劉英奎

2016年是我國“十三五”規(guī)劃開局之年，3月初的“兩會”期間，自貿(mào)區(qū)申報再成熱點，各省市區(qū)紛紛掀起申建熱潮。到目前為止，除青海、吉林、北京、山西、西藏、河北以及滬津閩粵四地外，其余21個省市區(qū)都提出了自貿(mào)區(qū)建設(shè)申請，一些地區(qū)已將申建自貿(mào)區(qū)明確列入2016年工作計劃。

實施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的背景和意義是什么？當(dāng)前自貿(mào)區(qū)申建有哪些特點？如何準(zhǔn)確理解自貿(mào)區(qū)的功能與定位？自貿(mào)區(qū)建設(shè)走勢如何？第三批自貿(mào)區(qū)將花落誰家？這些問題都值得探討。

實施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略意義重大

首先，加強自貿(mào)區(qū)建設(shè)是新常態(tài)對外經(jīng)貿(mào)發(fā)展的必然選擇。經(jīng)過30年的改革開放，尤其是加入世界貿(mào)易組織后，中國經(jīng)濟快速騰飛，迅速成為“世界工廠”和世界第一貿(mào)易大國。但2008年國際金融危機之后，國內(nèi)外經(jīng)濟形勢發(fā)生了顯著變化：危機中受挫的歐美等發(fā)達國家通過實施TPP、TTIP等區(qū)域經(jīng)濟一體化措施，試圖構(gòu)筑新的國際經(jīng)濟貿(mào)易規(guī)則，并有意無意地把中國排擠在外；中國對外貿(mào)易發(fā)展受阻，2015年出現(xiàn)進口、出口雙降；有些行業(yè)產(chǎn)能過剩，用工成本快速上升導(dǎo)致中國對外資吸引力下降，部分外資企業(yè)工廠外遷，依賴成本優(yōu)勢的中國制造模式亟待實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，對外經(jīng)貿(mào)發(fā)展方式亟待轉(zhuǎn)變，大力實施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略正當(dāng)時。一方面，中國加快推進與相關(guān)國家的自由貿(mào)易協(xié)定談判，目前已簽署實施14個自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定，涉及到22個國家和地區(qū)，外部經(jīng)貿(mào)環(huán)境得以優(yōu)化；另一方面，積極建設(shè)面向國內(nèi)的高規(guī)格自由貿(mào)易區(qū)，已經(jīng)設(shè)立了上海、天津、廣東和福建共4家自由貿(mào)易區(qū)，建立了以負面清單管理為核心的外商投資管理制度，形成了以貿(mào)易便利化為重點的貿(mào)易監(jiān)管制度，推行了以資本項目可兌換和金融服務(wù)開放為目標(biāo)的金融創(chuàng)新制度，自貿(mào)區(qū)“制度創(chuàng)新—經(jīng)驗推廣—倒逼改革”的良性效應(yīng)初步顯現(xiàn)。

另外，自貿(mào)區(qū)建設(shè)是改革開放戰(zhàn)略重要的制度創(chuàng)新。我國改革開放處于不斷探索之中。改革開放前30年是有限度的開放，主要手段是差別待遇、優(yōu)惠政策與提升硬件環(huán)境；新常態(tài)下，我國開始全方位融入世界經(jīng)濟，與國際標(biāo)準(zhǔn)、市場規(guī)則直接對接。自貿(mào)區(qū)是一種全新的開放模式，也是一種與國際通行規(guī)則接軌的先行先試與風(fēng)險壓力測試；自貿(mào)區(qū)成功經(jīng)驗可以加以復(fù)制推廣，推動高水平的開放型經(jīng)濟體制與全方位開放新格局盡早形成。同時，自貿(mào)區(qū)也是全面深化改革的制度創(chuàng)新高地，通過制度創(chuàng)新，營造國際化、市場化、法治化的營商環(huán)境，吸引國際高端資源進入，促進中國經(jīng)濟由“中國制造”到“中國創(chuàng)造”的轉(zhuǎn)型升級。

各地紛紛掀起自貿(mào)區(qū)申建高潮

2015年12月17日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》，明確提出繼續(xù)深化自由貿(mào)易試驗區(qū)試點。《意見》的出臺進一步激發(fā)了地方政府申建自貿(mào)區(qū)的積極性，各地紛紛掀起申建第三批自貿(mào)區(qū)的高潮。概括而言，當(dāng)前自貿(mào)區(qū)申報呈現(xiàn)如下幾個特點：

一是申建數(shù)量大幅增加。 2016年各地申報自貿(mào)區(qū)的熱情明顯高漲，2015年明確提及申建自貿(mào)區(qū)的省份不到10個，目前已達21個省市區(qū)。

二是申建內(nèi)容不斷升級。一些地區(qū)自貿(mào)區(qū)申建內(nèi)容也與時俱進，不斷升級。例如，海南省在2015年提出“探索推動自由貿(mào)易園區(qū)建設(shè)”，2016年政府工作報告中則提出“積極爭取設(shè)立國家級新區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)”；湖南、陜西、重慶、寧夏、甘肅、河南均提出要“打造內(nèi)陸開放新高地”“提升內(nèi)陸開放水平”，并將申建內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)內(nèi)容明確寫入政府工作報告；內(nèi)蒙古、黑龍江、云南、廣西等沿邊地區(qū)大打沿邊特色牌，提出內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)、邊境自由貿(mào)易區(qū)等構(gòu)想；沿海地區(qū)也不甘示弱，浙江提出“加快規(guī)劃建設(shè)舟山自由貿(mào)易港區(qū)”，江蘇提出“要全力做好自貿(mào)區(qū)爭取設(shè)立、經(jīng)驗復(fù)制推廣”，南京市提出“積極申報自貿(mào)試驗區(qū)”，遼寧大連市提出“2016全力申辦自由貿(mào)易試驗區(qū)”。

三是“老自貿(mào)”推陳出新。已經(jīng)建立自貿(mào)區(qū)的四地也提出了自貿(mào)區(qū)“升級版”；上海提出“深入推進以自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)為重點的改革開放”；福建提出深入推進自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)，全面落實總體方案，確保在國家一年期評估時交出合格答卷；廣東提出高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)廣東自貿(mào)試驗區(qū)；天津自貿(mào)區(qū)正在制定《天津自貿(mào)試驗區(qū)服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展工作方案》，其創(chuàng)新經(jīng)驗將在京津冀率先復(fù)制，并與北京市服務(wù)業(yè)擴大開放試點的政策形成互補。

自貿(mào)區(qū)的功能和定位

目前一些省份雖然出現(xiàn)爭辦自貿(mào)區(qū)熱，目的是獲得國家優(yōu)惠政策，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，這也無可厚非。但實際上，一些地方?jīng)]能準(zhǔn)確把握自貿(mào)區(qū)的內(nèi)涵，思維模式和認識水平依舊停留在以往水平。

與以往改革開放政策措施不同，自貿(mào)區(qū)具有以下功能和定位：

一是自貿(mào)區(qū)倡導(dǎo)自由貿(mào)易，但更強調(diào)綜合配套改革。

自貿(mào)區(qū)是自由貿(mào)易園區(qū)疊加制度創(chuàng)新試驗區(qū)的混合物，在很大程度上制度創(chuàng)新職能定位超過促進自由貿(mào)易的職能。因此，自貿(mào)區(qū)不一定非要建在沿海沿江港口及沿邊地區(qū)，上海自貿(mào)區(qū)擴容就沒有把臨港經(jīng)濟區(qū)納入，而是納入了陸家嘴金融片區(qū)、張江高科技片區(qū)和金橋開發(fā)區(qū)片區(qū)這三個跟貿(mào)易關(guān)系較遠的區(qū)域。自貿(mào)區(qū)的這一內(nèi)涵及定位有利于推動內(nèi)陸地區(qū)的改革開放，掀起新的開放高潮。

二是自貿(mào)區(qū)不是優(yōu)惠政策洼地，而是制度創(chuàng)新高地。

出于推動改革的目的，自貿(mào)區(qū)也會匹配部分優(yōu)惠政策，但數(shù)量極為有限，而且過不了多久也會推廣到其他地區(qū)。創(chuàng)辦自貿(mào)區(qū)，主要目的是為了通過推行國際慣例與國際通行市場規(guī)則，以此來檢驗它對推進經(jīng)濟發(fā)展的作用。比如，上海自貿(mào)區(qū)已不再向區(qū)內(nèi)企業(yè)提供任何優(yōu)惠政策，而是由政府公布負面清單，由區(qū)內(nèi)投資企業(yè)對照清單，自行決定投資方向，政府管理部門予以登記即可。

三是自貿(mào)區(qū)既強調(diào)對內(nèi)改革，更注重對外輻射復(fù)制推廣。

自貿(mào)區(qū)設(shè)立的宗旨與定位，是強調(diào)在政府服務(wù)模式、行政管理體制、金融運行機制等深水區(qū)改革中“先行先試”，進而復(fù)制和推廣自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗，發(fā)揮自貿(mào)區(qū)溢出效應(yīng)，推動全國改革由點及面、深入推進，助推和引領(lǐng)全國進一步開放、創(chuàng)新。自貿(mào)區(qū)的相關(guān)政策經(jīng)過一段時間試驗后，會向其他的試點區(qū)域推廣，就沒必要再設(shè)立同類自貿(mào)區(qū)試驗了。對于一般省份來說，相比于自貿(mào)區(qū)，申建規(guī)格略低的綜合保稅區(qū)、保稅區(qū)，以及各種示范區(qū)、新區(qū)更為可行。對于一些地區(qū)來說，與其爭相創(chuàng)辦自貿(mào)區(qū)，不如將在已建自貿(mào)區(qū)內(nèi)實行并被實踐檢驗成熟的管理制度移植到本地區(qū)；與其急于向中央要政策，不如先在本地區(qū)建立負面清單管理制度，以政府職能改革的先行一步來釋放本地區(qū)的市場活力，提高本地區(qū)對外部投資的吸引力。

自貿(mào)區(qū)建設(shè)的發(fā)展趨勢

未來，自貿(mào)區(qū)將繼續(xù)承載改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者的職責(zé)，擔(dān)負構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制、探索區(qū)域經(jīng)濟合作新模式、建設(shè)法治化營商環(huán)境、率先挖掘改革潛力、破解改革，難題的重任。

從地區(qū)分布看，自貿(mào)區(qū)建設(shè)將與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略更加協(xié)調(diào)發(fā)展。

自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略要與“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、東北振興等國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相互協(xié)調(diào)、相互促進，將更加注重區(qū)域平衡發(fā)展，中西部地區(qū)即內(nèi)陸地區(qū)、沿江地區(qū)，西北、西南、東北地區(qū)應(yīng)是政策傾斜、重點發(fā)展地區(qū)。

從內(nèi)涵來看，自貿(mào)區(qū)將由貿(mào)易便利向深化改革、新興業(yè)態(tài)培育等議題聚焦。

一是在投資領(lǐng)域?qū)⒓铀傧騼?nèi)外資遵循統(tǒng)一、透明、公平、便捷的規(guī)則體制轉(zhuǎn)變；二是在金融領(lǐng)域構(gòu)建起有效的審慎風(fēng)險管理體系基礎(chǔ)上，加速實現(xiàn)資本項目可兌換和對內(nèi)對外開放，著力打造具有國際影響的金融中心，逐漸在國際經(jīng)濟金融治理中發(fā)出中國聲音；三是將以負面清單管理為核心，深化行政管理體制改革，進一步推動政府簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能，更好地處理政府與市場、社會的關(guān)系；四是將積極利用制度創(chuàng)新的便利，大力推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，在培育現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與服務(wù)貿(mào)易、跨境電子商務(wù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、智能物聯(lián)網(wǎng)等新型產(chǎn)業(yè)與新興業(yè)態(tài)上先行先試。

從改革步伐來看，自貿(mào)區(qū)建設(shè)將呈加速趨勢。

自貿(mào)區(qū)深化改革與對外開放經(jīng)驗的復(fù)制與推廣將持續(xù)加速。中央對于自貿(mào)區(qū)改革有著明確的時限要求，上海自貿(mào)區(qū)成立之初即提出了三年出成效的口號。目前，第二批自貿(mào)區(qū)已經(jīng)篩選出21項改革經(jīng)驗，8個創(chuàng)新實踐案例，已經(jīng)由商務(wù)部上報國務(wù)院，近期有望獲批并開始向全國適合的地區(qū)推廣?？梢灶A(yù)見，未來中央對于上海、廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)改革步伐的時限要求將進一步收緊，1-3年之內(nèi)將有一批系統(tǒng)性的經(jīng)驗復(fù)制與推廣到全國。長遠來看，自貿(mào)區(qū)改革的目標(biāo)將是在全國推行同一份投資負面清單、同一套金融開放與監(jiān)管體制、同一類政府管理與服務(wù)模式。

第三批自貿(mào)區(qū)將花落誰家？

自貿(mào)區(qū)選擇究竟有無標(biāo)準(zhǔn)、如何布局？從歷史經(jīng)驗看，特色輻射帶動作用是自貿(mào)區(qū)選擇的重要指標(biāo)，現(xiàn)有的滬津閩粵四大自貿(mào)區(qū)，都有各自的定位和服務(wù)對象。自貿(mào)區(qū)首選上海，看中的是上海在國內(nèi)外的重要影響，未來也將與上海國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易和航運四個中心建設(shè)越來越緊密地結(jié)合；選中廣東，看中的是粵港澳合作；選中天津，除了探索京津冀協(xié)同發(fā)展之外，對接中韓自貿(mào)區(qū)建設(shè)、輻射東北亞也是題中要義；選中福建，則是側(cè)重于在為海峽兩岸經(jīng)濟合作探索新模式，為加強與21世紀海上絲綢之路沿線國家和地區(qū)的交流合作拓展新途徑。

第三批自貿(mào)區(qū)選擇將重點考慮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和開放格局平衡。與福建、廣東、上海、天津四大自貿(mào)區(qū)相比，第三批自貿(mào)區(qū)的側(cè)重點應(yīng)放在能夠?qū)崿F(xiàn)對“一帶一路”影響與輻射的樞紐城市、中西部地區(qū)以及沿江沿邊地區(qū)。

相比較而言，如下一些省市或地區(qū)成功申報的概率或許更高一些：

重慶

盡管重慶地處內(nèi)陸，物流不便，但具有獨特優(yōu)勢，是第三批自貿(mào)區(qū)申報中極具競爭力的成員。一是重慶自貿(mào)區(qū)謀劃早，基礎(chǔ)工作扎實，同時擁有鐵、空、水三個保稅區(qū)，幾年前國家相關(guān)部委就對重慶方案進行了驗證評估；二是重慶具有的特殊的直轄市政治優(yōu)勢；三是重慶具有獨特的區(qū)位優(yōu)勢，地處長江上游經(jīng)濟中心、“一帶一路”戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟帶交匯點，是內(nèi)陸開放高地、中新互聯(lián)互通建設(shè)的運營中心，可以輻射中西部地區(qū)。依托重慶兩江新區(qū)建設(shè)內(nèi)陸首個自由貿(mào)易園區(qū)，可充分利用內(nèi)陸口岸的優(yōu)勢，建設(shè)亞歐貨物互通的轉(zhuǎn)口分撥中心，加密渝新歐鐵路班列，支持在渝注冊、報關(guān)、結(jié)算、納稅和退稅的貿(mào)易集成商設(shè)立區(qū)域總部，提高轉(zhuǎn)口貿(mào)易份額，與上海自由貿(mào)易試驗區(qū)遙相呼應(yīng)，將大大加快長江經(jīng)濟帶的開放，更好地促進中國向西開放。重慶自貿(mào)區(qū)規(guī)劃涉及三大區(qū)域：一是保稅港區(qū)，以空港依托擴大到云計算基地；二是水港區(qū)拓展到果園港和江北嘴金融中心；三是沙坪壩綜合保稅區(qū)。

陜西

陜西作為“一帶一路”沿線省份和古代絲綢之路的起點、我國承東啟西的樞紐地帶，創(chuàng)建自貿(mào)區(qū)的呼聲一直較高。其自貿(mào)區(qū)方案計劃依托海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)創(chuàng)建陜西自由貿(mào)易試驗區(qū)，圍繞大通關(guān)加快推進貿(mào)易便利化，構(gòu)建絲路經(jīng)濟帶五大中心。陜西積極融入“一帶一路”戰(zhàn)略，鞏固發(fā)展與國外省州友好關(guān)系，深化與中亞國家的合作辦學(xué)機制，推進絲綢之路國際電影節(jié)、藝術(shù)節(jié)和旅游博覽會常態(tài)化，已站在內(nèi)陸省份對外開放的前沿位置。2016年提出要建立“絲路自貿(mào)區(qū)”，積極復(fù)制上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗，建立準(zhǔn)入前國民待遇加負面清單外資管理模式，抓緊提升海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)品質(zhì)。陜西自貿(mào)區(qū)規(guī)劃范圍包括西安國際港務(wù)區(qū)、西咸新區(qū)空港新城和西安高新區(qū)三大板塊，可以發(fā)揮交通和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，成為“絲路經(jīng)濟帶”開放新高地。

山東

山東是東部沿海經(jīng)濟強省，其自貿(mào)區(qū)方案已通過國家部委審批，進入國務(wù)院審批環(huán)節(jié)。山東申報自貿(mào)區(qū)的獨特優(yōu)勢在于將運用發(fā)達的海洋經(jīng)濟帶動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。山東自貿(mào)區(qū)方案申報面積約120平方公里，以青島保稅港區(qū)為主體，濟南、威海和煙臺等地的部分區(qū)域也被納入其中。“十二五”期間，青島深化大通關(guān)建設(shè)，促進口岸現(xiàn)代化、現(xiàn)代物流發(fā)展優(yōu)化環(huán)境，全面構(gòu)建海陸空立體化口岸發(fā)展的新格局。2016年1月22日，青島組織國家自貿(mào)區(qū)（FTA）戰(zhàn)略與地方經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展研討會，并舉行國家自貿(mào)區(qū)（FTA）戰(zhàn)略與地方經(jīng)貿(mào)合作推進機制啟動儀式；“十三五”期間，商務(wù)部投資促進局將在專題推介會、自由貿(mào)易協(xié)定政策培訓(xùn)、中韓產(chǎn)業(yè)園、中澳自由貿(mào)易協(xié)定推進實施等方面廣泛深入地與青島市合作；在青島市老港區(qū)前灣港區(qū)實際釋放產(chǎn)能的同時，董家口港區(qū)將在2016年第一季度推進完成對外開放的手續(xù)；法蘭克?？崭劭诎兜拈_放開辟了青島歐美航線，門戶樞紐機場的位置日漸突顯；青島至東莞班列的開行，成為助力青島外向型經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。

湖北

湖北武漢具有處于長江經(jīng)濟帶核心地帶和全國交通樞紐的區(qū)位優(yōu)勢，其自貿(mào)區(qū)申報面積約為120平方公里，以保稅物流與航運中心核心片區(qū)、光谷東湖高新自由創(chuàng)新片區(qū)、武漢開發(fā)區(qū)核心片區(qū)等三大區(qū)域為基礎(chǔ)，申報和建設(shè)中國（湖北）內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)。其申報重點在于推進汽車整車進口口岸工作，推動?xùn)|湖綜合保稅區(qū)等跨境電子商務(wù)發(fā)展，爭取設(shè)立跨境電子商務(wù)綜合試驗區(qū)。

河南

河南省地處中原，既有四通八達的陸路交通，又有航空港坐鎮(zhèn)，區(qū)位優(yōu)勢明顯；2015年鄭州被列入絲綢之路經(jīng)濟帶的重要節(jié)點城市。河南自貿(mào)區(qū)方案突出三方面特色：一是綜合改革，二是國際物流分撥中心建設(shè)，三是探索事中事后監(jiān)管的創(chuàng)新。河南自貿(mào)區(qū)申建設(shè)計以鄭州為主，涵蓋鄭州、開封、洛陽三個片區(qū)，總面積120平方公里。

成都

地處西部的成都申報意向是在天府新區(qū)設(shè)立自貿(mào)區(qū)，目標(biāo)是打造為中西部自貿(mào)區(qū)的樣板。成都自貿(mào)區(qū)主打“科技型自貿(mào)區(qū)”，以成都高新綜合保稅區(qū)為基礎(chǔ)，以航空樞紐片區(qū)、鐵路樞紐片區(qū)等為主題，為傳統(tǒng)的加工貿(mào)易服務(wù)區(qū)提供科技、智力支撐。

其他一些具有鮮明特色及獨特優(yōu)勢的區(qū)域包括：被列為絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)的新疆、作為“一帶一路”有機銜接重要門戶的廣西、對東北亞開放前沿黑龍江以及東北門戶及老工業(yè)基地的沈陽、大連等省區(qū)市，也存在較早入選可能。