謝繽嬌

【摘 要】隨著改革發(fā)展的進一步深化，給國家治理提出了更高的要求。十八屆三中全會精神明確指出要推進國家治理的現(xiàn)代化。而要實現(xiàn)現(xiàn)代化治理的最重要基石就是財政。深化改革的中心工作和著力點就在于建立現(xiàn)代財政制度。而預(yù)算績效管理改革正是財政制度現(xiàn)代化和深化財稅體制改革的中心環(huán)節(jié)，在當前預(yù)算管理研究中，最為重要的方向和前沿就是預(yù)算績效評估指標體系的構(gòu)建。加強對預(yù)算績效管理改革的研究，加快完善預(yù)算績效評估指標體系，對于提高財政資金分配科學(xué)性、公平性，緩解預(yù)算收支矛盾，以及深化我國政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建現(xiàn)代財政制度和實現(xiàn)財政管理科學(xué)化都有十分重要的意義。本文在分析中國政府預(yù)算績效評估的改革歷程基礎(chǔ)上，提出對湖北省教育廳預(yù)算績效評估設(shè)計的一些想法。

【關(guān)鍵詞】政府預(yù)算；績效評估；指標體系；湖北省教育廳

一、政府預(yù)算的定義及功能、預(yù)算績效評估的作用

（一）政府預(yù)算的定義及功能

財政預(yù)算，是政府收支的全面反映，是對年度收支的法令性的計劃，是在不同財政支出間進行選擇，是利益的協(xié)調(diào)機制，也是政府對經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)的工具。財政預(yù)算是位于經(jīng)濟與政治的融合點，就本質(zhì)內(nèi)涵而言其實是一個進行公共選擇的政治過程；同時也是一個對公共資源進行優(yōu)化配置的經(jīng)濟行為。i

（二）預(yù)算績效評估的定義及作用

財政預(yù)算績效評估是指財政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標，運用科學(xué)、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。ii政府財政預(yù)算績效評估應(yīng)該達到的基本效應(yīng)是能夠充分有效的優(yōu)化配置和運用公共財政資源，將更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和產(chǎn)品為社會創(chuàng)造出來，使人民群眾的公共福利最大限度地得到增加。

建立財政預(yù)算績效評估體系是一項復(fù)雜的技術(shù)系統(tǒng)工程，我國正在逐步地構(gòu)建適應(yīng)市場經(jīng)濟需求的財政預(yù)算管理體制，其工作的重心就是通過對財政預(yù)算績效目標的制定，構(gòu)建財政預(yù)算績效的評估指標體系，從而實現(xiàn)從當前關(guān)注資金投入的管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅貙ω斦A(yù)算效果的管理。但當前各項的制度、技術(shù)還不夠完善，體制改革尚待突破，依然面臨著許多制約和難題。因此，我們有必要對建立財政預(yù)算績效評估指標體系這一課題，從實踐和理論上進行更加深入的探討和研究。

二、中國財政與預(yù)算績效評估改革的動因、演變過程與內(nèi)容

（一）改革動因

1.首先，新公共管理運動為財政與預(yù)算績效評估改革提供了理論基礎(chǔ)。新公共管理運動強調(diào)對私營部門管理方法和風(fēng)格的吸收運用以及對資源的有效利用和開發(fā)。對“結(jié)果導(dǎo)向”的管理方式的強調(diào)，績效指標、績效測量的引入，這為我國乃至全世界政府對公共部門預(yù)算的績效評估都提供了理論的支撐。

2.其次，財政收支矛盾和經(jīng)濟壓力是政府推動財政與預(yù)算績效評估改革現(xiàn)實原因。從內(nèi)外部環(huán)境分析，財政面臨著巨大的經(jīng)濟壓力。伴隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進、服務(wù)型政府和公共財政的轉(zhuǎn)型，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求不斷增大； 而民眾對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量要求也日益提高，這使得剛性支出規(guī)模迅速擴張。此外，欠發(fā)達地區(qū)還需要狠抓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)，支出壓力大。iii我國對財政預(yù)算開始進行績效管理是為加強財政支出管理，強化支出責(zé)任，建立科學(xué)、合理的財政支出績效評價管理體系，提高財政資金使用效益。

3.在后來的改革過程中，預(yù)算績效管理的重要性被不斷加強。它是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。它強化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，強調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，要求政府部門不斷改進服務(wù)水平和質(zhì)量，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使政府行為更加務(wù)實、高效。推進預(yù)算績效管理，有利于提升預(yù)算管理水平、增強單位支出責(zé)任、提高公共服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化公共資源配置、節(jié)約公共支出成本。這是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，是深化行政體制改革的重要舉措，也是財政科學(xué)化、精細化管理的重要內(nèi)容，對于加快經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和和諧社會的構(gòu)建，促進高效、責(zé)任、透明政府的建設(shè)具有重大的政治、經(jīng)濟和社會意義。iv

（二）演變過程

十多年的艱苦探索，中國預(yù)算績效管理改革起步艱難，有序推進。2003年，十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”。財政部從2003年開始出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》標志著以績效評價為主要內(nèi)容的預(yù)算績效管理工作在全國展開。2011年財政部出臺了《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)[2011]416號），逐步建立全過程預(yù)算績效管理機制，標志著完整意義上的預(yù)算績效管理理念得以確立。2014年8月，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過修改《預(yù)算法》的決定，首次以法律形式明確了公共財政預(yù)算收支中的績效管理要求，為中國預(yù)算體制由傳統(tǒng)預(yù)算向績效預(yù)算轉(zhuǎn)型奠定了堅實的法理基礎(chǔ)。為確?？傮w目標順利實現(xiàn)，2012-2015年，預(yù)算績效管理著重圍繞“建立機制”、“完善體系”、“健全智庫”、“實施工程”等重點工作來推進。v

（三）改革內(nèi)容

（1）原則

1.統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理。各級財政部門負責(zé)預(yù)算績效管理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，組織對重點支出進行績效評價和再評價；地方各級財政部門負責(zé)本行政區(qū)域預(yù)算績效管理工作。

2.積極試點，穩(wěn)步推進。各級財政部門和預(yù)算單位要結(jié)合本地區(qū)、本單位實際情況，優(yōu)先選擇重點民生支出和社會公益性較強的項目等進行試點，積累經(jīng)驗，再逐步擴充。

3.程序規(guī)范，重點突出。加強績效目標管理，突出重點，建立和完善績效目標申報、審核、批復(fù)機制。

4.客觀公正，公開透明。評價指標要科學(xué)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)要準確，評價方法要合理，評價結(jié)果要依法公開，接受監(jiān)督。vi

（2）預(yù)算績效評估管理的主要改革內(nèi)容和框架：

預(yù)算績效管理是一個由績效目標管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。推進預(yù)算績效管理，要將績效理念融入預(yù)算管理全過程，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機組成部分，逐步建立“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機制。vii

預(yù)算績效評估管理的框架主要圍繞投入、過程、產(chǎn)出、效果這四個方面進行績效評價，設(shè)計出項目關(guān)鍵評價問題，并對關(guān)鍵問題的證據(jù)進行了多方面的搜集和整理，主要邏輯線是維度——指標——標準和方法——監(jiān)督。

從2011年財政部提出全過程預(yù)算績效管理理念以來，各級財政部門和預(yù)算部門以“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的“五有”要求為目標，推動機制建立，創(chuàng)新預(yù)算管理模式，將上述理念落實到具體工作中去，實現(xiàn)績效管理和預(yù)算管理的有機融合，著力構(gòu)建貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的預(yù)算績效管理體系，從績效目標、績效監(jiān)控、績效評價、評價結(jié)果反饋及應(yīng)用等方面，初步形成了一整套預(yù)算績效管理的框架體系。viii

三、湖北省教育廳預(yù)算績效評估指標體系分析

（一）確定原則

預(yù)算的績效評估是預(yù)算實施的主要依托工具?？冃гu估的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是績效評估體系的構(gòu)建，這是我國當前財政管理改革的重點。構(gòu)建績效評估體系，首先要對構(gòu)建的路向、目標、原則加以明確，在框架的具體設(shè)計過程中，要圍繞維度——指標——標準和方法——監(jiān)督這一主線進行，要不斷體現(xiàn)民主化、科學(xué)化及構(gòu)建和諧社會的思想。

一般來說 ， 對一個具體的評價對象 ， 其績效評價指標選取應(yīng)堅持以下主要原則：（ l）相關(guān)性。衡量指標與政府部門的目標及項目目標有直接的聯(lián)系 ， 單純的投人指標或產(chǎn)出指標就不能很好地反映項目的實際影響。 （2）科學(xué)經(jīng)濟性。指標的選取要考慮實現(xiàn)條件及可操作性 ， 數(shù)據(jù)的獲得應(yīng)符合成本效益原則，在合理成本的基礎(chǔ)上收集信息。這就要求指標在滿足評價目標的前提下要盡量精簡，減少指標之間的信息重復(fù)，選定的指標應(yīng)承載盡可能大的信息量，從而可降低指標信息收集的成本。（3）通用可比性。在相似目的的項目之間有共同的指標，不同項目之間的衡量結(jié)果可以相互比較。（4）指標的重要性。根據(jù)指標在整個體系的地位和作用進行篩選，選擇最具代表性、最能反映評價要求的指標，注意指標的兼容性問題，不要對指標進行雜亂無章的羅列。（5）系統(tǒng)優(yōu)化原則。應(yīng)當將定量指標與定性指標相結(jié)合，系統(tǒng)反映財政支出所產(chǎn)生的社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等。ix其他原則還包括了實用性、目標導(dǎo)向性等等。

湖北省教育廳財政預(yù)算績效評估應(yīng)該達到的基本效應(yīng)是能夠充分有效的優(yōu)化配置和運用公共財政資源，將更加優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)和產(chǎn)品為社會創(chuàng)造出來，使人民群眾的教育福利最大限度地得到增加。這就促使湖北省政府在對財政預(yù)算資源進行監(jiān)管的時候，既要注重投入和過程，同時也注重效果和結(jié)果，還要提高預(yù)算資金使用的有效性和經(jīng)濟性。

（二）指標內(nèi)容

（1）共性指標

共性指標包括收入完成率、支出完成率、支出均衡率、“三公經(jīng)費”控制率、總預(yù)算暫存暫付率、財政總收入占GDP的比重、稅收收入占比、人員經(jīng)費支出資金節(jié)約率、業(yè)務(wù)費節(jié)約率、公務(wù)費節(jié)約率、設(shè)備購置費節(jié)約率、單位資金節(jié)約率、社會公眾滿意度、債務(wù)率、公用經(jīng)費保障率等。但具體來說，公共財政預(yù)算、部門預(yù)算績效和項目預(yù)算績效評估的共性指標可以按如下方法分類：

1.遵從性、效率性和效果性指標。x如資金使用規(guī)范率、資金到位率、資金目標實現(xiàn)率等。遵從性又稱為經(jīng)濟性，以最低的成本獲得適當質(zhì)量的資源，如機構(gòu)臃腫，違規(guī)采購，就缺乏經(jīng)濟性。它一般指系統(tǒng)投入到預(yù)算中的資源水準。經(jīng)濟性指標關(guān)心的是“投入”的項目，如何使投入的項目作最經(jīng)濟的利用。經(jīng)濟目標并不關(guān)注服務(wù)的品質(zhì)問題。遵從性往往和資金使用規(guī)范率掛鉤，資金使用規(guī)范率=規(guī)范使用的資金額/項目。

2.同時，預(yù)算的績效評估指標體系的邏輯關(guān)系可以用“投入-轉(zhuǎn)換-產(chǎn)出-結(jié)果”鏈來分析xi：

a） 投入是指用來提供服務(wù)或產(chǎn)品的資源。投入過程結(jié)合產(chǎn)出和結(jié)果過程后，在分析三者內(nèi)在聯(lián)系的基礎(chǔ)上可設(shè)計經(jīng)濟性指標，要講求經(jīng)濟性（遵從性）。

b）轉(zhuǎn)換過程是進行投入、獲得產(chǎn)出和結(jié)果的方式。從轉(zhuǎn)換方面看，要講求遵從性，一個良好的轉(zhuǎn)換過程至少有一套健全的規(guī)章制度，相應(yīng)的績效指標是規(guī)章制度是否建立、健全，同時當其他領(lǐng)域的指標（特別是結(jié)果指標）不能清晰地定義時，轉(zhuǎn)換過程的指標往往可以有效地替代它們。xii

c）產(chǎn)出指服務(wù)本身。從產(chǎn)出方面來看，要講求效率性，即在現(xiàn)有的資源條件下使產(chǎn)出最大，或在產(chǎn)出一定時力求使用的資源最少。衡量產(chǎn)出的績效指標是效率性，即使每單位的投入量最小，或一定的成本下使產(chǎn)量最大。

d）結(jié)果是指服務(wù)達到的目標。支出系統(tǒng)的結(jié)果是指所提供的服務(wù)要滿足公眾在數(shù)量上和質(zhì)量上的要求，結(jié)果指標通常由其職能目標轉(zhuǎn)換而來，許多結(jié)果指標的數(shù)值需要通過收集公眾的反映，進行統(tǒng)計得到。

（2）個性指標：

湖北省教育廳財政預(yù)算績效評估（見表）

i劉純一：地方財政預(yù)算績效評估指標體系研究[D]西南財經(jīng)大學(xué) 2014年

ii《財政支出績效評價管理暫行辦法》財預(yù)〔2011〕285 號

iii匡小平，鮑嘯鳴. 《我國地方預(yù)算績效管理分析與建議》[J]. 現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2013，07：63-67

iv《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》財預(yù)[2011]416號

v《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》財預(yù)[2012]396號

vi《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》財預(yù)[2011]416號

vii王海濤：《我國預(yù)算績效管理改革研究》[D] 財政部財政科學(xué)研究所 2014年

viii北京市財政局：《構(gòu)建全過程全覆蓋預(yù)算績效管理體系》中國財政2013年

ix財政支出績效評價管理暫行辦法財預(yù)〔2011〕285 號

x叢樹海周煒于寧.《公共支出績效評價指標體系的構(gòu)建》.財貿(mào)經(jīng)濟，F(xiàn)inance & Trade Economics，2005年03期

xi叢樹海周煒于寧.《公共支出績效評價指標體系的構(gòu)建》.財貿(mào)經(jīng)濟，F(xiàn)inance & Trade Economics，2005年03期

xii鄭濤《構(gòu)建預(yù)算績效評估指標體系的思考》產(chǎn)經(jīng)觀察 2006.6