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        戶籍改革新探索

        2016-05-14 17:01:59向書杰
        檢察風云 2016年4期
        關鍵詞:常住人口落戶戶籍

        向書杰

        改革開放后,中國經濟增長依靠勞動力的投入以彌補初期資本稀缺的短板,其背后是過剩的農村勞動力供給。正是通過廉價的勞動力供給,中國經濟迅速發(fā)展,成為“世界工廠”。但30多年過去了,隨著人口不斷的老齡化,中國正在失去這一最大的優(yōu)勢。根據最近國家統(tǒng)計局公布的2015年度統(tǒng)計數據顯示,中國勞動年齡人口和流動人口同時減少,這是改革開放30多年來的首次發(fā)生。這是一個很值得關注的數據。因為GDP增速創(chuàng)25年來的新低,實際上是與流動人口和勞動人口的減少有很大關系。

        勞動力供給的減少,必然帶來經濟增速的下降。從理論上講,拉動經濟增長的三大要素:人力資源、資本和科技進步,每一個要素都對經濟有貢獻。中國過去經濟的高增長最重要的因素就是人口紅利,但這幾年來,勞動力成本迅速上升。

        其實原因很簡單。中國的勞動年齡人口(16-59歲)從2012年開始下降,2015年已經是連續(xù)第四年下降,累計減少了1300多萬。農民工“正在從無限供給向有限供給轉變”,中國經濟享受了幾十年的“人口紅利”正迅速消失。另一方面,當前全社會的撫養(yǎng)比達到36.2%且有進一步上升趨勢。根據聯合國的預測數據,未來35年里,中國的撫養(yǎng)比還將一路攀升,2050年中國撫養(yǎng)比將達到63%。

        那么,是不是中國的人口紅利已經釋放完畢呢?并非如此!廣義的人口紅利包括數量人口紅利、結構人口紅利和質量人口紅利三個方面。中國未來在人口結構方面有重大紅利空間可供發(fā)掘。

        結構人口紅利,是指農業(yè)人口轉向非農就業(yè)帶來的生產力提升,即庫茨涅茨效應。2014年中國農村人口比重45.23%,農民工數量大約2.7億,按照73%的比例來估算勞動力人口,農村能夠轉移的剩余勞動力理論上限大約2.5億。然而,當前中國城鎮(zhèn)化推進過程中受制于城鄉(xiāng)分割的戶籍制度以及附著在戶籍上的城鄉(xiāng)二元福利結構,真實的城市化率僅僅在37%左右。

        正因為如此,國家在加快推動戶籍改革。2014年3月中國發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》指出,“努力實現1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶?!?014年7月,國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》,要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。截至目前,全國25個?。▍^(qū)、市)出臺了戶籍制度改革具體實施意見,還有一些城市提出積分落戶制度。一方面是明確落戶城鎮(zhèn)的條件和程序,從制度上有序敲開“農民進城”的大門,另一方面是推進公共服務均等化,努力打破“本地人”“外地人”的權利藩籬。

        2015年12月召開的中央城市工作會議進一步指出:“推進城鎮(zhèn)化要把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。要加強對農業(yè)轉移人口市民化的戰(zhàn)略研究,統(tǒng)籌推進土地、財政、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等領域配套改革。”

        2016年1月24日的國務院常務會議,部署了深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,更大釋放內需潛力。按照國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃要求,抓住農民工融入城鎮(zhèn)這一關鍵,通過深化改革加快推進新型城鎮(zhèn)化。一是放寬農業(yè)轉移人口落戶條件,探索進城落戶農民對土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權的依法自愿有償退出機制。除極少數超大城市外,全面放開高校畢業(yè)生、技術工人、留學歸國人員等落戶限制。國務院已頒布居住證暫行條例,要求各地結合本地實際,抓緊制定細則,使有別于以往各類暫住證。含金量更高的居住證制度覆蓋全部未落戶的城鎮(zhèn)常住人口,讓他們盡早在居住地享有義務教育、就業(yè)、醫(yī)療、法律援助等多項基本公共服務。

        綜合各地戶籍改革的方案來看,建立居住證制度成為各地“標配”,部分城市降低了落戶門檻,特大城市則普遍提出“建立積分落戶制度”。如今,在越來越多的城市里,居住證持有者可參加社保、購車、購房,子女可享受義務教育,身份證也可以異地換領補辦,就連爭議最大的異地高考也正在破冰。同樣也要看到,按照常住人口計算,我國城鎮(zhèn)化率已經接近55%,城鎮(zhèn)常住人口達到7.5億,但問題是這7.5億人口中包括2.5億的以農民工為主體的外來常住人口,他們在城鎮(zhèn)仍不能平等享受諸多公共服務,帶來一些復雜的經濟社會問題。中國的戶籍改革正在推進,但這能否洗去人們現有對戶籍制度的疑慮?

        “居住證”積分落戶改革

        戶籍改革長期以來是大眾關注的焦點。它之所以牽動人心,是因為它承載著無數人的切身利益。農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口,一字之差,卻由此衍生出諸多的差異。

        據全國人大財經委副主任委員辜勝阻統(tǒng)計,現行戶籍管理制度導致了60多種城鄉(xiāng)間的不平等福利。且這種不平等福利涉及就業(yè)、住房、醫(yī)療、社保、公共服務等方方面面。尤其是那些進城務工人員,這種不平等福利更為明顯。同城同工卻不同待遇深受詬病。實際上,戶口本身并不重要,附著在上面的種種福利,才是人們關注戶籍改革的根本原因所在。

        不少人呼吁戶籍政策放開大門。然而,一旦戶籍大門打開,肯定會吸引大量人口進入“高福利”戶籍地;大門關上,又產生不平等,存在“兩難”。本輪戶籍改革正是要解決這一兩難的問題,而解決問題的關鍵在于社會公共資源如何均衡分配。

        試想,如果北上廣這樣的大城市放開戶籍政策,會有多少人涌入?恐怕是天文數字。由此衍生出來的社會問題和城市環(huán)境問題,可想而知。上海市在這方面的探索可以作為借鑒。

        公開資料顯示,截至2013年底,上海擁有常住人口2415.15萬,其中,戶籍常住人口1425.14萬,外來常住人口990.01萬,屬于需要嚴格控制人口的特大型城市。

        對于諸如上海這樣的特大型城市,是戶籍改革最核心、最難啃的骨頭。上海是全國最早嘗試積分落戶制度的城市之一。上海一向以“對戶籍控制最嚴厲”著稱。改革開放之初,曾經有過一些松動和探索。直到1993年,上海在全國率先推出“藍印戶口”,這是對傳統(tǒng)戶籍管理體制的一個重要突破。從1994年初上海開始實施到2002年4月1日停辦,在藍印戶口實施的八年多時間里,全市獲得藍印戶口者為4.2萬余人。

        2000年上海推出了《引進人才工作證》,2002年6月,上海市又正式推出《上海市居住證》制度,兩者都成為對外地進滬工作的人才影響較大的政策。2004年,上海開始對非本市生源高校畢業(yè)生進滬就業(yè)辦理上海戶籍實行積分政策。

        整套落戶積分體系包括個人要素、單位要素、附加要素三塊,其中個人要素又分為最高學歷、畢業(yè)學校、學習成績分級、外語水平、計算機水平等諸多小項。比如,博士積分30,碩士27,本科20;通過CET-6級或專業(yè)英語八級加8分,通過CET-4級或專業(yè)英語四級加7分……

        按照規(guī)定,申請者各項要素的累計分值必須高于上海市高校畢業(yè)生就業(yè)工作聯席會議辦公室公布的“標準分”才能落戶,否則只能辦理上海市居住證。2004 年10 月開始,上海市開始實施發(fā)放居住證的新政策《上海市居住證暫行規(guī)定》,持有居住證的外來人員將享有更多的“市民待遇”。

        2013年,類似的積分體系又被上海運用到居住證管理上。根據2013年7月開始實施的《上海市居住證管理辦法》,持證者的個人能力與對滬貢獻被轉換成一定分值;累計積分達到“標準分”120分者,被允許享受相應的福利待遇。最突出的一點是,子女可以在上海參加中高考。

        2014年2月23日,上海市居住證轉戶籍政策正式發(fā)布,上海的戶籍政策將從“指標限定”轉為“條件管理”。新政策采取“先入圍,再輪候”的做法,對特定人群可優(yōu)先申辦。這是上海人才引進政策和戶籍政策的又一重大調整。

        2015年,上海市又出臺最新政策,細化第四次戶籍改革以吸引人才,居住證轉戶籍也是方案的另一個主要內容。其中一種方案建議實行打分制,凡滿足七大類指標累積得分達到100分者,即可具備入戶上海的條件,包括:學歷;在滬就職;在滬繳納社會保險;在滬繳納個人所得稅;外省市(海外)工作資質;特殊成就;在滬創(chuàng)業(yè)投資納稅。

        這一方案在公平性、普適性和可操作性上都比以前有所提高。它事實上給了公眾對于未來的明確預期,有利于公民通過合理合法的努力,去為自己和社會創(chuàng)造更加美好的生活。比起當前很多地方過于嚴苛地規(guī)定哪一類人才可以入戶,上海的綜合積分制更科學、更普適、更公平。這樣的綜合積分,也使戶籍人口的增加始終處在有序的、財政和社會都能容納的范圍內,防止入戶“井噴”導致可能的公共資源緊張,是一種各方都能接受的方案。

        特大城市的戶籍改革的路徑

        特大城市的戶籍改革,未來有兩種路徑:一種是淡化戶籍,另一種是強化戶籍。所謂淡化戶籍,就是按照權利義務對等的原則。只要外來人口在城市里就業(yè)、納稅,他就應該享受與戶籍人口相同的公共服務,比如義務教育、社會保險、選舉權與被選舉權等。按照淡化戶籍的路徑,可以首先實現農民工在特大城市享受養(yǎng)老保險及子女接受義務教育的權利,革除他們與戶籍的關系。而一些福利性待遇的改革,比如低保、廉租房、大學招生等,可以暫時放緩。當逐步消除戶籍制度的福利安排作用,戶籍就會逐漸回歸人口登記的本來職能。筆者傾向于前一種。

        筆者認為,對于現有的居住證積分制度,應該逐步淡化戶籍,未來的方向不應是將之與入戶相聯系,而是積分為其提供階梯化的公共服務。積分制度的設計應以連續(xù)居住年限及社會貢獻為導向,而非學歷導向。按照“權利與義務對等”的原則實現居住證與常住戶口的對接。首先,應該將目前負載在戶籍之上的各種社會福利和權利逐步與戶籍剝離,淡化戶籍在身份確定方面的功能,盡快將那些付費后才能獲得的福利(諸如養(yǎng)老、醫(yī)保等)與戶籍分開,無論是否有特大城市戶口,只要參加了這些社會保險系統(tǒng),符合相關的繳費和年限的要求,就可以享受相應的福利保障。其次,是在義務教育等方面對本市和外來人口提供基本相同的公共服務,并逐步對外來人口開放高中乃至大學??平逃Y源。這不僅有利于外來人口特別是“民工二代”的社會融合,也是特大城市應對未來年輕勞動力短缺的一個有效的措施。

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