摘 要 新行政訴訟法對國有土地上房屋征收與補償領域司法救濟所產(chǎn)生的影響主要體現(xiàn)在：有效解決了該領域“立案難”的困境；保證了人民法院審理該類行政案件的司法獨立性；破解了行政案件“審判難”的難題；對房屋征收與補償行政訴訟可以進行庭審前調(diào)解；建立了該類民事爭議和行政爭議相互交叉的司法處理機制等方面。

關鍵詞 房屋征收 補償 公有房屋 承租人 行政訴訟

作者簡介：李趙奎，陜西警官職業(yè)學院副教授。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-091-02

近年來，隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設步伐的進一步加快，土地與房屋征收行為快速增長，規(guī)模和結(jié)構不斷擴大，圍繞國有土地上房屋征收與補償（以下簡稱房屋征收與補償）所產(chǎn)生的矛盾也越來越多。通過訴訟途徑，尋求法律手段保護自己的合法權益成為大多數(shù)人的最終選擇。2015年5月1日起實施新修訂的行政訴訟法加強了對國家公共利益的維護、對被征收人合法權益的保護、有效保證了司法審判的獨立性，最大限度地保護了被征收人、公有房屋承租人的合法權益。尤其對于人民法院處理房屋征收與補償行政糾紛案件帶來了全面的、根本性的改變。包括立案環(huán)節(jié)、審判方式、裁判效果、執(zhí)行力度等多個方面。

一、有效解決了房屋征收與補償案件“立案難”的困境

房屋征收與補償糾紛，往往涉及面廣，矛盾較為復雜，直接涉及地方政府的財政、經(jīng)濟發(fā)展等方面。為了有效推動土地開發(fā)及征收工作，政府經(jīng)常會發(fā)動各類行政機關、甚至人民法院參與征收搬遷工作。在政府的授意或直接干預下，為配合政府的征收搬遷行為，保證征收活動的順利進行，人民法院對于房屋征收與補償糾紛的訴訟，一般不予受理，偶爾受理了，也是以駁回起訴了結(jié)。人民法院將其拒之門外，致使被征收人、公有房屋承租人的合法權益受到非法侵害時往往求告無門，人民法院不能擔負起保護受害人合法權利最后一道屏障的作用，造成了現(xiàn)實中“立案難”的困局。

新行政訴訟法的頒布，明確規(guī)定了人民法院受理行政訴訟的范圍，將房屋征收決定，房屋補償決定、房屋征收與補償協(xié)議明確糾紛納入了行政訴訟的受案范圍。

（一）進一步明確了房屋征收、征用決定可以通過行政訴訟的方式進行法律救濟

新法第十二條規(guī)定“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……對征收、征用決定及其補償決定不服的”。這里的征收包括各類稅費的征收、土地的征收、房屋的征收等行政行為；補償主要指對于土地征收補償、房屋征收的補償決定及其他合法行政行為行為造成損失時的行政補償決定?，F(xiàn)實中關于房屋征收的決定，老百姓很少反對。大家也明白城市建設、國家經(jīng)濟的發(fā)展需要土地、需要征收，只要是基于公共利益的需要，政府有權做出征收決定，這方面的糾紛比較少。另一方面，房屋征收決定、補償決定的糾紛，《國有土地上房屋征收與補償條例》、原行政訴訟法等法律對其都有明確的規(guī)定，屬于法律法規(guī)明確規(guī)定的可以提起行政訴訟的行政行為，因此，這類行政訴訟“立案難”的問題主要是人為設置，人為干預。

（二）確定將房屋征收與補償協(xié)議納入到行政訴訟的受案范圍

1.關于房屋征收補償協(xié)議性質(zhì)的爭論。征收條例第二十五條：“房屋征收部門與被征收人依照本條例的規(guī)定，就補償方式、補償金額和支付期限、用于產(chǎn)權調(diào)換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協(xié)議。補償協(xié)議訂立后，一方當事人不履行補償協(xié)議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟?！?/p>

依據(jù)本條訂立的房屋征收補償協(xié)議的性質(zhì)是什么，這里的訴訟屬于什么性質(zhì)的訴訟，民事訴訟或行政訴訟，條例沒有明確。這兩個問題一直存在爭議，難以定性。有人認為其和舊的房屋拆遷條例中的補償協(xié)議一樣，都屬于民事合同，應適用民事糾紛的解決途徑進行救濟；也有人認為新條例第25條規(guī)定的房屋征收補償協(xié)議屬于行政合同，應通過行政爭議的解決途徑尋求救濟。理論上的爭議造成現(xiàn)實司法中的混亂， 對于此類糾紛，有的法院按照民事糾紛處理，有的按照行政糾紛處理，而有的法院對于此類糾紛壓根不予受理，其認為沒有明確的法律規(guī)定對其予以受理。此類糾紛是房屋征收補償中最多最主要的糾紛。這個問題不明確，會造成法院受理、審理中的混亂，形成司法中不統(tǒng)一，難以有效保護被征收人的合法權益。

2.新行政訴訟法規(guī)定房屋征收補償協(xié)議類糾紛可以提起行政訴訟。新《行政訴訟法》第十二條第一款“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的”。

該條規(guī)定明確將土地房屋征收補償協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍，確認了該協(xié)議屬于行政合同，具有行政行為的性質(zhì)，堵死了人民法院用協(xié)議屬性不明、沒有法律依據(jù)等理由推諉、拒絕被征收人、公有房屋承租人，徹底解決了長久困擾人們“立案難”的訴訟難題。

二、保證人民法院審理行政案件的司法獨立性，破解行政案件“審判難”的難題

（一）加強了房屋征收與補償類行政訴訟案件審理的獨立性

新法第三條第二款規(guī)定：“行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件?！边@一原則性的規(guī)定，對于行政機關和行政工作人員的行使特權做了直接禁止，有效保障了人民法院獨立行使審判權，依法公正、公平的審理行政案件?？紤]到行政主體享有更多的權力，處于強勢地位，在房屋征收與補償類案件中，地方政府與地方人民法院之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，突出對行政相對人合法權利的有效保護，保障司法機關獨立行使審判權，有效地保證了房屋征收與補償類案件行政審判的司法獨立性。

（二）規(guī)定了很有特色的行政訴訟管轄模式，保證司法公正性

新法第十八條第二款規(guī)定：“高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件?！被鶎臃ㄔ喝恕⒇?、物受制于地方權力機關和行政機關，導致一些行政案件不能判、不好判、不敢判。新法規(guī)定的跨區(qū)域管轄、提級審理等制度，從體制上保證了行政審判公正性。新法生效后，涉及利益較大的房屋征收與補償類案件，尤其是其利益大到足以影響地方司法中立性的案件，可以申請跨區(qū)管轄，被征收人、公有房屋承租人權利將得到充分的保護。

三、房屋征收與補償類糾紛司法救濟機制、審理方式的變化

（一）可以采用民事訴訟、行政訴訟相互交叉的司法處理機制

房屋征收與補償類糾紛千頭萬緒、錯綜復雜，該類行政行為引起的爭議，往往伴隨著相關的民事爭議，行政糾紛和民事糾紛相互交叉，互相影響。例如：在征收過程中，房屋面積的確定、違章建筑的認定、房屋類型的認定（框剪、框架、鋼混、磚混、磚木、土木等）、“戶”的確定、征收決定、征收補償協(xié)議等方面的糾紛的屬于行政糾紛、行政爭議。但這些行政爭議中夾雜有許多民事爭議。比如：莊基地界址糾紛、房屋評估方面的糾紛（評估機構的選擇、評估標準、評估程序、評估結(jié)果等）、家庭成員間分戶立戶的糾紛、搬遷過程中被征收人、公有房屋承租人財產(chǎn)的損壞、丟失等糾紛、搬遷費、過渡費糾紛等。這兩類爭議如果依照行政訴訟法和民事訴訟法兩種程序分別處理，則會浪費司法資源，增加當事人的訴訟成本，不符合效益原則，更不能有效、及時地保護當事人的合法權益。

鑒于此，新《行政訴訟法》第六十一條：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理；在行政訴訟中，人民法院認為行政案件的審理需要以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，可以裁定中止行政訴訟”。該條明確規(guī)定了行政附帶民事訴訟的訴訟模式，以及實行民事、行政兩類訴訟相互交叉審理的司法處理機制。一方面節(jié)省了訴訟成本，減少重復訴訟；另一方面減輕了當事人訴訟負擔，及時更好地保護了當事人的合法權益。

（二）房屋征收與補償類行政訴訟可以適用訴訟調(diào)解

新《行政訴訟法》第六十條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償和行政機關依法給予補償以及行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權的案件除外?！毙滦姓V訟法的這個“但書”規(guī)定，極大地影響了房屋征收與補償類行政案件。被征收人、公有房屋承租人對房屋征收補償協(xié)議不服提起的行政訴訟，在法院開庭審理之前，可以對雙方進行調(diào)解。而且，就房屋補償協(xié)議本身而言，是雙方在民主、平等的基礎上協(xié)商簽訂的，協(xié)議內(nèi)容更多是涉及民事權利和義務，一方對協(xié)議有爭議，還可以在第三方的主持下進行重新協(xié)商，促成糾紛的解決。改變了傳統(tǒng)行政訴訟的審判原則和審理模式。

四、對“釘子戶” 的行政強制執(zhí)行難以湊效

新法只注重了對行政機關的執(zhí)行力度，加大了行政機關負責人的執(zhí)行責任，并增加了公告行政機關名單的執(zhí)行措施，這是解決行政案件執(zhí)行難的有力舉措，避免了人民法院的判決在現(xiàn)實中成為一紙空文。但也應該看到，面對房屋搬遷中的“釘子戶”，政府的合法權益也時常會被侵犯，行政案件中也應注意對政府合法權益的維護，尤其是房屋征收補償類案件。而根據(jù)《行政強制法》《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律的規(guī)定，對于拒不搬遷的“釘子戶”，政府只能向人民法院申請強制執(zhí)行，人民法院在執(zhí)行中不能采取停止供暖、供水、供氣、供熱和斷路等手段迫使被征收人搬遷，這些法律規(guī)定限制了行政機關、人民法院的執(zhí)行手段，防止暴力執(zhí)法，有效保護了行政相對人的利益，卻也增加了執(zhí)行難度，法律沒有明確規(guī)定行政相對人拒不搬遷的法律責任?，F(xiàn)實情況是人民法院對于此類案件的強制執(zhí)行，沒有更好的執(zhí)行措施，只能貼個催告書就沒有了下文，顯然，人民法院對于“釘子戶”的強制執(zhí)是無可奈何。因為新行政訴訟法并沒有對行政相對人的強制執(zhí)行規(guī)定更為有力嚴格的執(zhí)行措施，致使“釘子戶”的現(xiàn)象依然存在，在許多情況下，人民法院的強制執(zhí)行裁定在該領域仍會成為一紙空文。

新行政訴訟法還對訴訟期限作出了新的規(guī)定、增加了簡易程序、證據(jù)種類中增加了電子數(shù)據(jù)等，這些都極大地改變了房屋征收與補償行政訴訟的原有現(xiàn)狀，更好地保護當事人的合法權益。

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