行政許可后續(xù)監(jiān)管屬行政許可監(jiān)管權(quán)的一部分，是指有權(quán)機關(guān)對行政被許可人進行督促和檢查，確保被許可人履行其法定義務(wù)的行政執(zhí)法行為。實踐中行政許可后續(xù)監(jiān)管的低效率阻礙了行政許可制度的有效運行。本文將從行政許可后續(xù)監(jiān)管的意義出發(fā)，探究實踐中的不足和成因，尋求完善的對策。

一、我國行政許可后續(xù)監(jiān)管的不足及其成因

行政機關(guān)重許可，輕監(jiān)管甚至只許可，不監(jiān)管的現(xiàn)象是多年來始終影響我國行政許可制度有效運行的難題之一，受到了理論界和實務(wù)界的廣泛關(guān)注。

《行政許可法》設(shè)專章對行政許可后續(xù)監(jiān)管進行了規(guī)范，但大部分規(guī)定過于含糊和原則，內(nèi)容爭議大，可執(zhí)行性弱。同時部分制度本身設(shè)計的不合理也使得現(xiàn)有監(jiān)管體制的作用大打折扣。具體而言，我國行政許可后續(xù)監(jiān)管低效的原因主要在于現(xiàn)行制度中存在的諸多缺陷：

（一）行政許可后續(xù)監(jiān)管的程序性規(guī)定過于模糊

《行政許可法》僅對行政許可的授予程序進行了規(guī)定，對后續(xù)監(jiān)管的程序并未有涉及。該法規(guī)定的后續(xù)監(jiān)管結(jié)果包括撤回、撤銷、注銷、吊銷行政許可、罰款等，但法律并未規(guī)定作出這些決定的程序。第80條規(guī)定，行政許可監(jiān)管機關(guān)對被許可人的違法違規(guī)經(jīng)營有作出行政處罰的權(quán)力。此處只規(guī)定了行政機關(guān)的監(jiān)管權(quán)力，但對權(quán)力行使的程序并未加以規(guī)范。這一立法空白使得監(jiān)管對象在接受監(jiān)管時都無法得到程序方面的保護，行政機關(guān)有濫用自由裁量權(quán)的空間，在實踐中可能表現(xiàn)為過分監(jiān)管和隨意監(jiān)管兩個極端，并最終導致后續(xù)監(jiān)管或是過猶不及或是輕描淡寫，不僅使得行政許可后續(xù)監(jiān)管無法真正落到實處，同時被監(jiān)管人利益，尤其是程序利益無法得以實現(xiàn)。相關(guān)配套性法律法規(guī)，特別是行政許可后續(xù)監(jiān)管程序方面有關(guān)制度的設(shè)定刻不容緩。

（二）多頭監(jiān)管體制缺乏協(xié)調(diào)

“九龍治水”的多頭監(jiān)管模式在行政管理體系中頗為常見，甚至已然成為主流的行政監(jiān)管模式。如若各監(jiān)管主體間能夠彼此協(xié)調(diào)，真正形成監(jiān)管合力，則能發(fā)揮良好的效果。然而，現(xiàn)實中“九頂大蓋帽管不了一頂破草帽”的情形比比皆是，這主要是由于各主體間沒有良好的協(xié)調(diào)機制，最終導致各部門為了各自私利或是相互推諉，或是彼此爭奪情形的出現(xiàn)。如何優(yōu)化監(jiān)管分工，協(xié)調(diào)部門利益，是今后監(jiān)管制度設(shè)計過程中不得不考慮的問題。

（三）監(jiān)管職能淪為“創(chuàng)收”工具

在許多監(jiān)管部門的理念中，行政許可已異化為一種“恩惠”，而其所肩負的授予申請人行政許可職能則異化為一種“特權(quán)”。這就使得行政許可的授予與管理成為有些部門權(quán)力尋租的利器，在批準和監(jiān)管過程中恩威并施、敲詐勒索申請人和被許可人似乎成為增加部門經(jīng)費，甚至工作人員收入的有效手段。雖然《行政許可法》禁止在行政許可監(jiān)管中收取除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定之外的費用，但一些部門的辦公經(jīng)費和人員福利很大程度上仍依賴上級部門返還的收費罰款。公權(quán)力來自于公民的讓渡，政府行使職權(quán)的唯一目的只能是為公共利益服務(wù)，增加公民的福祉，任何謀取私利的企圖和行為都是應(yīng)該備受指責，并堅決予以杜絕的。

（四）后續(xù)監(jiān)管未能制度化、常態(tài)化

《行政許可法》中僅原則性地規(guī)定了“行政機關(guān)應(yīng)當建立健全監(jiān)督機制”，對于是否應(yīng)分別制定事前監(jiān)管機制和事后監(jiān)管機制、對后續(xù)監(jiān)管機制設(shè)計的具體要求、對不建立健全監(jiān)督機制的責任未有涉及，這就使得“運動式執(zhí)法”成風：行政機關(guān)并不制定并執(zhí)行有計劃的后續(xù)監(jiān)管制度，只在各種特定節(jié)日到來之前或是發(fā)生重大事故之后進行行政許可的事后監(jiān)管，規(guī)律性過于明顯，使得所謂的監(jiān)管流于形式。短時間內(nèi)突擊執(zhí)法雖然能帶來一定的社會效果，但其未做到制度化和常態(tài)化，使得其有效性大打折扣。

（五）行政許可機關(guān)后續(xù)監(jiān)管責任承擔機制不合理

其一，責任承擔主體無法確定。在現(xiàn)行多頭監(jiān)管體制下具體由誰承擔責任時常難以認定，直接導致了責任承擔機制的無效化。況且，有時即使確定了責任人也很可能是為了平息社會怨氣而尋找的“替罪羊”。其二，監(jiān)管機制疲軟?！缎姓S可法》確定的有權(quán)追究責任的主體是“上級行政機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)”，這種內(nèi)部的、自我的監(jiān)督機制有內(nèi)化矛盾的傾向，“大事化小，小事化了”時常發(fā)生。此外，由于社會分工的日益細化，行政許可領(lǐng)域的專業(yè)化要求與日俱增，監(jiān)察機關(guān)是否真正具有監(jiān)管專業(yè)領(lǐng)域、專業(yè)問題的能力令人懷疑。其三，處罰的嚴厲程度不足?，F(xiàn)有法律對于處罰措施僅原則性地規(guī)定了行政處罰和刑事處罰兩種，且僅適用于“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”。一方面，行政處罰的嚴厲性不強。另一方面，對于行政機關(guān)自身沒有規(guī)定處罰措施。故不得不說現(xiàn)有行政許可機關(guān)后續(xù)監(jiān)管責任承擔機制的有效性有待提高。

二、改善我國行政許可后續(xù)監(jiān)管的對策

（一）建立多頭監(jiān)管主體間的協(xié)調(diào)機制

在現(xiàn)有行政許可后續(xù)監(jiān)管中多頭監(jiān)管模式無法在短時間內(nèi)完全改變的背景下，必須建立起行之有效的溝通協(xié)調(diào)機制以明確各監(jiān)管主體在監(jiān)管職責、監(jiān)管標準、監(jiān)管對象、監(jiān)管程序等方面各自的范圍和界限。通過該機制厘清現(xiàn)有監(jiān)管體系，明確各部門機構(gòu)權(quán)限功能和監(jiān)管的側(cè)重點，建立起高效的配合機制，避免交叉監(jiān)管、模糊監(jiān)管的現(xiàn)象發(fā)生，做到誰監(jiān)管誰負責，從而真正使多元監(jiān)管模式的優(yōu)勢得以充分發(fā)揮。同時應(yīng)注意要及時將有關(guān)制度安排向社會公布，使被監(jiān)管人和社會公眾充分知悉，以確保行政公開原則的落實。另外還應(yīng)設(shè)置有效的社會監(jiān)督制度，使社會公眾能對其進行有效監(jiān)督，做到“權(quán)力在陽光下行使”。

（二）保證行政許可后續(xù)監(jiān)管與監(jiān)管部門經(jīng)濟利益脫鉤

一是要增加對監(jiān)管部門，尤其是基層機構(gòu)資金、人員和福利的保障力度，改善其生存環(huán)境和條件。二是要進一步規(guī)范對機關(guān)內(nèi)部資金流動的審計和監(jiān)管，加強對行政罰沒收入的監(jiān)督和管理，杜絕任何形式的罰款返還、“坐收坐支”，以徹底使罰款與部門利益分離，堵住部門通過后續(xù)監(jiān)管“尋租”的通道。三是要充分發(fā)揮監(jiān)察職能，并加大對部門利用后續(xù)監(jiān)管權(quán)“創(chuàng)收”的整治力度，增加違法成本。

（三）建立固定檢查和隨機檢查相結(jié)合的監(jiān)管方法

制度化和常態(tài)化決不能指監(jiān)管時間的制度化和常態(tài)化，否則無異于提示被監(jiān)管者可以在不進行監(jiān)管的時間內(nèi)可以為所欲為，無視行政許可的標準和要求。合理的做法是，一方面，在相對固定的時間進行監(jiān)管，如在一個季度、半年度、年底對被監(jiān)管者進行檢查，年檢為其適例；另一方面，監(jiān)管機關(guān)可以隨機選取適當?shù)臅r機進行“突擊檢查”，以督促和確保被監(jiān)管者時刻符合行政許可設(shè)定的要求。

（四）充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管作用

行業(yè)自律雖然存在著自我監(jiān)督的種種弊端，但其優(yōu)勢也是明顯的，如專業(yè)性強、關(guān)注行業(yè)的整體利益和長遠發(fā)展、活動開展靈活、監(jiān)管成本較低、與被監(jiān)管者聯(lián)系緊密等。行政許可的后續(xù)監(jiān)管主體不妨可以嘗試與有關(guān)行業(yè)自律組織建立某種聯(lián)動或者合作機制。這在一定程度上解決了現(xiàn)有監(jiān)管主體專業(yè)性匱乏、人手不足的“硬傷”，又有利于降低在長期監(jiān)管過程中為解決信息不對稱問題而帶來的監(jiān)管成本。與此同時，行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管能力也能夠不斷得以強化，充分發(fā)揮其實現(xiàn)并保障經(jīng)濟主體私權(quán)利、制約公權(quán)力的良性運作和構(gòu)筑社會經(jīng)濟秩序的自我調(diào)控機制的內(nèi)在價值。而行業(yè)協(xié)會的不斷發(fā)展又可以提高公民自我協(xié)商、自我管理、自我約束的意識，有助于公民社會的培育。

（五）加大處罰力度

1、針對被許可人

現(xiàn)實中許多行政許可機關(guān)的慣有思維是行政許可的重點在于嚴把準入關(guān)，如果被許可人不再符合授予許可的條件直接撤銷許可即可，嗣后如其又能滿足許可條件則可進行再次申請。但這種做法在事實上降低了被許可人持續(xù)保持許可條件的動力，故只有加大對此類在取得行政許可后惡意不保持許可條件的被許可人的處罰力度才能更有效地確保行政許可的效果，如建立完善社會征信體系，將類似行為記入被許可人的誠信檔案并成為其再次申請許可時的不利條件，又如引入市場禁入制度，即對有關(guān)人員或者單位處以一定時期的市場禁入。只有增加違法成本才可能真正有效地杜絕類似違法行為的出現(xiàn)。

2、針對監(jiān)管主體

通過建立健全嚴格的責任認定機制并增加處罰力度才能有效抑制權(quán)力行使的越界傾向?？蓮囊韵聝蓚€方面著手：其一，制定對有關(guān)后續(xù)監(jiān)管人員處以行政處罰的實施細則，明確不同行為對應(yīng)的不同行政責任。其二，明確后續(xù)監(jiān)管機關(guān)的責任承擔。此處又應(yīng)解決好兩對關(guān)系：一是后續(xù)監(jiān)管機關(guān)和其工作人員間的關(guān)系；二是后續(xù)監(jiān)管機關(guān)和與其有共同故意和過失的被許可人之間的關(guān)系。對于前一對關(guān)系，建議構(gòu)建“雙罰責任機制”，通過加重現(xiàn)有對后續(xù)監(jiān)管機關(guān)責任，在更好地約束機關(guān)的行為的同時，通過“倒逼機制”來督促機關(guān)中的工作人員認真履行職責，起到“敲山震虎”的效果。而后一對關(guān)系，引入“行政連帶責任”，建立起后續(xù)監(jiān)管機關(guān)和被許可人之間的連帶關(guān)系。行政機關(guān)或其直接責任人在承擔全部賠償責任以后，依法以共同侵權(quán)人各自在共同侵權(quán)中所起的作用確定各自應(yīng)分擔的份額，并向其他共同侵權(quán)人追償。這種將后續(xù)監(jiān)管機關(guān)和被監(jiān)管者綁定的機制將有效促使行政機關(guān)積極有效行使其行政許可后續(xù)監(jiān)管職能，保護社會公眾的利益，從而實現(xiàn)行政許可的目的和價值。

（殷飛，上海交通大學博士生、上海市發(fā)展改革委）