夏玉茹

【摘 要】建設(shè)衛(wèi)生型新農(nóng)村不僅需要政策紅利，還需要腳踏實(shí)地從細(xì)微之處入手，充分發(fā)揮縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府的主觀能動(dòng)性；同時(shí)，在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的基礎(chǔ)上，來(lái)有序開展建設(shè)工作。

【關(guān)鍵詞】新農(nóng)村建設(shè)；衛(wèi)生型；縣域政府；公共產(chǎn)品

在新型農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，有效治理村社環(huán)境中的臟亂差現(xiàn)象，已成為政府需要著手解決的問題。以排污通道為例，根據(jù)筆者對(duì)某農(nóng)村地區(qū)的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，生活污水在未得到前置性處理便直接排放到河道中，從而直接影響到河道下游村民的用水安全。可見，建設(shè)衛(wèi)生型新農(nóng)村已成為當(dāng)務(wù)之急。毫無(wú)疑問，市場(chǎng)機(jī)制在應(yīng)對(duì)這些問題時(shí)將處于“市場(chǎng)失靈”狀態(tài)，從而依托政府公權(quán)力則成為建設(shè)衛(wèi)生型新農(nóng)村的必由之路。但這里也需要去思考這樣的問題，即建設(shè)衛(wèi)生型新農(nóng)村的任務(wù)在我國(guó)還十分艱巨，若是單純要求政府來(lái)承擔(dān)這一建設(shè)任務(wù)，似乎并不現(xiàn)實(shí)。這就存在著二律背反：建設(shè)衛(wèi)生型新農(nóng)村既要依托政府，又不能只靠政府。那么從具體的實(shí)施路徑來(lái)看，則需要建立起以政府為主導(dǎo)、以市場(chǎng)為供給的公共品提供模式。本文以農(nóng)村污水管網(wǎng)改造為例。

一、問題的提出

結(jié)合筆者的思考，這里提出三個(gè)方面的問題：

（一）政府公權(quán)力的職能定位問題

針對(duì)農(nóng)村的污水管網(wǎng)改造工程，其屬于典型的公共產(chǎn)品，即對(duì)該工程的最終使用并不具有排他性，且該項(xiàng)工程所具有的外部性決定了其難以為企業(yè)帶來(lái)利益。這就表明，對(duì)農(nóng)村污水管網(wǎng)的改造需要建立在政府公權(quán)力的職能基礎(chǔ)上，通過(guò)政府干預(yù)來(lái)向廣大農(nóng)村地區(qū)提供這類產(chǎn)品。但是否應(yīng)按照傳統(tǒng)做法，由政府包干到底呢?；卮鹗欠穸ǖ?。若是由政府包干到底則將極大的牽扯政府官員的精力，且也無(wú)助于工程質(zhì)量的控制。再者，在裁判員、運(yùn)動(dòng)員于一身的傳統(tǒng)機(jī)制下，辦事效率難以提升不說(shuō)，還極易滋生尋租腐敗。

（二）公共產(chǎn)品供給的實(shí)現(xiàn)機(jī)制問題

對(duì)農(nóng)村污水管網(wǎng)的改造屬于市政工程類型，其中的專業(yè)性很強(qiáng)。這時(shí)就需要去解決公共產(chǎn)品供給的實(shí)現(xiàn)機(jī)制問題，顯然，政府部門不可能提供這類公共產(chǎn)品，且城鎮(zhèn)市場(chǎng)工程也是在招投標(biāo)的基礎(chǔ)上外包給企業(yè)。這就表明，公共產(chǎn)品的供給方應(yīng)是處于市場(chǎng)環(huán)境下的企業(yè)，而公共產(chǎn)品的需求方則是農(nóng)村居民，而政府則作為農(nóng)村居民的代表來(lái)與企業(yè)進(jìn)行接觸。在厘清了這一關(guān)系之后便需要回答另一個(gè)問題，即如何激勵(lì)企業(yè)來(lái)承擔(dān)這項(xiàng)改造工程呢。回答當(dāng)然是給予企業(yè)價(jià)值回報(bào)。與此同時(shí)，下一個(gè)問題接踵而至，即市場(chǎng)回報(bào)的定價(jià)機(jī)制、支付方式和支付來(lái)源等?？梢?，當(dāng)前政府在建設(shè)衛(wèi)生型新農(nóng)村時(shí)，無(wú)法繞開市場(chǎng)機(jī)制。

（三）公共產(chǎn)品配置中的秩序維護(hù)問題

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中存有“公共地災(zāi)難”這一結(jié)論，即在處于產(chǎn)權(quán)開放的公共地，因任何人都能在其范圍內(nèi)放牧，而無(wú)人有意愿維護(hù)范圍內(nèi)的草木生長(zhǎng)，最終將會(huì)因過(guò)度放牧而導(dǎo)致公共地失去原有價(jià)值。同理，農(nóng)村污水管網(wǎng)改造一旦成型將在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)維持現(xiàn)狀，若政府無(wú)法成為該公共品的產(chǎn)權(quán)保護(hù)者的話，那么改造后的農(nóng)村污水管網(wǎng)將無(wú)法達(dá)到其預(yù)期使用壽命。這一原因與“公共地災(zāi)難”如出一轍。

二、對(duì)策

根據(jù)以上所述，對(duì)策可從以下四個(gè)方面來(lái)構(gòu)建：

（一）厘清縣域政府職能

我國(guó)農(nóng)村地區(qū)不僅幅員遼闊，還存在著異質(zhì)性顯著的自然稟賦條件。這就決定了，縣域政府應(yīng)成為建設(shè)衛(wèi)生型新農(nóng)村的推動(dòng)者。那么如何履行好推動(dòng)者這一角色呢。首先，縣域政府應(yīng)以連片的行政村作為考察對(duì)象，來(lái)對(duì)其污水排放現(xiàn)狀進(jìn)行考察，并以連片的自然條件統(tǒng)籌制訂污水管網(wǎng)改造規(guī)劃。這里突出“連片”意在，應(yīng)打破行政村這一單一界定，而是以管網(wǎng)的覆蓋面作為整體來(lái)實(shí)施規(guī)劃。再者，縣域鎮(zhèn)府將其納入市政工程建設(shè)范疇，應(yīng)向社會(huì)發(fā)布相關(guān)的招投標(biāo)信息。隨著管網(wǎng)的改造結(jié)束和投入使用，縣域政府應(yīng)成為管網(wǎng)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)著，并督促管網(wǎng)的維修工作。

（二）優(yōu)化項(xiàng)目資金籌措

梳理現(xiàn)階段的相關(guān)文獻(xiàn)感知到，許多作者在討論衛(wèi)生型新農(nóng)村建設(shè)主題時(shí)，并沒有涉及到工程改造的資金問題，這似乎暗示應(yīng)有財(cái)政全額支付。筆者認(rèn)為，這是不切實(shí)際的空想。或許富?？h可以通過(guò)財(cái)政支付來(lái)落實(shí)項(xiàng)目資金，但對(duì)于我國(guó)中西部地區(qū)的廣大貧困縣而言，縣域財(cái)政則是難以做到的。為此，優(yōu)化項(xiàng)目資金籌措的方式則可以考慮BOT模式，也可以考慮PPP模式，但無(wú)論以怎樣的資金籌措模式，都應(yīng)打破傳統(tǒng)財(cái)政資金支付的這一封閉特性。通過(guò)調(diào)研可得，BOT模式較為適合中西部地區(qū)的農(nóng)村，但如何讓企業(yè)在其中獲得滿意的收益則需要進(jìn)一步討論。

（三）完備項(xiàng)目的招投標(biāo)

對(duì)農(nóng)村污水管網(wǎng)的改造屬于大型工程項(xiàng)目，其中包括對(duì)現(xiàn)有管網(wǎng)進(jìn)行清理，以及重構(gòu)管網(wǎng)等兩大任務(wù)。因此，為了使工程建設(shè)一次成功，縣域政府應(yīng)完備項(xiàng)目的招投標(biāo)制度。從現(xiàn)行的招投標(biāo)活動(dòng)中也反饋出許多負(fù)面信息，如圍標(biāo)、串標(biāo)等。本文這里假設(shè)“在招投標(biāo)中不存在失范問題”，那么完備的重點(diǎn)就需要放在這樣幾個(gè)方面：（1）嚴(yán)把資格審定關(guān)；（2）增大改造方案設(shè)計(jì)在評(píng)分中的權(quán)重；（3）選派村民代表參與評(píng)標(biāo)；（4）簽訂縣域政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)府、企業(yè)三方協(xié)議。作為制度創(chuàng)新的“選派村民代表參與評(píng)標(biāo)”十分必要，它將增大衛(wèi)生型新農(nóng)村建設(shè)的社會(huì)監(jiān)督力度。

（四）建立付費(fèi)使用制度

前面已經(jīng)指出，隨著污水管網(wǎng)改造的結(jié)束，政府部門應(yīng)成為該公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)的保護(hù)著。由于該污水管網(wǎng)可能橫跨幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所以由縣域政府來(lái)承擔(dān)產(chǎn)權(quán)保護(hù)職責(zé)較為適合。那么產(chǎn)權(quán)保護(hù)的外在表現(xiàn)便是，建立付費(fèi)使用制度。即，可以根據(jù)家庭人口數(shù)或者宅基地面積，定期向村民征收排污費(fèi)用。該費(fèi)用應(yīng)在村民家庭的承受范圍之內(nèi)，且該筆費(fèi)用可專項(xiàng)用于網(wǎng)管的日常清淤之用。

不難看出，建設(shè)衛(wèi)生型新農(nóng)村不僅需要政策紅利，還需要腳踏實(shí)地的從細(xì)微之處入手，來(lái)充分發(fā)揮縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府的主觀能動(dòng)性；同時(shí)，在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的基礎(chǔ)上，來(lái)有序開展建設(shè)工作。

三、實(shí)證討論

“你家鄉(xiāng)的河流還好嗎？”曾有公益記者發(fā)起網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，引起許多網(wǎng)友感慨。生活中，不少土地和水源在不知不覺中受到各種直排污水的侵蝕。在今年市兩會(huì)上，某市政協(xié)委員提出，應(yīng)創(chuàng)新機(jī)制，整合鎮(zhèn)（街）、村和部門資源，凝聚合力做好農(nóng)村污水處理體系建設(shè)工作，同時(shí)加大財(cái)政投入力度，建好配套管網(wǎng)，切實(shí)提高農(nóng)村污水處理率。

長(zhǎng)期以來(lái)，污水治理的重點(diǎn)放在了工業(yè)集中和人口稠密的城市，廣大農(nóng)村的水生態(tài)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻。在調(diào)研中，該委員發(fā)現(xiàn)，截至2013年，該市僅有24.6%村莊的生活污水有進(jìn)行集中處理，多數(shù)村莊直接排向地面，就近流入河道或滲入地下。幾年來(lái)，在各級(jí)財(cái)政的鼓勵(lì)下，有部分村莊建設(shè)了污水處理設(shè)施，但因投入資金有限，部分已出現(xiàn)斷裂或破損，污水“跑、掉、漏”現(xiàn)象普遍。還有一定比例的村莊，采用簡(jiǎn)易三格式化糞池處理后排放，污染物去除率不到10%。此外，有些村級(jí)業(yè)主意識(shí)薄弱，對(duì)污水處理工程重要性認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為農(nóng)村污水處理工程是政府工程、公共工程，希望政府一手包辦污水工程的建設(shè)和運(yùn)行。

為加快該市農(nóng)村生活污水處理，優(yōu)化人居環(huán)境，市政府應(yīng)成立強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，明確鎮(zhèn)（街）、村的主體責(zé)任，整合鎮(zhèn)（街）、村和部門資源，凝聚合力做好農(nóng)村污水處理體系建設(shè)工作；同時(shí)制訂和出臺(tái)有關(guān)激勵(lì)政策，加大財(cái)政投入力度，解決管網(wǎng)配套的資金問題，進(jìn)一步完善農(nóng)村污水設(shè)施的正常運(yùn)營(yíng)。

四、小結(jié)

本文認(rèn)為，建設(shè)衛(wèi)生型新農(nóng)村不僅需要政策紅利，還需要腳踏實(shí)地從細(xì)微之處入手，充分發(fā)揮縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府的主觀能動(dòng)性；同時(shí)，在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的基礎(chǔ)上，有序開展建設(shè)工作。

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