湯宗禮 王俊杰

摘要：推進生態(tài)城市建設，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在要求，也是促進擴大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、保障改善民生的重要途徑。文章通過對當前綠色城市建設的研究，分析當前綠色城市建設中存在的主要問題，并嘗試提出對策。

關鍵詞：綠色城市建設；問題；對策

一、發(fā)展綠色城市的相關背景

2015年3月，中央政治局審議通過《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，首次明確提出“協(xié)同推進新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化”，大力推進綠色城鎮(zhèn)化建設，這是我國新時期經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在要求，也是促進擴大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、保障改善民生的重要途徑。在《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中，“綠色發(fā)展”被多次強調(diào)，在有關城鎮(zhèn)化建設的相關表述中，“綠色發(fā)展”的理念貫穿始終。2015年11月，李克強在中法氣候與綠色經(jīng)濟論壇致辭中表示，走綠色發(fā)展之路是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的必然要求，中國將按照十八屆五中全會部署，包括遵循綠色發(fā)展理念等，繼續(xù)通過轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整結(jié)構(gòu)和促進經(jīng)濟提質(zhì)增效，拓寬經(jīng)濟增長與環(huán)境改善的雙贏之路，開拓生態(tài)文明建設新局面。

盡管近年來我國的綠色城市建設取得了較大成績，但這主要是基于我國綠色城市建設的縱向或歷史比較，而在橫向比較方面，特別是與發(fā)達國家相比，仍表現(xiàn)出發(fā)展相對滯后的總體態(tài)勢，綠色城市建設任務仍然十分艱巨，還需要在政策、制度、技術等多方面進行研究，探索模式，創(chuàng)新機制。

二、綠色城市發(fā)展過程中面臨的問題

1. 城市化發(fā)展評價體系建設進程緩慢

目前我國對于環(huán)境保護的理念已有所提高，但是成效還不盡如人意，在全國161個監(jiān)測城市中，大部分城市的PM2.5年均濃度長期無法達到國家二級指標。推行嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，將是綠色城市建設的重要保障。特別是當前的行政管理體制下，生態(tài)文明考核評價機制相對于國土空間開發(fā)保護制度、資源有償使用制度、資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易機制等相關制度而言，執(zhí)行力度還不夠到位，需要更加嚴格執(zhí)行。在黨的十八屆三中全會精神和落實 《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》出臺之后，已經(jīng)把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入城鎮(zhèn)化發(fā)展評價體系，但在現(xiàn)實中，這一抓手并沒有真正有效的利用好。目前很多地方的并沒有將城鎮(zhèn)化發(fā)展評價體系正式納入各級政府的考評體系，具體的資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益指標就更無從談起了。另一方面，在傳統(tǒng)政績考評體系中，對于環(huán)境損害和資源消耗各項指標的人為操作的彈性和議價性巨大，具體約束數(shù)值及其權(quán)重可以由當?shù)貙嶋H情況而輕易被修改，特別是當?shù)谿DP增長目標的實現(xiàn)與當?shù)刭Y源、環(huán)境保護發(fā)生沖突時，往往是后者為前者讓路。

2. 可持續(xù)的城市建設與規(guī)劃體系尚未建立

在目前的基礎設施建設與城市規(guī)劃中，存在市政工程的規(guī)劃方、設計方、管理方不對位，特別是各個職能管理部門不能有效溝通協(xié)調(diào)，導致規(guī)劃設計不能滿足多個供給主體的需求，由于在市政與基礎設施的建設前沒有生態(tài)智慧且具有前瞻性的規(guī)劃，經(jīng)常會產(chǎn)生一條新修好的馬路又被重修或是產(chǎn)生斷頭路這樣的尷尬局面。建筑能耗的標準和建筑節(jié)能改造的力度需要進一步加大，當前我國仍有70%左右的城鎮(zhèn)民用建筑不具備節(jié)能效應。到2015年末，也只是20%的城鎮(zhèn)新建建筑能夠達到綠色建筑標準要求?！笆濉睍r期，我們的城鎮(zhèn)化率將得到大幅度的提升步，特別是國家穩(wěn)定房地產(chǎn)與城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造的相關利好政策，將為大幅度提升城鎮(zhèn)新建建筑綠色化比重提供了更大的空間。在交通體系的綠色化方面，目前公共交通出行的比例還較低，市民對于公共交通服務的經(jīng)濟性、便利性、安全性等方面的需求得不到滿足，軌道交通未成網(wǎng)絡，且與傳統(tǒng)公交的接駁不便利，公共城市自行車的建設步伐還相對較慢，需要全面推進綠色公共交通的發(fā)展。在綠色私人交通上需要打造既得利益強制性破除機制，打破利益壟斷，使互聯(lián)網(wǎng)租車服務有序開展。

3. 城市生態(tài)環(huán)境的綜合整治有待修復提升

當前，許多城市對環(huán)境污染的綜合防治、生態(tài)環(huán)境的保護與修復的投入力度還遠遠不夠。很多城市還未放棄粗放型城市化發(fā)展模式，造成生態(tài)環(huán)境嚴重破壞。對于一些已經(jīng)廢棄或是搬遷的化工及其他污染企業(yè)的綜合防治，以及其現(xiàn)有生態(tài)圈的保護與修復工作進展緩慢，一方面是由于開展這些項目如要投入大量的財力、人力、物力，改造修復成本巨大；另一方面一些地方政府比較短視，在沒有進行長時間環(huán)境生態(tài)評估檢測的情況下對原有土地進行房地產(chǎn)開發(fā)或是舊城改造項目，很可能造成二次污染，對人們?nèi)罕姷慕】翟斐刹豢赡娴膰乐睾蠊Ｍ瑫r，針對城市垃圾增長迅速的態(tài)勢，對垃圾處理設施建設的投入力度遠遠不夠，提升垃圾無害化處理水平也有待改善。目前許多城鎮(zhèn)小區(qū)已經(jīng)進行生活垃圾分類和無害化處理，但是在垃圾整體運輸?shù)倪^程中，存在將原來分類的垃圾重新混合的現(xiàn)象，使得垃圾分類的環(huán)保理念被無情踐踏。另外，城鎮(zhèn)的雨水管網(wǎng)改造沒有跟上地面建筑的建設速度，經(jīng)常會產(chǎn)生在城市中“看?！钡木坝^；城鎮(zhèn)的排污動態(tài)考核機制也有待完善，對污水治理工作的財政投入力度還遠遠不夠。

4. 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化還有待提速

在城鎮(zhèn)化的過程中，許多傳統(tǒng)工業(yè)及制造業(yè)企業(yè)面臨需求增速減緩、勞動力成本上升等壓力，在“十三五”期間，生態(tài)環(huán)境保護被提上新的高度，企業(yè)的節(jié)能減排與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級勢在必行。作為城市經(jīng)濟組成部分和政府稅收大戶的企業(yè)，特別是一些央企和上市公司，其生產(chǎn)理念和經(jīng)營策略在很大程度上影響城市的環(huán)境質(zhì)量。但是目前看來，很多企業(yè)為獲得市場競爭力，傾向于壓縮環(huán)境投資和環(huán)境成本預算，通過不加節(jié)制地開采資源和向社會排放未經(jīng)處理的廢水廢料等手段將企業(yè)內(nèi)部成本外部化，通過多種方法和手段與環(huán)境管理者進行博弈，逃避企業(yè)的社會責任，向社會和政府轉(zhuǎn)移環(huán)境治理成本。特別是有些大企業(yè)直接隸屬于中央各部委，地方政府的管理權(quán)限有限，造成了管理的真空，而且這些大企業(yè)一旦發(fā)生事故，往往后果非常嚴重。另外有些涉及到整體搬遷、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的企業(yè)往往因為政府辦事效率低下和其他種種原因，補償安置款項遲遲不能到位，也間接影響了其進行技術改造與產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。

三、推進綠色城市發(fā)展的相關對策

1. “互聯(lián)網(wǎng)+”夯實“綠色城市”基礎設施

第一，加強和完善基礎設施建設。針對城鎮(zhèn)的供水、供氣、供電、防洪、防澇、防災等公共安全預測設施，以及污水處理、垃圾處理、水質(zhì)檢測、公共交通、電子警察、醫(yī)療服務等關系民生和保障的數(shù)據(jù)信息，要有規(guī)劃地、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)引入云計算、大數(shù)據(jù)和社交網(wǎng)絡等第三方運營平臺，加大建設信息處理和管理系統(tǒng)，構(gòu)建市政公用服務的大數(shù)據(jù)服務網(wǎng)絡。及時掌握大氣（PM2.5）、供暖、供水、供氣，垃圾、污水處理監(jiān)測站點運營情況，連接各政府相關管理服務部門，督促各單位、企業(yè)提供更加優(yōu)質(zhì)的市政公用服務。第二，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”搞好“海綿城市”建設，增加城市在適應環(huán)境變化和應對雨水帶來的自然災害等方面的良好“彈性”，并做好城市“地下”的文章，以復合化推進城市基礎設施建設，為城市地面發(fā)展騰出更多更好的空間。第三，積極推動住宅產(chǎn)業(yè)化。抓住穩(wěn)定房地產(chǎn)市場、加強棚戶區(qū)改造的良好機遇，堅持以信息化、工業(yè)化生產(chǎn)方式建造住宅。要將新工藝、新材料、新模式推進普通住房和保障性安居工程等項目建設，推動建筑業(yè)向現(xiàn)代施工技術轉(zhuǎn)變，推動建筑業(yè)科技化、規(guī)模化、整體化發(fā)展。政府要以保障房等民生投資項目為突破口，對實施住宅產(chǎn)業(yè)化項目的保障房項目在補助資金分配方面予以傾斜，多試行貨幣化分配，通過市場途徑消化房地產(chǎn)庫存，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。

2. 創(chuàng)新投融資體系提升城市集聚承載功能

建立可持續(xù)的城市建設投融資體系。形成創(chuàng)新投融資機制，支持加快軌道交通、機場、港口等重要功能性基礎設施建設，強化中心城市支撐能力，支撐城鎮(zhèn)化快速、健康發(fā)展。將城市資源、政府信用、銀行資金和市場結(jié)合起來，引進PPP等新興融資模式。通過城市的市級財政籌集資金，并通過與社會資本合作組建PPP基金，并逐步擴大規(guī)模，增加社會資本參與公共基礎設施建設。同時，要統(tǒng)籌地方政府置換債券資金，優(yōu)化地方政府債務結(jié)構(gòu)，進行多元化的融資渠道整合，推進公共基礎設施項目建設。各城市要積極爭取政策性銀行的相關定向貸款，加快本市區(qū)域的棚戶區(qū)改造項目，改善市民的居住條件，提升城市的形象和社會保障水平。探索融資租賃建設模式，以片區(qū)開發(fā)、交通、通信等基礎設施建設領域為重點，加快引入社會投資支持城市建設，并做好其他配套設施的建設，調(diào)整優(yōu)化社會公共服務投入。進一步提高區(qū)域公共服務水平，增強對人口吸引力、承載力。順應城市化發(fā)展規(guī)律，整合教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老、交通等領域?qū)ｍ椯Y金，籌集資金集中用于中心城市基本公共服務，增加優(yōu)質(zhì)教育資源，提升醫(yī)療服務層次，發(fā)展社會養(yǎng)老事業(yè)，完善公共文化服務，建設信息基礎設施，改善公共交通環(huán)境，并以此來帶動和促進區(qū)域內(nèi)綠色城市建設。

3. 淘汰落后產(chǎn)能合理優(yōu)化布局產(chǎn)業(yè)園區(qū)

第一，要對城市及周邊區(qū)域的產(chǎn)業(yè)進行合理篩選、優(yōu)化布局，在產(chǎn)業(yè)族群的培育上要以循環(huán)經(jīng)濟為導向，高效地利用好自然及社會資源。同時在社會導向機制上有淘汰落后產(chǎn)能的理念，有效整合重點行業(yè)和重點企業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的集約化、集中化、基地化，在科技研究上力圖創(chuàng)新，提高資源利用效率。要全面建立總量控制制度，減少礦石資源的使用，通過開發(fā)利用風能、太陽能等新能源來改變能源使用結(jié)構(gòu)，減少污染物排放，降低污染物和碳減排的社會總成本。第二，建立“飛地經(jīng)濟”模式。在招商引資方面，將行業(yè)企業(yè)落戶市級統(tǒng)籌規(guī)劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在一定時期內(nèi)，所實現(xiàn)地方稅收市級不再分享，通過將稅收讓渡給縣級政府的方式來調(diào)動縣市區(qū)的招商引資積極性，增強中心城區(qū)綠色城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐。建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，把區(qū)域內(nèi)的土地收入、行政事業(yè)性收費用于園區(qū)自我發(fā)展，加快基礎設施體系，為企業(yè)入園創(chuàng)造良好的生活和生產(chǎn)環(huán)境。在吸引高新技術企業(yè)入駐方面，對該類企業(yè)在各級規(guī)劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設使用標準化廠房的，市級財政按每平方米一定標準給予補助；對進園企業(yè)、項目，達到集約用地和環(huán)保排放標準的，若干年內(nèi)市級財政一定金額的獎勵和補貼；積極響應國家大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的政策導向，對入駐的中小企業(yè)和小微企業(yè)，每年給予一定的房租減免或物業(yè)補貼，以減輕企業(yè)運行成本。

4. 以生態(tài)視角促進環(huán)境資源要素集約利用

第一，提高土地集約利用效率。各級政府在與企業(yè)簽訂投資建設協(xié)議時，要將土地單位面積投資強度、單位效益、環(huán)境排放等約束條款列入投資協(xié)議中，并將用地單位約束條款執(zhí)行情況與政府兌現(xiàn)各類財政補助和優(yōu)惠政策掛鉤。政府相關部門在保障用地單位合法權(quán)益的基礎上，要引導用地單位集約節(jié)約用地，有條件的企業(yè)可以適當進行綠地營造，改善生產(chǎn)和生活環(huán)境，提升城市空間和資源利用率。第二，推進綠色建筑使用及推廣。將環(huán)保指標納入建筑材料、建筑質(zhì)量強制標準體系寫入環(huán)保立法中，促進綠色建筑產(chǎn)業(yè)化。鼓勵行業(yè)企業(yè)對現(xiàn)有建筑進行節(jié)能改造，加大智能樓宇建設，對暖通、供水、電梯、太陽能面板、地源熱泵等用能設備節(jié)能職能化改造。降低建筑能源消耗要率先對政府所管理的公共建筑進行節(jié)能改造，對達到星級綠色建筑項目給予獎勵，對達到一定星級的給予一定金額的環(huán)保補貼。第三、要建立生態(tài)發(fā)展激勵機制。環(huán)保部門應根據(jù)生態(tài)功能區(qū)域劃分和環(huán)境約束指標等，科學制定考核指標體系；政府要完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大對生態(tài)保護、環(huán)境治理、節(jié)能減排的資金扶持力度，并對水源地、環(huán)境保護區(qū)等禁止或限制開發(fā)的地區(qū)和生態(tài)保護成效突出的地區(qū)，給予轉(zhuǎn)移支付補償。

參考文獻：

靳明偉.PPP五大投融資模式全解析[EB/OL]. http：//www.chinacem.com.cn/ppp-nljs/2015-02/182366.html， 2015-02-05.

*本文系2013年度浙江省哲學社會科學規(guī)劃立項課題《優(yōu)化文化發(fā)展生態(tài)推動創(chuàng)新型城市建設的動力研究》（編號：13NDJC29YBM）的研究成果之一，項目負責人：湯宗禮。

（作者單位：浙江建設職業(yè)技術學院）