近年來，我國就業(yè)總量穩(wěn)步增長，但勞動力市場結構性失衡問題突出。破解勞動力市場結構性失衡問題，需要更加注重從優(yōu)化勞動力需求和改善勞動力供給兩側精準發(fā)力，使就業(yè)增長與總體經濟發(fā)展同步。

一、我國勞動力市場的結構性失衡問題

伴隨著國民經濟的快速增長，我國就業(yè)規(guī)模不斷擴大，就業(yè)局勢總體保持穩(wěn)定。2003—2014年全國城鎮(zhèn)新增就業(yè)年均1141萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率始終保持在4.3%以下的較低水平，就業(yè)形勢總體穩(wěn)定。盡管就業(yè)工作取得了一定的成績，但勞動力市場仍面臨諸如就業(yè)難與招工難并存等結構性失衡問題。

（一）從勞動力市場的供需結構看，就業(yè)難與招工難并存

勞動力市場不僅總量供大于求，而且存在供需不對稱的結構性矛盾。在產業(yè)結構調整力度加大、勞動力素質與企業(yè)需求不適應、薪酬待遇和工作環(huán)境難以滿足勞動者需求等多重因素的影響下，部分地區(qū)出現(xiàn)招工難和就業(yè)難并存。目前，這種就業(yè)難和招工難并存的現(xiàn)象更加趨于常態(tài)化，并呈從沿海向內地蔓延的趨勢。

（二）從勞動力市場的城鄉(xiāng)結構看，農村富余勞動力轉移就業(yè)難度加大

農村富余勞動力從傳統(tǒng)農業(yè)向非農產業(yè)、從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)轉移，是我國實現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的必由之路。目前我國農村富余勞動力轉移速度在逐步放慢，未轉移的農村富余勞動力主要以中西部40歲以上、初中文化程度以下、以剩余勞動時間為主的勞動力，并呈現(xiàn)出明顯的總量過剩與結構短缺特征。

（三）從勞動力市場的區(qū)域結構看，部分地區(qū)就業(yè)形勢會更加嚴峻

從區(qū)域結構看，自2012年起，東北和西部地區(qū)受外需萎縮和產業(yè)結構調整升級的影響，就業(yè)需求和求職人數(shù)出現(xiàn)雙降。未來一段時期，隨著去產能、去庫存力度加大，僵尸企業(yè)將面臨關閉破產，其對就業(yè)的擠出效應也會逐步顯現(xiàn)。加之這些地區(qū)勞動力結構仍是以低層次為主，實現(xiàn)轉移就業(yè)困難，期間結構性失業(yè)風險會增加。

（四）從勞動力市場的產業(yè)結構看，非農產業(yè)吸納就業(yè)能力不強

從產業(yè)結構的演變看，三次產業(yè)對勞動力的吸納能力是接力式的，第一產業(yè)經濟增長對就業(yè)的拉動作用最小，第二產業(yè)經濟增長對就業(yè)的拉動作用高于第一產業(yè)，第三產業(yè)經濟增長對就業(yè)的拉動作用最大。我國產業(yè)結構中第三產業(yè)占比明顯偏低，而第一產業(yè)的比重過高，導致非農產業(yè)吸納就業(yè)能力不強。

（五）從勞動力市場的行業(yè)結構看，傳統(tǒng)行業(yè)吸納就業(yè)下降過快

隨著產業(yè)結構的優(yōu)化升級，就業(yè)的行業(yè)結構也在發(fā)生變化。就業(yè)的行業(yè)結構變化趨勢主要表現(xiàn)在傳統(tǒng)制造業(yè)等行業(yè)的用人需求下降，高新技術產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)用人需求逐步上升。目前，我國新的就業(yè)增長點還未穩(wěn)定形成，但傳統(tǒng)行業(yè)就業(yè)吸納能力下降過快，導致勞動力市場的就業(yè)壓力增大。

（六）從勞動力市場的部門結構看，主要市場與次要市場差距過大

過大的主次勞動力市場差距減小了就業(yè)者到次要市場就業(yè)的可能性，導致勞動力市場中的部分群體在地區(qū)選擇上偏好東部沿海發(fā)達地區(qū)，在就業(yè)部門與單位選擇方面偏好政府機關、事業(yè)單位、壟斷行業(yè)，國有大企業(yè)，到中小微企業(yè)就業(yè)動力不足。在對就業(yè)與創(chuàng)業(yè)的認識上，缺乏開拓精神，把初次擇業(yè)看得過重。

二、我國勞動力市場結構性失衡的原因分析

（一）產業(yè)結構調整滯后導致勞動力有效需求不足

產業(yè)結構調整滯后直接導致了我國就業(yè)結構的扭曲，2014年我國第一產業(yè)增加值所占比重為9.2%，卻吸收了29.5%的勞動力就業(yè)，大量富余勞動力聚集于第一產業(yè)，勞動生產率低。第三產業(yè)是吸納就業(yè)的主要產業(yè)，2014年我國第三產業(yè)就業(yè)人員所占比重僅為40.59%，低于發(fā)達國家70%的平均水平。第三產業(yè)是吸納就業(yè)的主要產業(yè)，其發(fā)展滯后必然帶來就業(yè)的有效需求不足。

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后導致城鎮(zhèn)吸納農村富余勞動力能力不足

城鎮(zhèn)吸納就業(yè)的能力遠大于農村，城鎮(zhèn)化水平是決定城鎮(zhèn)吸納就業(yè)容量的重要因素。城鎮(zhèn)化能加速工業(yè)化的發(fā)展，拉動投資，帶動非農產業(yè)轉型升級，創(chuàng)造出新的就業(yè)需求。城鎮(zhèn)化還能促進消費，擴大內需，創(chuàng)造出更多的就業(yè)崗位。2014年我國常住人口城鎮(zhèn)化率54.77%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有37%左右，城鎮(zhèn)化水平偏低直接影響了城鎮(zhèn)吸納就業(yè)的容量，客觀上對勞動力市場帶來較大壓力。

（三）勞動力素質整體偏低導致勞動力有效供給不足

從我國勞動者技能素質的國際比較看，技能素質偏低是制約我國結構調整的突出瓶頸。2014年我國勞動力中具有高中及以上文化程度的占全部勞動者的比重為30%，大致相當于發(fā)達國家1990年的平均水平。未來時期，我國勞動者技能與崗位需求不匹配造成的就業(yè)結構性矛盾會更加突出，并將成為未來影響勞動力就業(yè)的主要矛盾。

三、治理勞動力市場結構性失衡的對策建議

黨的十八屆五中全會指出，堅持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，實施更加積極的就業(yè)政策，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，著力解決結構性就業(yè)矛盾。破解勞動力市場結構性失衡難題，需要更加注重從優(yōu)化勞動力需求和改善勞動力供給兩側精準發(fā)力。

（一）加快需求側結構調整，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位

一是加快產業(yè)結構調整，注重發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)。作為一般勞動力資源富裕的國家，我國應有針對性地發(fā)展吸納就業(yè)能力強的勞動密集型產業(yè)，繼續(xù)提高服務業(yè)特別是現(xiàn)代服務業(yè)的就業(yè)比重，通過提高就業(yè)彈性創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。在產業(yè)結構調整中，要適應現(xiàn)實區(qū)情的要素稟賦結構，兼顧“勞動密集型”與“技術密集型”、“資源綜合利用型”、“現(xiàn)代服務型”等產業(yè)并重的發(fā)展戰(zhàn)略，使結構調整拓展新的就業(yè)空間與挖掘傳統(tǒng)產業(yè)的吸納就業(yè)容量雙管齊下。在產業(yè)升級過程中，要保持主導產業(yè)的平穩(wěn)更替，尋求技術進步與就業(yè)增加的契合點，用先進適用技術改造傳統(tǒng)產業(yè)，將技術要素充實到勞動密集型產業(yè)中，實現(xiàn)勞動密集型產業(yè)、資本密集型產業(yè)、技術密集型產業(yè)相互交融，并行發(fā)展。

二是加快所有制結構調整，注重發(fā)展非公經濟和中小微企業(yè)。非公有制單位和中小微企業(yè)是吸納就業(yè)的重要渠道，促進非公經濟和中小微企業(yè)發(fā)展，要進一步深化商事制度和行政審批制度改革，降低注冊門檻，探索引入負面清單，凡國家法律法規(guī)沒有明確禁入的領域，能夠實行多元化投資的領域均應對民營經濟開放。制定并落實相關支持政策，更加注重從資金、信貸、稅收、經營場地和設施等方面積極扶持，不折不扣執(zhí)行社保補貼、貸款扶持、稅費減免等優(yōu)惠政策，切實減輕企業(yè)負擔。政府要幫助中小微企業(yè)積極開拓市場，引導與大企業(yè)開展多種形式配套協(xié)作，充分發(fā)揮其延伸、完善產業(yè)鏈的作用。

三是加快城鄉(xiāng)結構調整，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。未來一段時期，我國要把有序推進農業(yè)轉移人口市民化作為首要任務，切實提升戶籍城鎮(zhèn)人口的集聚水平。注重“產城融合、產業(yè)為本”，推動產業(yè)結構、就業(yè)方式、人居環(huán)境等由“鄉(xiāng)”到“城”轉變。推進基本公共服務均等化，提高新市民融入城鎮(zhèn)的能力和素質，以新型城鎮(zhèn)化建設拉動就業(yè)規(guī)模增長。

四是引導雇傭就業(yè)向自主創(chuàng)業(yè)轉變，促進以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。引導勞動者尤其是青年勞動力轉變就業(yè)觀念，使更多勞動者成為創(chuàng)業(yè)者，帶動就業(yè)規(guī)模擴大。鼓勵城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員從事個體經營，支持農牧民開辦小商店、小作坊、小飯館、農家樂等低門檻創(chuàng)業(yè)形式。進一步完備包括財稅金融支持、稅費減免、小額擔保貸款、場地安排等扶持政策在內的創(chuàng)業(yè)政策體系，著力解決創(chuàng)業(yè)融資難問題，提高創(chuàng)業(yè)成功率和創(chuàng)業(yè)存活率。推廣新型孵化模式，加快推動眾創(chuàng)、眾包、眾扶、眾籌等新模式、新業(yè)態(tài)發(fā)展，建設一批創(chuàng)業(yè)孵化基地和創(chuàng)業(yè)園區(qū)，為勞動者創(chuàng)業(yè)提供項目開發(fā)、開業(yè)指導、融資服務、跟蹤扶持等服務。加大創(chuàng)業(yè)宣傳力度，營造鼓勵創(chuàng)業(yè)、寬容失敗的社會氛圍，培育創(chuàng)業(yè)文化，讓大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新蔚然成風。

（二）加快供給側結構調整，提高就業(yè)能力增加有效供給

全面提高勞動力素質，著力改善勞動力供給，是化解就業(yè)結構性矛盾和提升就業(yè)質量的根本舉措。

一是加快教育結構調整，注重發(fā)展職業(yè)教育。適應走新型工業(yè)化道路的需求，把職業(yè)教育納入國家教育發(fā)展規(guī)劃優(yōu)先發(fā)展，擴大技能型人才培養(yǎng)規(guī)模，促使職業(yè)教育規(guī)模、專業(yè)設置與經濟社會發(fā)展需求相適應。加大對職業(yè)技術院校的投入，未來時期要在師資、資金、設備、政策等方面給予傾斜，并重點建設一批示范性職業(yè)技術院校。鼓勵職業(yè)院校適度“前移、西移”，加快在中小城市和西部地區(qū)創(chuàng)辦一批職業(yè)院校，使當?shù)氐某醺咧挟厴I(yè)生就地接受職業(yè)教育，培養(yǎng)當?shù)丶毙璧?、能留得住的、為本地服務的實用人才。建立健全政府主導、行業(yè)指導、企業(yè)參與的辦學機制，實行工學結合、校企合作、頂崗實習的人才培養(yǎng)模式，推進校企合作制度化。加強“雙師型”教師隊伍建設，建立健全技能型人才到職業(yè)學校從教的制度，完善符合職業(yè)教育特點的教師資格標準和專業(yè)技術職務（職稱）評聘辦法。調整高等教育發(fā)展方向，將一些由原來?？粕竦娜驹盒＾D向（轉回）職業(yè)教育，建立個人學習賬號和學分類累計制度，促進職業(yè)教育與其他類型教育有機銜接，暢通人才多元化成長渠道。完善有利于技能人才成長的引導、培養(yǎng)、評價和激勵機制，提高技術工人待遇，引導全社會尊重勞動、尊重知識、尊重技術，促進形成“崇尚一技之長、不唯學歷憑能力”的社會氛圍。

二是加大學科專業(yè)結構調整，改善勞動力有效供給。從就業(yè)需求出發(fā)，構建高校學科專業(yè)人才需求預測預警系統(tǒng)，建立動態(tài)調整學科專業(yè)結構新機制。適當壓縮部分文史法哲類專業(yè)培養(yǎng)規(guī)模，擴大理工農醫(yī)類培養(yǎng)規(guī)模，積極擴大應用型、復合型人才培養(yǎng)規(guī)模，擴大全日制專業(yè)學位碩士研究生招生規(guī)模，本科教育更加重視培養(yǎng)應用型人才，高職教育著力培養(yǎng)技能型人才。適應“一帶一路”建設需要，提早謀劃和部署所需的專業(yè)設置和人才培養(yǎng)工作，注重加大對商貿物流、金融、衛(wèi)生保健、文化創(chuàng)意、裝備制造、電子技術、生物工程、新能源、新材料、信息技術、機電一體化、農業(yè)科技、節(jié)能環(huán)保、資源回收、綠色食品、三網融合、服務外包等方面的專業(yè)人才培養(yǎng)。推進學生專業(yè)選擇權改革試點，鼓勵院校把一些特點相似或者具有相同屬性的系科或專業(yè)方向整合成大類招生，允許學生自由選擇專業(yè)方向，尊重學生志趣，允許更多的學生轉換專業(yè)。同時，教育部門要前瞻規(guī)劃，引導高校按照市場變化有計劃地淘汰和增設專業(yè)，或通過不同的課程組合，完成不同的專業(yè)教育，提高教育的靈活性和社會適應性。

三是構建全覆蓋的職業(yè)培訓體系，增強勞動者職業(yè)轉換能力。加快構建覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動者，貫穿勞動者從學習到工作的各個階段，適應勞動者多樣化、差異化需求的職業(yè)培訓體系，實現(xiàn)培訓對象廣覆蓋、培訓類型多樣化、培訓等級多層次、培訓載體多元化、培訓管理規(guī)范化。啟動勞動者培訓全覆蓋計劃，推行和落實勞動力就業(yè)的職業(yè)培訓準入制度，要在現(xiàn)已確定的職業(yè)準入范圍基礎上，逐步做到絕大部分行業(yè)，企業(yè)在聘用新成長勞動力時，只與參加過相應職業(yè)培訓的勞動者簽訂合同。建立健全覆蓋勞動者全職業(yè)生涯的職業(yè)培訓制度，使新進入人力資源市場的勞動者都要接受相應的職業(yè)培訓，使企業(yè)技能崗位的職工都要得到至少一次技能提升培訓，使每個有培訓愿望的創(chuàng)業(yè)者都要得到一次創(chuàng)業(yè)培訓，使轉崗、轉業(yè)人員都能得到規(guī)范的崗前訓練。

（三）完善政府公共就業(yè)服務，增強勞動力市場靈活性

處理好政府和市場的關系，堅持勞動者和用人單位的市場主體地位，改進政府公共就業(yè)服務，是保持勞動力市場活力和緩解就業(yè)結構性矛盾的重要手段。

一是健全公共就業(yè)服務體系，提高就業(yè)服務能力。加快完善公共就業(yè)服務體系，重點加強基層就業(yè)平臺能力建設，促進就業(yè)信息的互聯(lián)互通，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)服務共享、就業(yè)機會平等。加強公共就業(yè)服務信息化建設，從政策咨詢、信息發(fā)布、專場招聘等方面入手，完善就業(yè)信息監(jiān)測平臺和招聘信息公共服務網建設，提高公共就業(yè)服務的均等化、標準化、專業(yè)化水平，并落實免費服務制度。進一步健全就業(yè)援助制度，對通過市場機制難以實現(xiàn)就業(yè)的困難人員，提供更有針對性的政策扶持和援助服務，采取公益性崗位安置等托底手段，切實落實好政府的兜底責任。建立失業(yè)預警制度，擴大失業(yè)動態(tài)監(jiān)測范圍，發(fā)布調查失業(yè)率，著力抓好重點地區(qū)、重點市縣、重點行業(yè)、關鍵時段的失業(yè)監(jiān)測和預警。

二是加大改革力度，增強勞動力市場的靈活性。構建全國統(tǒng)一的勞動力市場，創(chuàng)造條件允許勞動者自由流動，真正由市場來配置勞動力資源。規(guī)范單位招人用人制度，消除區(qū)域、城鄉(xiāng)、民族、學歷、性別等一切影響公平就業(yè)的制度障礙和就業(yè)歧視。加快推進戶籍制度改革，建設和共享人口信息系統(tǒng)，把戶口制度還原成“登記管理”意義上的戶口。推進檔案管理制度改革，建立全國性的檔案管理中心，下設檔案信息數(shù)據(jù)庫中心，所有勞動力的檔案資料都輸存入該數(shù)據(jù)庫，不再使檔案“跟人走”。完善社會保障制度，拓寬勞動者就業(yè)渠道，加快建立適合農村、中小企業(yè)、非公有制單位的社會保險形式，在構建城鄉(xiāng)一體化社會救助體系的同時，將社會保障制度覆蓋到所有勞動者。

三是建立和諧勞動關系，維護職工和企業(yè)合法權益。全面實行勞動合同制度，規(guī)范企業(yè)用工行為。創(chuàng)新勞動保障監(jiān)察執(zhí)法方式，加大勞動力市場監(jiān)管和對違法行為的懲處力度，嚴厲打擊招聘過程中的歧視、限制及欺詐等行為，營造公平就業(yè)的市場環(huán)境。健全暢通有序、公正及時處理勞動爭議的制度，完善勞動爭議處理機制，注重發(fā)揮協(xié)商調解的基礎性作用。完善仲裁辦案制度，健全裁審工作銜接機制，提高勞動爭議調解仲裁效能。確立工會在反就業(yè)歧視中的職責，賦予工會對被歧視者進行援助、主動監(jiān)督、糾正用人單位用人歧視行為的權利，切實維護職工合法權益。

（譚永生，國家發(fā)展改革委社會所研究員，新疆發(fā)展改革委經濟研究院副院長）