閆少波

【摘 要】建設(shè)創(chuàng)新型國家，提高科技創(chuàng)新能力，形成國家核心競爭優(yōu)勢，其基礎(chǔ)和重點在于培育企業(yè)的自主創(chuàng)新能力，使企業(yè)真正成為我國技術(shù)創(chuàng)新的主體和中堅力量。財稅政策的運用是政府促進技術(shù)創(chuàng)新一項非常重要的經(jīng)濟手段。本文對我國當(dāng)前促進自主創(chuàng)新的財稅政策存在的問題進行了分析，進而提出完善促進自主創(chuàng)新的財稅政策的建議。

【關(guān)鍵詞】自主創(chuàng)新；財稅政策

一、稅收政策對企業(yè)自主創(chuàng)新的作用與發(fā)展

（一）作用

1.財稅政策對企業(yè)的自主創(chuàng)新具有導(dǎo)向作用

政府根據(jù)當(dāng)前圍繞自主創(chuàng)新的經(jīng)濟政策、產(chǎn)業(yè)政策和科技政策等的需要，有針對性地制定配套的財稅政策，以體現(xiàn)政府對自主創(chuàng)新、建設(shè)創(chuàng)新型國家，科技強國的發(fā)展戰(zhàn)略的支持，從而影響市場機制配置資源的過程，促使經(jīng)濟資源向政府合意的有利于自主創(chuàng)新的方向流動。

2.積極的財稅政策有利于降低企業(yè)自主創(chuàng)新的風(fēng)險

自主創(chuàng)新活動資金需求規(guī)模巨大，回收周期長，不確定性強，企業(yè)所面臨的這種高風(fēng)險雖然在一定程度上可以通過企業(yè)自身的技術(shù)積累和財務(wù)手段來規(guī)避，但是，企業(yè)也迫切需要政府采取相應(yīng)的政策措施來降低風(fēng)險，激勵企業(yè)創(chuàng)新。政府采取積極的財稅政策，可以降低企業(yè)占用資金和贏利方面的風(fēng)險；減少企業(yè)自主創(chuàng)新活動研發(fā)投入方面的風(fēng)險，增強企業(yè)抵御自主創(chuàng)新風(fēng)險的能力。

3.財稅政策會影響企業(yè)自主創(chuàng)新的成本和收益

從本質(zhì)上看，積極的財稅政策是政府將一部分應(yīng)得的稅收收入讓渡給了企業(yè)。從企業(yè)的角度來看，則表現(xiàn)為成本的節(jié)省和利潤的增加。積極的財稅政策在影響企業(yè)自主創(chuàng)新的成本和收益方面有非常重要的作用，尤其是對于高科技領(lǐng)域的中小企業(yè)來說，積極的財稅政策在降低其自主創(chuàng)新風(fēng)險的同時，為其積累資本，迅速發(fā)展壯大創(chuàng)造了良好的條件。

4.積極的財稅政策可以有效促進自主創(chuàng)新成果的應(yīng)用和擴散

自主創(chuàng)新成果只有進入了實際的應(yīng)用階段，形成了產(chǎn)業(yè)化，才能真正促進經(jīng)濟的發(fā)展，而積極的財稅政策在這方面可以發(fā)揮重要作用。而對科研機構(gòu)和高等院校的科研成果制定相關(guān)的稅收優(yōu)惠措施，可以有效地促使自主創(chuàng)新成果向企業(yè)轉(zhuǎn)移，促進新技術(shù)的擴散。

（二）發(fā)展

1.建國初期和國民經(jīng)濟恢復(fù)時期的稅收政策

1949年3月，中共七屆二中全會決定，把黨的工作中心從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)到城市，以生產(chǎn)建設(shè)為中心任務(wù)。稅收工作重點也開始由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移。同年，在起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中規(guī)定，“國家的稅收政策，應(yīng)以保障革命戰(zhàn)爭的供給，照顧生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展及國家建設(shè)的需要為原則，簡化稅制，實行合理負擔(dān)。”這就是建國初期的稅收總政策。在這一總稅收政策指導(dǎo)下，又根據(jù)中國稅收制度不統(tǒng)一的突出問題，提出了統(tǒng)一稅政，平衡財政收支的稅收政策。

1949年新中國成立時，財政比較困難。中央人民政府為了迅速恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟，當(dāng)時的最突出的問題是，中國稅收制度不統(tǒng)一，老解放區(qū)仍實行各根據(jù)地制定的稅收制度，新解放區(qū)除廢除國民政府的一些不合理稅收以外，一般沿用舊稅法征稅。致使中國各地的稅收制度不一，稅收負擔(dān)不平衡，對生產(chǎn)的發(fā)展和保證財政收入不利。中央人民政府有針對性地制定了統(tǒng)一稅政、平衡財政收支的總的稅收政策。

這一總稅收政策的具體體現(xiàn)是1950年1月中央人民政府政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)一中國稅政的決定》的通令、《中國稅政實施要則》和《中國各級稅務(wù)機關(guān)暫行組織規(guī)程》等文件。明確規(guī)定了新中國的稅收政策、稅收制度、管理體制、組織機構(gòu)等一系列重大原則，建立了新中國第一個統(tǒng)一稅收制度。對于中國財政經(jīng)濟的好轉(zhuǎn)和國民經(jīng)濟的恢復(fù)和發(fā)展，創(chuàng)造了良好的條件。

2.保證稅收、簡化稅制，公私區(qū)別對待，繁簡不同的稅收政策

1952年底，中國勝利地完成了恢復(fù)國民經(jīng)濟的任務(wù)。國營經(jīng)濟和合作經(jīng)濟在整個國民經(jīng)濟中的比重提高了，商品流轉(zhuǎn)和經(jīng)營方式也發(fā)生了變化，商品流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)大大減少，出現(xiàn)了“經(jīng)濟日益繁榮，稅收相對下降”的現(xiàn)象。同時，認為“多種稅、多次征”的復(fù)雜稅制不利于國家的計劃管理和國營企業(yè)經(jīng)濟核算。因此，提出了“保證稅收，簡化稅制”的原則，稅收政策開始配合對資本主義工商業(yè)的社會主義改造。

二、自主創(chuàng)新財稅政策存在的問題

（一）財政支出政策方面

1.財政科技投入總體不足，投入結(jié)構(gòu)不合理

近幾年，我國的財政科技投入量增長比較快，但國家財政科技撥款占當(dāng)年財政支出的比重在4%左右徘徊，尤其是基礎(chǔ)研究在整個研究開發(fā)中的比重一直徘徊在5-6%的水平，而大多數(shù)國家的這一比重在20%左右。由于基礎(chǔ)研究耗資大、耗時長、見效慢，企業(yè)和個人難以或者不愿在這方面過多投入，但基礎(chǔ)研究應(yīng)該是財政科技投入的主要方向，我國現(xiàn)有財政資金用于支持公益性和戰(zhàn)略性的基礎(chǔ)研究和公共技術(shù)研發(fā)偏少，不利于國家長期科技競爭力的提高。

2.科技投入方式過于單一

雖然目前我國在科技資金投入方式上進行了一定的探索和嘗試，但大部分資金投入仍以無償投入為主。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，采用無償補助的單一投入模式已不能滿足自主創(chuàng)新投入需求，科技投入方式迫切需要改革和完善，從而發(fā)揮財政科技支出四兩撥千斤的作用。

3.財政科技投入的管理不足，效果不明顯

一是管理缺位。我國的科技項目、經(jīng)費分別在不同部門分頭管理，缺少必要的信息溝通、協(xié)調(diào)，這樣很容易導(dǎo)致部門間的科技開發(fā)計劃難免有重復(fù)，從而導(dǎo)致科技資源重復(fù)配置，在一定程度上造成財政資金的浪費。二是科技成果轉(zhuǎn)化率低。根據(jù)科技部和統(tǒng)計局公布的資料，我國每年省部級以上的科技成果和專利申請中能迅速轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的在10%左右，遠遠低于發(fā)達國家60%-80%的水平。

（二）稅收政策方面

1.支持鼓勵企業(yè)創(chuàng)新的優(yōu)惠政策存在薄弱環(huán)節(jié)

我國現(xiàn)行的科技稅收優(yōu)惠政策主要作用在支持企業(yè)創(chuàng)新的生產(chǎn)投入和成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用方面，稅收政策主要偏重于對已經(jīng)形成科技實力的高新技術(shù)企業(yè)以及已經(jīng)享有科研成果的技術(shù)性收入給予優(yōu)惠，而對企業(yè)創(chuàng)新最需要支持、也是處境最為艱難的研發(fā)過程則缺乏有力的稅收支持。大部分高科技企業(yè)在創(chuàng)業(yè)初期基本上都沒有利潤、享受不到企業(yè)所得稅減免優(yōu)惠，幾年后科技創(chuàng)新成果的產(chǎn)業(yè)化實現(xiàn)了經(jīng)濟效益、有了利潤時，又大都過了稅收優(yōu)惠期，結(jié)果造成一些企業(yè)實際上根本沒有享受到稅收優(yōu)惠。

2.總體稅制結(jié)構(gòu)存在制約創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展的因素

稅收政策優(yōu)惠主要體現(xiàn)在所得稅上面，而目前實行的是以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體的雙主體稅制結(jié)構(gòu)模式，從收入占整個稅收收入的比重看，流轉(zhuǎn)稅還居于絕對優(yōu)勢地位。由于流轉(zhuǎn)稅的設(shè)計沒有充分考慮自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的一些特點，因而存在一些消極因素，一定程度上抵消了所得稅優(yōu)惠對自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進作用，使整個自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)稅收傾斜政策難以最大限度發(fā)揮效率。尤其是增值稅，其缺陷表現(xiàn)得更加明顯。增值稅對自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的阻礙，主要表現(xiàn)在以下方面：

（1）現(xiàn)行增值稅加重了創(chuàng)新企業(yè)的總體稅收負擔(dān)。從理論上分析，現(xiàn)行增值稅至少在以下兩個方面會加重企業(yè)負擔(dān)：一是增值稅實行憑發(fā)票抵扣制度，在目前增值稅沒有普遍實行的情況下，企業(yè)在很多時候難以取得有效發(fā)票進行抵扣；三是無形資產(chǎn)開發(fā)過程中的智力投入不能享受抵扣，而這些投入往往占創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)品成本的絕大部分。

（2）現(xiàn)行增值稅把產(chǎn)品成本構(gòu)成的無形資產(chǎn)推銷、科研開發(fā)投入也作為征稅依據(jù)，容易挫傷企業(yè)的創(chuàng)新投入積極性。

（3）現(xiàn)行增值稅征稅范圍過窄致使相關(guān)費用所含稅款無法抵扣。由于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，新技術(shù)、新工藝的不斷采用，科技產(chǎn)品成本結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的變化，直接材料成本所占比例不斷降低，間接費用的比例大大增加，大量研究開發(fā)費用、技術(shù)轉(zhuǎn)讓費用等無形資產(chǎn)以及科技咨詢費用等往往大于有形資產(chǎn)的投入，這些開支目前都不屬于進項稅額的抵扣范圍。這無異于增加了企業(yè)的稅收負擔(dān)，挫傷了企業(yè)技術(shù)投入和研究開發(fā)新產(chǎn)品的積極性，影響科技企業(yè)的發(fā)展。

3.稅收政策的“特惠制”不利于企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展

以往支持、鼓勵企業(yè)科技創(chuàng)新的優(yōu)惠政策大都是以“特惠制”為特征的。所謂“特惠制”是指針對某一性質(zhì)的企業(yè)、某一行業(yè)或某一區(qū)域內(nèi)的企業(yè)等，主要表現(xiàn)為“區(qū)域特惠”、“行業(yè)特惠”。這種“特惠制”一方面使得這些企業(yè)的非科技創(chuàng)新收入也享受了優(yōu)惠待遇，并很容易引導(dǎo)企業(yè)發(fā)生避稅行為，一些企業(yè)為了享受這種“特惠制”不擇手段、弄虛作假、想方設(shè)法爭“頭銜”甚至“假注冊”，助長了這些企業(yè)的“尋租”行為，一些開發(fā)區(qū)管理者為追求“政績”，隨意增加入駐企業(yè)數(shù)目，導(dǎo)致“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)”名不符實，加大了稅收征管的難度；另一方面還造成了同一性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)因所處區(qū)域不同而稅負不同的扭曲，在很大程度上挫傷了身在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)外的企業(yè)、甚至很多也是高新技術(shù)企業(yè)研發(fā)新技術(shù)的積極性，大大局限和弱化了稅收政策手段在促進企業(yè)科技創(chuàng)新方面的作用。

三、對我國促進技術(shù)創(chuàng)新的財稅政策建議

（一）財政支出政策方面

1.加大政府科技投入，特別是對重點領(lǐng)域的投入

目前我國的財政科技撥款占當(dāng)年財政支出的比重偏低，應(yīng)當(dāng)在財政科技投入增幅明顯高于財政經(jīng)常性收入增幅基礎(chǔ)上加大政府對科技和技術(shù)創(chuàng)新的投入。同時應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家發(fā)展需要和實施條件的成熟度，支持自主創(chuàng)新重點領(lǐng)域，主要應(yīng)加強對基礎(chǔ)和應(yīng)用基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的科技投入，支持科技條件基礎(chǔ)平臺建設(shè)，支持戰(zhàn)略性帶頭產(chǎn)業(yè)的自主創(chuàng)新和支持、促進科研機構(gòu)的科技成果轉(zhuǎn)化。

2.改變單一財政補助方式，創(chuàng)新資金投入方式

不同的科技活動有不同的特點，應(yīng)通過貼息、有償使用、以獎代補、風(fēng)險投資等多種方式，引導(dǎo)企業(yè)積極增加科技投入，全面提高企業(yè)自主技術(shù)開發(fā)能力，建立多元化、多渠道的科技投入體系。

3.明確政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品的范圍，完善政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品制度

國際經(jīng)驗表明，政府采購在激勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新方面發(fā)揮著積極作用。我國目前尚未明確政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品的范圍，由財政部及科技部等有關(guān)部門研究制訂的《政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄》尚未出臺，目前只有少數(shù)地方政府出臺了地方的政府采購目錄，如上海市頒布的《2009 年政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄》。因此，應(yīng)當(dāng)盡快確定國家政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品的范圍，使政府采購在促進技術(shù)創(chuàng)新上發(fā)揮更大作用。

4.建立健全財政科技支出的績效考核評價機制

建立健全科技支出的績效考核評價機制是優(yōu)化科技資源配置、提高科技支出效益的重要手段。在建立財政科技支出的績效考評機制過程中，重點是要對基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和基礎(chǔ)設(shè)施投入分類進行支出績效評價，建立科學(xué)的評價方法和指標(biāo)體系。

（二）稅收政策方面

1.稅收優(yōu)惠政策應(yīng)加強中間環(huán)節(jié)的側(cè)重

長期以來有關(guān)稅收優(yōu)惠政策的重點都集中高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、銷售兩個環(huán)節(jié)，實際上是針對結(jié)果的優(yōu)惠，而對創(chuàng)新的過程并不給予優(yōu)惠。用這個方法如果在取得收入以前進行了大量的科技投資則享受不到優(yōu)惠鼓勵。雖然也對促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴大起到了一定的作用，但在這樣的政策激勵作用下，企業(yè)就把重點放在引進技術(shù)和生產(chǎn)高新技術(shù)產(chǎn)品上，而對建立科技創(chuàng)新體系和研究開發(fā)新產(chǎn)品投入不足，同時也造成生產(chǎn)線的重復(fù)引進和最終產(chǎn)品生產(chǎn)能力強大，而中間產(chǎn)品、配套產(chǎn)品及一些重要原材料開發(fā)能力不足等問題。今后的稅收優(yōu)惠政策應(yīng)把重點落在產(chǎn)品研究開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)上，以促進科技創(chuàng)新機制的形成和完善。

2.逐實現(xiàn)向以間接優(yōu)惠為主的模式轉(zhuǎn)變

一般來說，間接優(yōu)惠具有較好的政策引導(dǎo)性，有利于形成“政策引導(dǎo)市場、市場引導(dǎo)企業(yè)”的有效優(yōu)惠機制，也有利于體現(xiàn)公平競爭的原則。目前發(fā)達國家支持、鼓勵企業(yè)科技創(chuàng)新的稅收政策大多都主要采用間接優(yōu)惠方式，我國運用的間接優(yōu)惠方式較少，只占34.19%，這對支持、鼓勵更多的企業(yè)開展科技創(chuàng)新一定的負面影響。我國今后應(yīng)該借鑒國際經(jīng)驗再多一些采用間接優(yōu)惠方式，如技術(shù)開發(fā)基金等，并適當(dāng)加大諸如加速折舊、投資抵免等的稅收優(yōu)惠力度，逐步實現(xiàn)由以直接優(yōu)惠為主向以間接優(yōu)惠為主的模式轉(zhuǎn)變，鼓勵企業(yè)資金更多用于科技投入和設(shè)備更新，加快自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化進程。

3.推進以“普惠制”逐步取代“特惠制”

“普惠制”是相對于現(xiàn)行科技稅收優(yōu)惠政策所體現(xiàn)出的“特惠制”而言的，說的是，支持、鼓勵企業(yè)創(chuàng)新的科技稅收優(yōu)惠政策不應(yīng)定位在企業(yè)的所在區(qū)域上，也不應(yīng)定位在企業(yè)的所屬行業(yè)上，而應(yīng)定位在企業(yè)所從事的項目上，經(jīng)稅務(wù)機關(guān)認定審核，只要企業(yè)所從事的項目符合創(chuàng)新要求，不論其是否在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，是否是高新技術(shù)企業(yè)，也不論其所屬哪一個行業(yè)都可享受統(tǒng)一的科技稅收優(yōu)惠待遇。這就要：打破區(qū)域界限、擴大受惠行業(yè)的范圍并兼顧對中小企業(yè)自主創(chuàng)新的扶持，制定出獨立的一套促進中小企業(yè)科技自主創(chuàng)新的稅收政策。

4.填補政策空白激發(fā)高技術(shù)人才創(chuàng)新熱情

首先可考慮對創(chuàng)新工作者給予更多的稅收鼓勵，比如適度擴大科技獎勵免征個人所得稅范圍，對科技發(fā)明方面的特許權(quán)使用費的獲得者可視同稿酬所得減征部分個人所得稅等。其次針對自主創(chuàng)新企業(yè)的實際情況，對房補扣除不分行政、企事業(yè)單位房改與否，一律統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并放寬扣除金額，允許在計征個人所得稅時扣除，以公平個人所得稅負擔(dān)。重要意義。