閆少波

【摘 要】建設(shè)創(chuàng)新型國家，提高科技創(chuàng)新能力，形成國家核心競爭優(yōu)勢，其基礎(chǔ)和重點(diǎn)在于培育企業(yè)的自主創(chuàng)新能力，使企業(yè)真正成為我國技術(shù)創(chuàng)新的主體和中堅(jiān)力量。財(cái)稅政策的運(yùn)用是政府促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新一項(xiàng)非常重要的經(jīng)濟(jì)手段。本文對我國當(dāng)前促進(jìn)自主創(chuàng)新的財(cái)稅政策存在的問題進(jìn)行了分析，進(jìn)而提出完善促進(jìn)自主創(chuàng)新的財(cái)稅政策的建議。

【關(guān)鍵詞】自主創(chuàng)新；財(cái)稅政策

一、稅收政策對企業(yè)自主創(chuàng)新的作用與發(fā)展

（一）作用

1.財(cái)稅政策對企業(yè)的自主創(chuàng)新具有導(dǎo)向作用

政府根據(jù)當(dāng)前圍繞自主創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策和科技政策等的需要，有針對性地制定配套的財(cái)稅政策，以體現(xiàn)政府對自主創(chuàng)新、建設(shè)創(chuàng)新型國家，科技強(qiáng)國的發(fā)展戰(zhàn)略的支持，從而影響市場機(jī)制配置資源的過程，促使經(jīng)濟(jì)資源向政府合意的有利于自主創(chuàng)新的方向流動(dòng)。

2.積極的財(cái)稅政策有利于降低企業(yè)自主創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)

自主創(chuàng)新活動(dòng)資金需求規(guī)模巨大，回收周期長，不確定性強(qiáng)，企業(yè)所面臨的這種高風(fēng)險(xiǎn)雖然在一定程度上可以通過企業(yè)自身的技術(shù)積累和財(cái)務(wù)手段來規(guī)避，但是，企業(yè)也迫切需要政府采取相應(yīng)的政策措施來降低風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新。政府采取積極的財(cái)稅政策，可以降低企業(yè)占用資金和贏利方面的風(fēng)險(xiǎn)；減少企業(yè)自主創(chuàng)新活動(dòng)研發(fā)投入方面的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)企業(yè)抵御自主創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的能力。

3.財(cái)稅政策會(huì)影響企業(yè)自主創(chuàng)新的成本和收益

從本質(zhì)上看，積極的財(cái)稅政策是政府將一部分應(yīng)得的稅收收入讓渡給了企業(yè)。從企業(yè)的角度來看，則表現(xiàn)為成本的節(jié)省和利潤的增加。積極的財(cái)稅政策在影響企業(yè)自主創(chuàng)新的成本和收益方面有非常重要的作用，尤其是對于高科技領(lǐng)域的中小企業(yè)來說，積極的財(cái)稅政策在降低其自主創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，為其積累資本，迅速發(fā)展壯大創(chuàng)造了良好的條件。

4.積極的財(cái)稅政策可以有效促進(jìn)自主創(chuàng)新成果的應(yīng)用和擴(kuò)散

自主創(chuàng)新成果只有進(jìn)入了實(shí)際的應(yīng)用階段，形成了產(chǎn)業(yè)化，才能真正促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而積極的財(cái)稅政策在這方面可以發(fā)揮重要作用。而對科研機(jī)構(gòu)和高等院校的科研成果制定相關(guān)的稅收優(yōu)惠措施，可以有效地促使自主創(chuàng)新成果向企業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)新技術(shù)的擴(kuò)散。

（二）發(fā)展

1.建國初期和國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期的稅收政策

1949年3月，中共七屆二中全會(huì)決定，把黨的工作中心從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)到城市，以生產(chǎn)建設(shè)為中心任務(wù)。稅收工作重點(diǎn)也開始由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移。同年，在起臨時(shí)憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中規(guī)定，“國家的稅收政策，應(yīng)以保障革命戰(zhàn)爭的供給，照顧生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展及國家建設(shè)的需要為原則，簡化稅制，實(shí)行合理負(fù)擔(dān)?！边@就是建國初期的稅收總政策。在這一總稅收政策指導(dǎo)下，又根據(jù)中國稅收制度不統(tǒng)一的突出問題，提出了統(tǒng)一稅政，平衡財(cái)政收支的稅收政策。

1949年新中國成立時(shí)，財(cái)政比較困難。中央人民政府為了迅速恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，當(dāng)時(shí)的最突出的問題是，中國稅收制度不統(tǒng)一，老解放區(qū)仍實(shí)行各根據(jù)地制定的稅收制度，新解放區(qū)除廢除國民政府的一些不合理稅收以外，一般沿用舊稅法征稅。致使中國各地的稅收制度不一，稅收負(fù)擔(dān)不平衡，對生產(chǎn)的發(fā)展和保證財(cái)政收入不利。中央人民政府有針對性地制定了統(tǒng)一稅政、平衡財(cái)政收支的總的稅收政策。

這一總稅收政策的具體體現(xiàn)是1950年1月中央人民政府政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)一中國稅政的決定》的通令、《中國稅政實(shí)施要?jiǎng)t》和《中國各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)暫行組織規(guī)程》等文件。明確規(guī)定了新中國的稅收政策、稅收制度、管理體制、組織機(jī)構(gòu)等一系列重大原則，建立了新中國第一個(gè)統(tǒng)一稅收制度。對于中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)的好轉(zhuǎn)和國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，創(chuàng)造了良好的條件。

2.保證稅收、簡化稅制，公私區(qū)別對待，繁簡不同的稅收政策

1952年底，中國勝利地完成了恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)的任務(wù)。國營經(jīng)濟(jì)和合作經(jīng)濟(jì)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中的比重提高了，商品流轉(zhuǎn)和經(jīng)營方式也發(fā)生了變化，商品流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)大大減少，出現(xiàn)了“經(jīng)濟(jì)日益繁榮，稅收相對下降”的現(xiàn)象。同時(shí)，認(rèn)為“多種稅、多次征”的復(fù)雜稅制不利于國家的計(jì)劃管理和國營企業(yè)經(jīng)濟(jì)核算。因此，提出了“保證稅收，簡化稅制”的原則，稅收政策開始配合對資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造。

二、自主創(chuàng)新財(cái)稅政策存在的問題

（一）財(cái)政支出政策方面

1.財(cái)政科技投入總體不足，投入結(jié)構(gòu)不合理

近幾年，我國的財(cái)政科技投入量增長比較快，但國家財(cái)政科技撥款占當(dāng)年財(cái)政支出的比重在4%左右徘徊，尤其是基礎(chǔ)研究在整個(gè)研究開發(fā)中的比重一直徘徊在5-6%的水平，而大多數(shù)國家的這一比重在20%左右。由于基礎(chǔ)研究耗資大、耗時(shí)長、見效慢，企業(yè)和個(gè)人難以或者不愿在這方面過多投入，但基礎(chǔ)研究應(yīng)該是財(cái)政科技投入的主要方向，我國現(xiàn)有財(cái)政資金用于支持公益性和戰(zhàn)略性的基礎(chǔ)研究和公共技術(shù)研發(fā)偏少，不利于國家長期科技競爭力的提高。

2.科技投入方式過于單一

雖然目前我國在科技資金投入方式上進(jìn)行了一定的探索和嘗試，但大部分資金投入仍以無償投入為主。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，采用無償補(bǔ)助的單一投入模式已不能滿足自主創(chuàng)新投入需求，科技投入方式迫切需要改革和完善，從而發(fā)揮財(cái)政科技支出四兩撥千斤的作用。

3.財(cái)政科技投入的管理不足，效果不明顯

一是管理缺位。我國的科技項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)分別在不同部門分頭管理，缺少必要的信息溝通、協(xié)調(diào)，這樣很容易導(dǎo)致部門間的科技開發(fā)計(jì)劃難免有重復(fù)，從而導(dǎo)致科技資源重復(fù)配置，在一定程度上造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。二是科技成果轉(zhuǎn)化率低。根據(jù)科技部和統(tǒng)計(jì)局公布的資料，我國每年省部級(jí)以上的科技成果和專利申請中能迅速轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的在10%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家60%-80%的水平。

（二）稅收政策方面

1.支持鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新的優(yōu)惠政策存在薄弱環(huán)節(jié)

我國現(xiàn)行的科技稅收優(yōu)惠政策主要作用在支持企業(yè)創(chuàng)新的生產(chǎn)投入和成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用方面，稅收政策主要偏重于對已經(jīng)形成科技實(shí)力的高新技術(shù)企業(yè)以及已經(jīng)享有科研成果的技術(shù)性收入給予優(yōu)惠，而對企業(yè)創(chuàng)新最需要支持、也是處境最為艱難的研發(fā)過程則缺乏有力的稅收支持。大部分高科技企業(yè)在創(chuàng)業(yè)初期基本上都沒有利潤、享受不到企業(yè)所得稅減免優(yōu)惠，幾年后科技創(chuàng)新成果的產(chǎn)業(yè)化實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益、有了利潤時(shí)，又大都過了稅收優(yōu)惠期，結(jié)果造成一些企業(yè)實(shí)際上根本沒有享受到稅收優(yōu)惠。

2.總體稅制結(jié)構(gòu)存在制約創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展的因素

稅收政策優(yōu)惠主要體現(xiàn)在所得稅上面，而目前實(shí)行的是以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體的雙主體稅制結(jié)構(gòu)模式，從收入占整個(gè)稅收收入的比重看，流轉(zhuǎn)稅還居于絕對優(yōu)勢地位。由于流轉(zhuǎn)稅的設(shè)計(jì)沒有充分考慮自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的一些特點(diǎn)，因而存在一些消極因素，一定程度上抵消了所得稅優(yōu)惠對自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用，使整個(gè)自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)稅收傾斜政策難以最大限度發(fā)揮效率。尤其是增值稅，其缺陷表現(xiàn)得更加明顯。增值稅對自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的阻礙，主要表現(xiàn)在以下方面：

（1）現(xiàn)行增值稅加重了創(chuàng)新企業(yè)的總體稅收負(fù)擔(dān)。從理論上分析，現(xiàn)行增值稅至少在以下兩個(gè)方面會(huì)加重企業(yè)負(fù)擔(dān)：一是增值稅實(shí)行憑發(fā)票抵扣制度，在目前增值稅沒有普遍實(shí)行的情況下，企業(yè)在很多時(shí)候難以取得有效發(fā)票進(jìn)行抵扣；三是無形資產(chǎn)開發(fā)過程中的智力投入不能享受抵扣，而這些投入往往占創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)品成本的絕大部分。

（2）現(xiàn)行增值稅把產(chǎn)品成本構(gòu)成的無形資產(chǎn)推銷、科研開發(fā)投入也作為征稅依據(jù)，容易挫傷企業(yè)的創(chuàng)新投入積極性。

（3）現(xiàn)行增值稅征稅范圍過窄致使相關(guān)費(fèi)用所含稅款無法抵扣。由于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，新技術(shù)、新工藝的不斷采用，科技產(chǎn)品成本結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的變化，直接材料成本所占比例不斷降低，間接費(fèi)用的比例大大增加，大量研究開發(fā)費(fèi)用、技術(shù)轉(zhuǎn)讓費(fèi)用等無形資產(chǎn)以及科技咨詢費(fèi)用等往往大于有形資產(chǎn)的投入，這些開支目前都不屬于進(jìn)項(xiàng)稅額的抵扣范圍。這無異于增加了企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，挫傷了企業(yè)技術(shù)投入和研究開發(fā)新產(chǎn)品的積極性，影響科技企業(yè)的發(fā)展。

3.稅收政策的“特惠制”不利于企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展

以往支持、鼓勵(lì)企業(yè)科技創(chuàng)新的優(yōu)惠政策大都是以“特惠制”為特征的。所謂“特惠制”是指針對某一性質(zhì)的企業(yè)、某一行業(yè)或某一區(qū)域內(nèi)的企業(yè)等，主要表現(xiàn)為“區(qū)域特惠”、“行業(yè)特惠”。這種“特惠制”一方面使得這些企業(yè)的非科技創(chuàng)新收入也享受了優(yōu)惠待遇，并很容易引導(dǎo)企業(yè)發(fā)生避稅行為，一些企業(yè)為了享受這種“特惠制”不擇手段、弄虛作假、想方設(shè)法爭“頭銜”甚至“假注冊”，助長了這些企業(yè)的“尋租”行為，一些開發(fā)區(qū)管理者為追求“政績”，隨意增加入駐企業(yè)數(shù)目，導(dǎo)致“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)”名不符實(shí)，加大了稅收征管的難度；另一方面還造成了同一性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)因所處區(qū)域不同而稅負(fù)不同的扭曲，在很大程度上挫傷了身在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)外的企業(yè)、甚至很多也是高新技術(shù)企業(yè)研發(fā)新技術(shù)的積極性，大大局限和弱化了稅收政策手段在促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新方面的作用。

三、對我國促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的財(cái)稅政策建議

（一）財(cái)政支出政策方面

1.加大政府科技投入，特別是對重點(diǎn)領(lǐng)域的投入

目前我國的財(cái)政科技撥款占當(dāng)年財(cái)政支出的比重偏低，應(yīng)當(dāng)在財(cái)政科技投入增幅明顯高于財(cái)政經(jīng)常性收入增幅基礎(chǔ)上加大政府對科技和技術(shù)創(chuàng)新的投入。同時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家發(fā)展需要和實(shí)施條件的成熟度，支持自主創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域，主要應(yīng)加強(qiáng)對基礎(chǔ)和應(yīng)用基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的科技投入，支持科技條件基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)，支持戰(zhàn)略性帶頭產(chǎn)業(yè)的自主創(chuàng)新和支持、促進(jìn)科研機(jī)構(gòu)的科技成果轉(zhuǎn)化。

2.改變單一財(cái)政補(bǔ)助方式，創(chuàng)新資金投入方式

不同的科技活動(dòng)有不同的特點(diǎn)，應(yīng)通過貼息、有償使用、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)投資等多種方式，引導(dǎo)企業(yè)積極增加科技投入，全面提高企業(yè)自主技術(shù)開發(fā)能力，建立多元化、多渠道的科技投入體系。

3.明確政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品的范圍，完善政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品制度

國際經(jīng)驗(yàn)表明，政府采購在激勵(lì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新方面發(fā)揮著積極作用。我國目前尚未明確政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品的范圍，由財(cái)政部及科技部等有關(guān)部門研究制訂的《政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄》尚未出臺(tái)，目前只有少數(shù)地方政府出臺(tái)了地方的政府采購目錄，如上海市頒布的《2009 年政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄》。因此，應(yīng)當(dāng)盡快確定國家政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品的范圍，使政府采購在促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新上發(fā)揮更大作用。

4.建立健全財(cái)政科技支出的績效考核評價(jià)機(jī)制

建立健全科技支出的績效考核評價(jià)機(jī)制是優(yōu)化科技資源配置、提高科技支出效益的重要手段。在建立財(cái)政科技支出的績效考評機(jī)制過程中，重點(diǎn)是要對基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和基礎(chǔ)設(shè)施投入分類進(jìn)行支出績效評價(jià)，建立科學(xué)的評價(jià)方法和指標(biāo)體系。

（二）稅收政策方面

1.稅收優(yōu)惠政策應(yīng)加強(qiáng)中間環(huán)節(jié)的側(cè)重

長期以來有關(guān)稅收優(yōu)惠政策的重點(diǎn)都集中高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、銷售兩個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)際上是針對結(jié)果的優(yōu)惠，而對創(chuàng)新的過程并不給予優(yōu)惠。用這個(gè)方法如果在取得收入以前進(jìn)行了大量的科技投資則享受不到優(yōu)惠鼓勵(lì)。雖然也對促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大起到了一定的作用，但在這樣的政策激勵(lì)作用下，企業(yè)就把重點(diǎn)放在引進(jìn)技術(shù)和生產(chǎn)高新技術(shù)產(chǎn)品上，而對建立科技創(chuàng)新體系和研究開發(fā)新產(chǎn)品投入不足，同時(shí)也造成生產(chǎn)線的重復(fù)引進(jìn)和最終產(chǎn)品生產(chǎn)能力強(qiáng)大，而中間產(chǎn)品、配套產(chǎn)品及一些重要原材料開發(fā)能力不足等問題。今后的稅收優(yōu)惠政策應(yīng)把重點(diǎn)落在產(chǎn)品研究開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)上，以促進(jìn)科技創(chuàng)新機(jī)制的形成和完善。

2.逐實(shí)現(xiàn)向以間接優(yōu)惠為主的模式轉(zhuǎn)變

一般來說，間接優(yōu)惠具有較好的政策引導(dǎo)性，有利于形成“政策引導(dǎo)市場、市場引導(dǎo)企業(yè)”的有效優(yōu)惠機(jī)制，也有利于體現(xiàn)公平競爭的原則。目前發(fā)達(dá)國家支持、鼓勵(lì)企業(yè)科技創(chuàng)新的稅收政策大多都主要采用間接優(yōu)惠方式，我國運(yùn)用的間接優(yōu)惠方式較少，只占34.19%，這對支持、鼓勵(lì)更多的企業(yè)開展科技創(chuàng)新一定的負(fù)面影響。我國今后應(yīng)該借鑒國際經(jīng)驗(yàn)再多一些采用間接優(yōu)惠方式，如技術(shù)開發(fā)基金等，并適當(dāng)加大諸如加速折舊、投資抵免等的稅收優(yōu)惠力度，逐步實(shí)現(xiàn)由以直接優(yōu)惠為主向以間接優(yōu)惠為主的模式轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)企業(yè)資金更多用于科技投入和設(shè)備更新，加快自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。

3.推進(jìn)以“普惠制”逐步取代“特惠制”

“普惠制”是相對于現(xiàn)行科技稅收優(yōu)惠政策所體現(xiàn)出的“特惠制”而言的，說的是，支持、鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新的科技稅收優(yōu)惠政策不應(yīng)定位在企業(yè)的所在區(qū)域上，也不應(yīng)定位在企業(yè)的所屬行業(yè)上，而應(yīng)定位在企業(yè)所從事的項(xiàng)目上，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)定審核，只要企業(yè)所從事的項(xiàng)目符合創(chuàng)新要求，不論其是否在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，是否是高新技術(shù)企業(yè)，也不論其所屬哪一個(gè)行業(yè)都可享受統(tǒng)一的科技稅收優(yōu)惠待遇。這就要：打破區(qū)域界限、擴(kuò)大受惠行業(yè)的范圍并兼顧對中小企業(yè)自主創(chuàng)新的扶持，制定出獨(dú)立的一套促進(jìn)中小企業(yè)科技自主創(chuàng)新的稅收政策。

4.填補(bǔ)政策空白激發(fā)高技術(shù)人才創(chuàng)新熱情

首先可考慮對創(chuàng)新工作者給予更多的稅收鼓勵(lì)，比如適度擴(kuò)大科技獎(jiǎng)勵(lì)免征個(gè)人所得稅范圍，對科技發(fā)明方面的特許權(quán)使用費(fèi)的獲得者可視同稿酬所得減征部分個(gè)人所得稅等。其次針對自主創(chuàng)新企業(yè)的實(shí)際情況，對房補(bǔ)扣除不分行政、企事業(yè)單位房改與否，一律統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并放寬扣除金額，允許在計(jì)征個(gè)人所得稅時(shí)扣除，以公平個(gè)人所得稅負(fù)擔(dān)。重要意義。