向書杰

改革開放后，中國經濟增長依靠勞動力的投入以彌補初期資本稀缺的短板，其背后是過剩的農村勞動力供給。正是通過廉價的勞動力供給，中國經濟迅速發(fā)展，成為“世界工廠”。但30多年過去了，隨著人口不斷的老齡化，中國正在失去這一最大的優(yōu)勢。根據最近國家統(tǒng)計局公布的2015年度統(tǒng)計數據顯示，中國勞動年齡人口和流動人口同時減少，這是改革開放30多年來的首次發(fā)生。這是一個很值得關注的數據。因為GDP增速創(chuàng)25年來的新低，實際上是與流動人口和勞動人口的減少有很大關系。

勞動力供給的減少，必然帶來經濟增速的下降。從理論上講，拉動經濟增長的三大要素：人力資源、資本和科技進步，每一個要素都對經濟有貢獻。中國過去經濟的高增長最重要的因素就是人口紅利，但這幾年來，勞動力成本迅速上升。

其實原因很簡單。中國的勞動年齡人口（16-59歲）從2012年開始下降，2015年已經是連續(xù)第四年下降，累計減少了1300多萬。農民工“正在從無限供給向有限供給轉變”，中國經濟享受了幾十年的“人口紅利”正迅速消失。另一方面，當前全社會的撫養(yǎng)比達到36.2%且有進一步上升趨勢。根據聯合國的預測數據，未來35年里，中國的撫養(yǎng)比還將一路攀升，2050年中國撫養(yǎng)比將達到63%。

那么，是不是中國的人口紅利已經釋放完畢呢？并非如此！廣義的人口紅利包括數量人口紅利、結構人口紅利和質量人口紅利三個方面。中國未來在人口結構方面有重大紅利空間可供發(fā)掘。

結構人口紅利，是指農業(yè)人口轉向非農就業(yè)帶來的生產力提升，即庫茨涅茨效應。2014年中國農村人口比重45.23%，農民工數量大約2.7億，按照73%的比例來估算勞動力人口，農村能夠轉移的剩余勞動力理論上限大約2.5億。然而，當前中國城鎮(zhèn)化推進過程中受制于城鄉(xiāng)分割的戶籍制度以及附著在戶籍上的城鄉(xiāng)二元福利結構，真實的城市化率僅僅在37%左右。

正因為如此，國家在加快推動戶籍改革。2014年3月中國發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》指出，“努力實現1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶?！?014年7月，國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。截至目前，全國25個?。▍^(qū)、市）出臺了戶籍制度改革具體實施意見，還有一些城市提出積分落戶制度。一方面是明確落戶城鎮(zhèn)的條件和程序，從制度上有序敲開“農民進城”的大門，另一方面是推進公共服務均等化，努力打破“本地人”“外地人”的權利藩籬。

2015年12月召開的中央城市工作會議進一步指出：“推進城鎮(zhèn)化要把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。要加強對農業(yè)轉移人口市民化的戰(zhàn)略研究，統(tǒng)籌推進土地、財政、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等領域配套改革。”

2016年1月24日的國務院常務會議，部署了深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，更大釋放內需潛力。按照國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃要求，抓住農民工融入城鎮(zhèn)這一關鍵，通過深化改革加快推進新型城鎮(zhèn)化。一是放寬農業(yè)轉移人口落戶條件，探索進城落戶農民對土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權的依法自愿有償退出機制。除極少數超大城市外，全面放開高校畢業(yè)生、技術工人、留學歸國人員等落戶限制。國務院已頒布居住證暫行條例，要求各地結合本地實際，抓緊制定細則，使有別于以往各類暫住證。含金量更高的居住證制度覆蓋全部未落戶的城鎮(zhèn)常住人口，讓他們盡早在居住地享有義務教育、就業(yè)、醫(yī)療、法律援助等多項基本公共服務。

綜合各地戶籍改革的方案來看，建立居住證制度成為各地“標配”，部分城市降低了落戶門檻，特大城市則普遍提出“建立積分落戶制度”。如今，在越來越多的城市里，居住證持有者可參加社保、購車、購房，子女可享受義務教育，身份證也可以異地換領補辦，就連爭議最大的異地高考也正在破冰。同樣也要看到，按照常住人口計算，我國城鎮(zhèn)化率已經接近55%，城鎮(zhèn)常住人口達到7.5億，但問題是這7.5億人口中包括2.5億的以農民工為主體的外來常住人口，他們在城鎮(zhèn)仍不能平等享受諸多公共服務，帶來一些復雜的經濟社會問題。中國的戶籍改革正在推進，但這能否洗去人們現有對戶籍制度的疑慮？

“居住證”積分落戶改革

戶籍改革長期以來是大眾關注的焦點。它之所以牽動人心，是因為它承載著無數人的切身利益。農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口，一字之差，卻由此衍生出諸多的差異。

據全國人大財經委副主任委員辜勝阻統(tǒng)計，現行戶籍管理制度導致了60多種城鄉(xiāng)間的不平等福利。且這種不平等福利涉及就業(yè)、住房、醫(yī)療、社保、公共服務等方方面面。尤其是那些進城務工人員，這種不平等福利更為明顯。同城同工卻不同待遇深受詬病。實際上，戶口本身并不重要，附著在上面的種種福利，才是人們關注戶籍改革的根本原因所在。

不少人呼吁戶籍政策放開大門。然而，一旦戶籍大門打開，肯定會吸引大量人口進入“高福利”戶籍地；大門關上，又產生不平等，存在“兩難”。本輪戶籍改革正是要解決這一兩難的問題，而解決問題的關鍵在于社會公共資源如何均衡分配。

試想，如果北上廣這樣的大城市放開戶籍政策，會有多少人涌入？恐怕是天文數字。由此衍生出來的社會問題和城市環(huán)境問題，可想而知。上海市在這方面的探索可以作為借鑒。

公開資料顯示，截至2013年底，上海擁有常住人口2415.15萬，其中，戶籍常住人口1425.14萬，外來常住人口990.01萬，屬于需要嚴格控制人口的特大型城市。

對于諸如上海這樣的特大型城市，是戶籍改革最核心、最難啃的骨頭。上海是全國最早嘗試積分落戶制度的城市之一。上海一向以“對戶籍控制最嚴厲”著稱。改革開放之初，曾經有過一些松動和探索。直到1993年，上海在全國率先推出“藍印戶口”，這是對傳統(tǒng)戶籍管理體制的一個重要突破。從1994年初上海開始實施到2002年4月1日停辦，在藍印戶口實施的八年多時間里，全市獲得藍印戶口者為4.2萬余人。

2000年上海推出了《引進人才工作證》，2002年6月，上海市又正式推出《上海市居住證》制度，兩者都成為對外地進滬工作的人才影響較大的政策。2004年，上海開始對非本市生源高校畢業(yè)生進滬就業(yè)辦理上海戶籍實行積分政策。

整套落戶積分體系包括個人要素、單位要素、附加要素三塊，其中個人要素又分為最高學歷、畢業(yè)學校、學習成績分級、外語水平、計算機水平等諸多小項。比如，博士積分30，碩士27，本科20；通過CET-6級或專業(yè)英語八級加8分，通過CET-4級或專業(yè)英語四級加7分……

按照規(guī)定，申請者各項要素的累計分值必須高于上海市高校畢業(yè)生就業(yè)工作聯席會議辦公室公布的“標準分”才能落戶，否則只能辦理上海市居住證。2004 年10 月開始，上海市開始實施發(fā)放居住證的新政策《上海市居住證暫行規(guī)定》，持有居住證的外來人員將享有更多的“市民待遇”。

2013年，類似的積分體系又被上海運用到居住證管理上。根據2013年7月開始實施的《上海市居住證管理辦法》，持證者的個人能力與對滬貢獻被轉換成一定分值；累計積分達到“標準分”120分者，被允許享受相應的福利待遇。最突出的一點是，子女可以在上海參加中高考。

2014年2月23日，上海市居住證轉戶籍政策正式發(fā)布，上海的戶籍政策將從“指標限定”轉為“條件管理”。新政策采取“先入圍，再輪候”的做法，對特定人群可優(yōu)先申辦。這是上海人才引進政策和戶籍政策的又一重大調整。

2015年，上海市又出臺最新政策，細化第四次戶籍改革以吸引人才，居住證轉戶籍也是方案的另一個主要內容。其中一種方案建議實行打分制，凡滿足七大類指標累積得分達到100分者，即可具備入戶上海的條件，包括：學歷；在滬就職；在滬繳納社會保險；在滬繳納個人所得稅；外省市（海外）工作資質；特殊成就；在滬創(chuàng)業(yè)投資納稅。

這一方案在公平性、普適性和可操作性上都比以前有所提高。它事實上給了公眾對于未來的明確預期，有利于公民通過合理合法的努力，去為自己和社會創(chuàng)造更加美好的生活。比起當前很多地方過于嚴苛地規(guī)定哪一類人才可以入戶，上海的綜合積分制更科學、更普適、更公平。這樣的綜合積分，也使戶籍人口的增加始終處在有序的、財政和社會都能容納的范圍內，防止入戶“井噴”導致可能的公共資源緊張，是一種各方都能接受的方案。

特大城市的戶籍改革的路徑

特大城市的戶籍改革，未來有兩種路徑：一種是淡化戶籍，另一種是強化戶籍。所謂淡化戶籍，就是按照權利義務對等的原則。只要外來人口在城市里就業(yè)、納稅，他就應該享受與戶籍人口相同的公共服務，比如義務教育、社會保險、選舉權與被選舉權等。按照淡化戶籍的路徑，可以首先實現農民工在特大城市享受養(yǎng)老保險及子女接受義務教育的權利，革除他們與戶籍的關系。而一些福利性待遇的改革，比如低保、廉租房、大學招生等，可以暫時放緩。當逐步消除戶籍制度的福利安排作用，戶籍就會逐漸回歸人口登記的本來職能。筆者傾向于前一種。

筆者認為，對于現有的居住證積分制度，應該逐步淡化戶籍，未來的方向不應是將之與入戶相聯系，而是積分為其提供階梯化的公共服務。積分制度的設計應以連續(xù)居住年限及社會貢獻為導向，而非學歷導向。按照“權利與義務對等”的原則實現居住證與常住戶口的對接。首先，應該將目前負載在戶籍之上的各種社會福利和權利逐步與戶籍剝離，淡化戶籍在身份確定方面的功能，盡快將那些付費后才能獲得的福利（諸如養(yǎng)老、醫(yī)保等）與戶籍分開，無論是否有特大城市戶口，只要參加了這些社會保險系統(tǒng)，符合相關的繳費和年限的要求，就可以享受相應的福利保障。其次，是在義務教育等方面對本市和外來人口提供基本相同的公共服務，并逐步對外來人口開放高中乃至大學?？平逃Y源。這不僅有利于外來人口特別是“民工二代”的社會融合，也是特大城市應對未來年輕勞動力短缺的一個有效的措施。