。