萬尚慶 徐超陽

摘 要：本文以安徽省蕪湖市為樣本，運用文獻梳理和實證調(diào)研相結(jié)合的方法，分析了蕪湖市少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障的現(xiàn)狀。認為解決城市少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障問題應從法律規(guī)范、推進戶籍改革、加大財政投入、提高服務水平、加強民族融合等方面入手，以有利于我國的新型城鎮(zhèn)化建設，建立和諧的民族關(guān)系，維護社會穩(wěn)定。

關(guān) 鍵 詞：少數(shù)民族；流動人口；權(quán)益保障；蕪湖市

中圖分類號：D633.0 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）05-0082-09

收稿日期：2016-03-01

作者簡介：萬尚慶（1964—），男，安徽宣城人，安徽師范大學法學院副教授，安徽師范大學法治中國建設研究院研究員，碩士生導師，研究方向為憲法學、行政法學；徐超陽（1988—），男，安徽蕪湖人，安徽師范大學法治中國建設研究院研究人員，碩士研究生，研究方向為憲法學。

基金項目：本文系國家社科基金重點項目“依法治國與以德治國的關(guān)系研究”的階段性成果，項目編號：14AZD135；安徽師范大學哲學社會科學繁榮發(fā)展計劃首批重點項目“社會風險中的公共安全治理研究”的階段性成果，項目編號：FRZD201305。

我國是一個統(tǒng)一的多民族國家，民族問題歷來是重中之重，若少數(shù)民族流動人口權(quán)益得不到有效保障，不但不利于其自身合法權(quán)利的行使，也不利于民族和諧與社會穩(wěn)定。

一、蕪湖市少數(shù)民族流動人口

權(quán)益保障的現(xiàn)狀

隨著我國政治體制改革的不斷深入，城市化進程不斷加快，少數(shù)民族流動人口在全國各大中城市呈激增趨勢，他們在給城市經(jīng)濟、文化發(fā)展作出貢獻的同時，也給我們提出了如何保障少數(shù)民族流動人口權(quán)益的新課題。安徽省蕪湖市地處長江中下游平原，是國家沿江開放城市，優(yōu)越的地理位置和較快的經(jīng)濟發(fā)展速度使得越來越多的少數(shù)民族流動人口來此圓夢。蕪湖市現(xiàn)有48個民族成分，總?cè)丝谶_380萬，其中少數(shù)民族常住人口1.32萬人。截至2013年5月，全市少數(shù)民族流動人口共計4792人，相比“五普”時增幅達379.2%，增加了3792人，新增少數(shù)民族流動人口主要來自西部12省區(qū)，人口流動分布狀況較明顯。[1]正因為蕪湖市少數(shù)民族流動人口的現(xiàn)狀在我國中東部同類城市中具有一定的代表性，所以，2013年國家民委選定蕪湖市為我國第四批少數(shù)民族流動人口服務管理體系建設試點工作城市。

為了對蕪湖市少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障的現(xiàn)狀有更具體的了解，筆者在少數(shù)民族流動人口相對集中的清真寺、商業(yè)街、火車站以及高校園區(qū)等地，通過隨機訪談和發(fā)放不記名問卷等方式對蕪湖市少數(shù)民族流動人口基本情況、權(quán)益保障現(xiàn)狀、相關(guān)政策落實等情況進行了實證調(diào)研。①通過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，蕪湖市少數(shù)民族流動人口有以下特點：一是從人口組成上看，青壯年居多，受教育水平不高，家族抱團，多數(shù)是由遷入所在地的熟人、親友介紹或引領(lǐng)而來。②二是從流動狀況上看，人數(shù)逐年增多，流動相對穩(wěn)定，居住相對集中，主要少數(shù)民族是回族、維族、藏族，大多來自甘肅、新疆、寧夏等西部不發(fā)達地區(qū)。③三是從就業(yè)方式上看，就業(yè)領(lǐng)域比較集中，民族特色較為明顯，大多以與本民族密切相關(guān)的特色飲食業(yè)或者裝飾裝修業(yè)為主，如蘭州拉面、清真食品等。④四是從宗教信仰上看，大都保留著本民族的宗教信仰、風俗習慣和語言文字，受都市漢族文化的影響相對不明顯。⑤五是從社會融入程度看，城市歸屬感普遍不高，政治參與意識不強，民族間交流不足。六是從權(quán)益認知來看，權(quán)益認知不足，法律理解偏差較大，法律意識淡薄。⑥

關(guān)于少數(shù)民族流動人口權(quán)益的界定，目前學界尚無統(tǒng)一的觀點。筆者認為，少數(shù)民族流動人口權(quán)益是指憲法所規(guī)定的賦予少數(shù)民族流動人口作為公民所享有的各項最基本的權(quán)利，即基本人權(quán)。少數(shù)民族流動人口權(quán)益應包括勞動就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、社會保障權(quán)、政治參與權(quán)、宗教信仰自由權(quán)等方面的權(quán)利。[2]現(xiàn)結(jié)合調(diào)研結(jié)果，將蕪湖市少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障現(xiàn)狀歸納如下：

（一）勞動就業(yè)方面

勞動就業(yè)權(quán)是指具有勞動權(quán)利能力與勞動行為能力的公民，其作為勞動者所依法享有的平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利。勞動就業(yè)權(quán)包括平等就業(yè)權(quán)、自主擇業(yè)權(quán)以及非法定事由不失去勞動機會權(quán)。對于少數(shù)民族流動人口而言，能否與城市居民一樣，在就業(yè)機會、薪酬福利以及勞動救濟上享受平等的權(quán)利，是其核心關(guān)鍵所在。[3]蕪湖市人民政府對少數(shù)民族流動人口的勞動就業(yè)權(quán)保護主要體現(xiàn)在提供廣泛的就業(yè)機會和勞動維權(quán)救濟兩方面。關(guān)于就業(yè)機會的提供：蕪湖市嚴格遵守相關(guān)法律規(guī)定，通過政策鼓勵、開展專場招聘會等方式拓展了少數(shù)民族流動人口的就業(yè)渠道，為其增加了就業(yè)機會。據(jù)蕪湖市民委官網(wǎng)資料顯示，2013年3月19日，蕪湖市民族宗教委員會聯(lián)合蕪湖市人力資源和社會保障局，在蕪湖市勞務市場舉辦了主題為“民族情、同心路”的少數(shù)民族專場招聘會，為包括少數(shù)民族流動人口在內(nèi)的城市少數(shù)民族勞動者提供了600多個就業(yè)崗位，在一定程度上滿足了少數(shù)民族流動人口的就業(yè)需求。通過政策扶持與鼓勵，使全市諸如經(jīng)營蘭州拉面等具有民族特色產(chǎn)業(yè)的數(shù)量顯著增加，也促進了蕪湖市新興鑄管有限公司、新聯(lián)造船廠等企業(yè)對西部外來少數(shù)民族來蕪湖務工人員的關(guān)注和吸納，使得近年來這些企業(yè)的少數(shù)民族流動人口務工人員、委培人員有明顯提升，總?cè)藬?shù)近千人。[4]關(guān)于勞動維權(quán)的法律救濟：針對少數(shù)民族的特殊性，蕪湖市人民政府于2011年設立了專門服務于少數(shù)民族的法律援助服務站，為轄區(qū)內(nèi)少數(shù)民族及時提供包括追討勞動薪酬在內(nèi)的法律援助。如2013年春節(jié)期間就幫助解決了市區(qū)某企業(yè)拖欠少數(shù)民族來蕪湖務工人員10萬余元的糾紛，及時化解了社會矛盾。

（二）受教育權(quán)方面

受教育權(quán)是指公民享有平等的受教育機會，享受國家提供相關(guān)教育物質(zhì)保障的權(quán)利。本文中提及的少數(shù)民族流動人口的受教育權(quán)主要是指少數(shù)民族流動人口隨遷子女的受教育權(quán)，體現(xiàn)在其隨遷子女受教育機會是否平等，上學所在地硬件實施水平是否完善這兩方面。[5]近年來，蕪湖市出臺了一系列政策，在一定程度上保障了少數(shù)民族流動人口隨遷子女可以享受平等的受教育權(quán)。如2013年5月頒發(fā)的《關(guān)于進一步做好外來務工人員隨遷子女就學工作的實施意見》規(guī)定，蕪湖市對外來少數(shù)民族隨遷子女在學前教育階段、義務教育階段和高中階段，逐步實行“低門檻、零障礙、同待遇”，保障他們與本市戶籍學生享受相同待遇，使外來少數(shù)民族務工人員隨遷子女在就讀方面、升學方面、義務教育免費方面、學生管理方面、獎助學金的申請方面與本市居民子女享有同樣的權(quán)利。這一規(guī)定使得蕪湖少數(shù)民族流動人口的隨遷子女在入園、入學等方面與市區(qū)學生享受到了同等待遇，也使隨遷子女受教育權(quán)在制度上有了保障。在少數(shù)民族流動人口隨遷子女的教育設施投入上，蕪湖市也非常重視，全市有專門擔負教育援藏任務的學校一所（田家炳中學），學校不僅有少數(shù)民族籍學生，還有專門負責民族文化教育的老師。田家炳中學擁有藏族學生136人，其中大半是少數(shù)民族流動人口隨遷子女，通過資金和人才的不斷投入，硬件設施和教育水平不斷提高，該校每年都有藏族學生考上大學。

（三）社會保障方面

社會保障權(quán)是指公民享有國家提供保障其基本生活水平的權(quán)利，體現(xiàn)在工傷保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等相關(guān)社會福利方面。雖然我國已經(jīng)出臺了《社會保險法》，但由于長期實行的城鄉(xiāng)二元化戶籍管理制度，使得在具體操作上對流動人口往往難以適用；加之流動人口的戶籍身份被固定在原戶籍所在地，使之無法享受與現(xiàn)居住地居民相同的福利政策。蕪湖市作為第四批少數(shù)民族流動人口服務和管理試點城市，先行先試，也使得蕪湖市少數(shù)民族流動人口在社會保障方面的權(quán)益得到了落實，并積累了一些有益的“蕪湖經(jīng)驗”。一是實行了居住證制度。蕪湖市在2013年4月出臺了《蕪湖市流動人口服務和管理暫行辦法》，通過居住證制度，確保了流動人口在辦理居住證之后享有與當?shù)鼐用裢鹊母黜椛鐣＠?，并且通過放寬申請居住證的條件，使得更多的流動人口享受到當?shù)氐纳鐣＠?。目前，蕪湖市流動人口約70萬人，申請居住證后，即可享受與本市戶籍人口同等待遇的社會基本公共服務。居住證持有人在居住地享有勞動就業(yè)、社會保險、公共衛(wèi)生、計劃生育、公共文化、社會救助、法律咨詢、法律援助等方面的服務和權(quán)利；也可享受就業(yè)扶持、職業(yè)教育補貼、保障性住房、住房公積金等權(quán)利；還可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定在居住地辦理職業(yè)資格考試、職業(yè)技術(shù)鑒定、專業(yè)技術(shù)職稱評定、出入境證件、戶口遷移等事務。截止2014年1月，全市共有4萬多流動人口辦理了居住證，政策效果顯著。[6]二是采用網(wǎng)格化管理。蕪湖市積極實行少數(shù)民族社區(qū)網(wǎng)格化管理制度，并輔之以多樣化的服務方式，使少數(shù)民族流動人口在就業(yè)、醫(yī)療、社區(qū)服務等社會保障方面的權(quán)益得到了落實。通過在各街道服務中心設立少數(shù)民族流動人口服務柜臺為其提供服務咨詢；通過發(fā)放聯(lián)系卡，主動慰問、幫助少數(shù)民族流動人口中的困難群眾，使得少數(shù)民族流動人口充分享受到了社會保障方面的福利。

（四）參政議政方面

我國《憲法》規(guī)定：公民有參加國家政治生活的民主權(quán)利及在政治上表達個人意見的自由，包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)，言論、出版、集會、結(jié)社、示威的自由。因長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，少數(shù)民族流動人口往往主動放棄了戶籍所在地的政治參與權(quán)，而在居住地城市又沒有正常渠道參與當?shù)氐恼紊睿麄冎荒茏鳛橐粋€客體被動地接受居住地城市的管理，不能成為主體參與城市的共同管理。為了解決這一問題，蕪湖市政府通過居住證制度和民族社區(qū)工作管理制度，使持有居住證的少數(shù)民族流動人口在享受待遇、接受管理和擁有服務等方面與本市居民相同，對保障少數(shù)民族流動人口的政治權(quán)利起到了重要的作用。同時，蕪湖市政府還出臺了《蕪湖市社區(qū)民族工作實施辦法》，將少數(shù)民族流動人口信息納入社區(qū)管理之中，通過對其姓名、年齡、職業(yè)、性別、居住地、流出地等信息的記載，既為提供相關(guān)服務工作做了準備，也為少數(shù)民族流動人口實現(xiàn)參政議政權(quán)提供了制度上的保障。

（五）宗教信仰方面

我國是一個幅員遼闊的多民族國家，不同的地域文化和歷史背景使不同民族的宗教信仰各不相同。蕪湖市對于少數(shù)民族流動人口宗教信仰的保護，除嚴格遵守《城市民族工作條例》《宗教事務條例》《安徽省宗教事務條例》等法律法規(guī)外，主要體現(xiàn)在對民族習俗及宗教活動的重視和保護上，特別是對蕪湖市的穆斯林在宗教、習俗、生活上的幫助，以保障其宗教信仰自由權(quán)的行使。蕪湖市民族宗教事務局曾先后多次對宗教場所進行實地調(diào)研，針對調(diào)研中所反映出的問題及時處理、及時反饋，取得了較好的成效。如針對伊斯蘭教以土葬方式進行殯葬問題，蕪湖市政府專門規(guī)劃了200多畝土地進行回民公墓建設，以滿足包括回族在內(nèi)的穆斯林土葬的需求，保障其在殯葬方面的宗教傳統(tǒng)，切實維護其宗教信仰。針對穆斯林教眾反映的宗教場所較為簡陋、容量小等問題，蕪湖市政府專門劃撥了50萬元的資金進行清真寺的返修，為信教群眾營造了良好的宗教互動環(huán)境。同時，為了滿足部分伊斯蘭信教群眾飲食中吃牛肉的習慣，市政府每年都會劃撥專門資金為這些信教群眾在購買牛肉方面進行價格補貼。[7]

二、蕪湖市少數(shù)民族流動人口

權(quán)益保障的不足及成因

雖然蕪湖市在少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障方面取得了一定的成績，也積累了一些值得借鑒的“蕪湖經(jīng)驗”，但在新型城鎮(zhèn)化建設的背景下，某些方面仍然存在不足，需要進一步完善。

第一，公共事務參與熱情不高。在政治權(quán)利行使方面，大部分少數(shù)民族流動人口參與公共事務熱情不高、消極被動。①本次調(diào)查顯示，約90%的少數(shù)民族流動人口對參加公共事務表示不太積極，在對居委會的選舉和信息的登陸上，約70%的被調(diào)查者表示沒有參加社區(qū)選舉，約10%的被調(diào)查者表示自己尚未去所在社區(qū)進行流動人口備案登記。

第二，法律意識普遍淡薄。調(diào)查顯示，約80%的少數(shù)民族流動人口對《勞動法》《勞動合同法》《城市民族工作條例》等法律法規(guī)不了解，約60%的人不知道或沒去過少數(shù)民族法律援助救助站。在自身權(quán)益受到侵害時，絕大多數(shù)人選擇的是第一時間向政府反映或者尋找親友傾訴，很少人選擇通過法律途徑解決。甚至一些被調(diào)查者還存在著各種錯誤的認識，如認為作為少數(shù)民族流動人口政府理應給予相應的權(quán)益優(yōu)待，且這種優(yōu)待不僅體現(xiàn)在平時生產(chǎn)生活的幫助上，還應體現(xiàn)在司法過程的偏向上。

第三，就業(yè)歧視依然存在。蕪湖市少數(shù)民族流動人口工資薪酬普遍不高，福利待遇不同行業(yè)間差別較大，一些領(lǐng)域依然存在就業(yè)歧視現(xiàn)象，尤以中小餐飲業(yè)較為明顯。調(diào)查顯示，約70%的少數(shù)民族流動人口屬于打工者，多集中在諸如清真食品、蘭州拉面等較具民族特色的餐飲領(lǐng)域，薪酬月平均1000至3000元左右。在少數(shù)民族流動人口福利待遇上依然有不少中小企業(yè)特別是一些小餐飲業(yè)，對招收的少數(shù)民族外來務工人員，在勞動合同簽訂、節(jié)假日休息、社會保險金繳納等事項上重視程度不夠，有侵害其合法權(quán)益的現(xiàn)象。在有些領(lǐng)域，少數(shù)民族流動人口就業(yè)難現(xiàn)象依然存在。其原因是：一方面，較多的企業(yè)老板認為少數(shù)民族流動人口存在“素質(zhì)低、野蠻、難溝通、不安定”等問題而不愿錄用；另一方面，因宗教信仰、語言文化、民族習慣等不同，導致一些少數(shù)民族流動人口不愿在以漢族為主的企業(yè)打工。

第四，宗教場所不足。蕪湖市正規(guī)的教堂、寺廟相對較少，教職人員素質(zhì)相對較低，無法完全滿足少數(shù)民族流動人口在宗教信仰方面的需求。具體說來，目前蕪湖市有天主教教堂一座、基督教教堂一座、清真寺寺廟一座、佛教寺廟一座，備案在職教職人員137人。[8]然而，據(jù)不完全統(tǒng)計，截止2012年，蕪湖市有信教人口10萬多人。調(diào)查顯示，約90%以上的少數(shù)民族流動人口都有宗教信仰的習慣，其中，信仰伊斯蘭教的約占信教人口的60%。②而蕪湖市目前只有一座清真寺，顯然無法滿足信教群眾的聚會需求，不少被調(diào)查者表示希望增加宗教活動場所。此外，少數(shù)民族信教群眾對目前教職人員的職業(yè)素養(yǎng)也不甚滿意，部分少數(shù)民族流動人口認為蕪湖市教職人員的解經(jīng)水平不夠，少數(shù)教職人員的生活習慣甚至偏離了他們的教義。③

第五，子女入學存在困難。少數(shù)民族流動人口的隨遷適齡子女入學率相對較低，存在子女入學難的現(xiàn)象。調(diào)查顯示，蕪湖市仍有一定數(shù)量少數(shù)民族流動人口的隨遷適齡子女沒有入學，而是在幫其父母打工；有一些學校對于少數(shù)民族隨遷適齡子女入學依然有著不同程度的限制和排斥；也有一些隨遷子女因為無法適應本地的語言和教育環(huán)境，學習成績較差，產(chǎn)生厭學情緒甚至輟學在家。

存在上述不足的原因是多方面的，筆者擇其重點概括如下：一是學理研究不夠深入。目前學界對少數(shù)民族流動人口的研究尚屬于起步階段，對少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障的研究更顯薄弱，少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障在現(xiàn)階段究竟遇到了什么問題，未來可能會出現(xiàn)哪些問題，是應重視起點公平還是結(jié)果公平，是應側(cè)重于民族性還是人口流動性等等，目前學界尚未進行深入研究。[9]理論上的研究不足，直接導致的是實踐層面上對少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障不完善。二是法律規(guī)范不夠完善。雖然國家民委發(fā)布了《城市民族工作條例》，安徽省也制定了《安徽省民族工作條例》，蕪湖市也出臺了《蕪湖市流動人口暫行管理規(guī)定》等一系列相關(guān)法律規(guī)范，在一定程度上保障了少數(shù)民族流動人口的權(quán)益，但相關(guān)規(guī)定較分散，還缺乏系統(tǒng)性。我國目前尚未出臺專門針對少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障的法律規(guī)范。筆者認為，唯有完善相關(guān)法律體系，才能使少數(shù)民族流動人口權(quán)益從根本上得到保障。三是執(zhí)法上存在偏差。在執(zhí)法層面上，部分執(zhí)法人員對少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障的重要性認識不夠，對相關(guān)政策法律不夠熟悉。工作上存在形式主義，不能深入基層了解實際情況，對于問題的反饋不及時，不注重事前排查和解決問題，以至于無法真正發(fā)現(xiàn)和解決問題。加之一些執(zhí)法人員存在著“維穩(wěn)至上”的思想，忽略了執(zhí)法的公平公正，同案不同罰的現(xiàn)象時有發(fā)生。此外，政府在宗教廟宇、教學設施等方面的投入力度也不夠。四是民族融合程度較低。雖然蕪湖市政府為了加強民族融合開展了各項文體活動，擴大了各民族之間的交流，但調(diào)查顯示，蕪湖市少數(shù)民族流動人口的歸居感普遍不高。①究其原因：一方面，是本地漢族居民和少數(shù)民族流動人口之間在文化、宗教、語言、風俗習慣等方面仍然存在較大的差異，交流不暢；另一方面，一些漢族居民不理解少數(shù)民族的傳統(tǒng)習慣，對少數(shù)民族宗教習俗不夠尊重，致使部分在蕪湖的少數(shù)民族流動人口不愿與本地漢族居民交流、交往。五是少數(shù)民族流動人口受教育水平偏低。多數(shù)城市少數(shù)民族流動人口只有中小學文化，受教育水平偏低，法律意識不強，在權(quán)益受到侵害時，大多數(shù)人會選擇忍氣吞聲，委曲求全，也有極少數(shù)人選擇鋌而走險，用極端的方式來“以惡治惡”“以暴治暴”。

三、完善城市少數(shù)民族流動人口

權(quán)益保障的建議

民族問題既包括反映民族間政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面的綜合內(nèi)容，又涉及民族語言、地域分布、宗教信仰、風俗習慣和心理狀態(tài)等諸多方面。民族問題是社會問題的一部分，直接關(guān)系到國家的統(tǒng)一、經(jīng)濟的發(fā)展、社會的穩(wěn)定和邊防的鞏固。在新型城鎮(zhèn)化建設過程中，我們應從以下幾方面著手，進一步強化城市少數(shù)民族流動人口權(quán)益的保障。

（一）深化理論研究

中國城鎮(zhèn)人口已經(jīng)超過總?cè)丝诘?0%，標志著中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入一個新的歷史發(fā)展階段。與此同時，西部的少數(shù)民族人口向我國東部沿海和中部省市大量流動。[10]“少數(shù)民族人口大量進入城市，使城市日益成為各民族人口相互交流、相互碰撞的熱點地區(qū)，許多涉及民族方面的問題也都發(fā)生在城市?！盵11]少數(shù)民族人口進入城市帶來了一系列新的社會問題，給法治中國建設提出了新課題。夯實的理論是良好實踐的保障。因此，學界應針對當前少數(shù)民族流動人口在我國大中城市不斷激增的現(xiàn)象進行實證調(diào)研，深化理論研究，豐富理論成果；厘清現(xiàn)階段我國在少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障方面存在的問題，提出解決問題的建議，為黨和國家制定政策、法律提供堅實的理論基礎(chǔ)。正如前文所述，我國是一個統(tǒng)一的多民族國家，民族問題歷來是重中之重，少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障是我國人權(quán)保護的一部分，若少數(shù)民族流動人口權(quán)益得不到有效保護，不但不利于其合法權(quán)利的行使，也會對民族和諧、社會穩(wěn)定產(chǎn)生不利的影響。因為國家的統(tǒng)一，人民的團結(jié)，國內(nèi)各民族的團結(jié)，是我們事業(yè)必定勝利的基本保證。因此，在學理上加強對少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障的研究，具有重要的理論意義和實踐價值。

（二）完善法律規(guī)范

雖然我國目前已形成了由“憲法——民族區(qū)域自治法——自治條例或單行條例”為架構(gòu)的較為完善的民族法律體系，但民族區(qū)域自治立法的規(guī)范性和可操作性、實施法律的具體措施以及自治條例和地方性法規(guī)都很欠缺，尤其針對雜居、散居少數(shù)民族的法律法規(guī)極為欠缺。雖然廣東、河北、湖北、湖南、遼寧、重慶等省市已經(jīng)出臺了散居少數(shù)民族權(quán)益保護的地方性法規(guī)，但在國家層面上如何保障雜居、散居少數(shù)民族成員權(quán)益的法律尚未出臺。盡管全國人大民委早在1986年就開始起草《散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》，不過至今尚未出臺，這不能不說是民族法律體系的一個缺憾。[12]但黨的十八屆四中全會已經(jīng)通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。目前，我國適用少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障的法律規(guī)范主要是從少數(shù)民族以及流動人口兩個角度分別出臺的，有關(guān)規(guī)定相對分散、缺乏系統(tǒng)性。針對這一現(xiàn)象，有關(guān)部門應盡快消除法律規(guī)范之間的沖突，增補法律規(guī)范的空白，完善法律規(guī)范體系，在未來條件具備時出臺《少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障法》，這樣，才能使少數(shù)民族流動人口權(quán)益從根本上得到保障。

（三）推進戶籍制度改革

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，推進城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，解決好人的問題是推進新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。因此，應進一步加快戶籍制度改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，在取消農(nóng)業(yè)戶口的基礎(chǔ)上，進一步完善相關(guān)的制度，促進城鄉(xiāng)基本公共服務一體化。[13]2014年7月國務院發(fā)布了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發(fā)[2014]25號），按照國務院的要求，應調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實施居住證制度，加快建設和共享國家人口基礎(chǔ)信息庫，穩(wěn)步推進義務教育、就業(yè)服務、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋全部常住人口，逐步實現(xiàn)以人為本、科學高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。在該《意見》發(fā)布后，各省市結(jié)合本地區(qū)的實際情況先后公布了本地區(qū)關(guān)于戶籍制度改革的意見。2015年5月，安徽省人民政府發(fā)布了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（皖政[2015]53號），為進一步推進戶籍制度改革，具體貫徹落實國務院《意見》精神，為切實保障包括少數(shù)民族流動人口在內(nèi)的、從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到城市人口的合法權(quán)益提供了有利的政策保障。

（四）加大財政投入力度

為了促進民族間的交往、交流與交融，國家財政部、國家民委聯(lián)合下發(fā)了《少數(shù)民族發(fā)展資金管理辦法》。因此，政府相關(guān)部門應按照黨的十八大提出的新型城鎮(zhèn)化建設要求，調(diào)整少數(shù)民族聚居區(qū)、散居區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大發(fā)展資金、專項資金的投入力度。針對因生計困難導致城市少數(shù)民族流動人口子女輟學的問題，有關(guān)部門可以通過幫助其家長就業(yè)、減免學費等方式予以優(yōu)惠優(yōu)扶；針對一些城市目前民族學校和民族班級相對較少的問題，政府可以增設民族班級、民族學校；增加對民族教育的財政投入，切實解決少數(shù)民族流動人口子女的教育問題；針對目前宗教場所不足、教職人員水平不高的問題，政府應加大民族社區(qū)（如回族社區(qū)）建設，為信仰宗教的少數(shù)民族流動人口提供一個信教場所，滿足其宗教需求；同時，應加大對教職人員的培訓和考核力度，提升其理論水平。政府還應加大對少數(shù)民族咨詢服務站建設的投入，在少數(shù)民族流動人口聚集的地方增設民族咨詢服務站，由熟悉民族事務及相關(guān)法律的工作人員提供政策咨詢、法制宣傳、法律援助等服務。解決人貧困的關(guān)鍵是提高其自身的能力，因此，政府相關(guān)部門應通過提供就業(yè)指導等方式幫助少數(shù)民族流動人口更好地經(jīng)商、務工，學習經(jīng)營處事之道；通過提供教育、培訓機會，協(xié)助少數(shù)民族流動人口掌握一技之長，提高文化素質(zhì)，使他們具備自我教育、自我提升的能力。[14]

（五）提高服務水平

對于少數(shù)民族流動人口信息的核查，可以通過定期社區(qū)走訪的方式來落實，深化民族社區(qū)管理制度，做到各社區(qū)流動人口信息網(wǎng)絡互通，并對其變化情況及時反饋。對少數(shù)民族流動人口社會保險的繳納應適當放寬條件，給予優(yōu)惠措施，并通過電話、走訪等形式告之其相關(guān)權(quán)益。應進一步鼓勵少數(shù)民族流動人口自主創(chuàng)業(yè)，幫助其進行技能培訓，提高其職業(yè)素質(zhì)，拓展其就業(yè)渠道。應保障少數(shù)民族流動人口的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，在地方政協(xié)委員和人大代表中少數(shù)民族流動人口應占有一定的比例，以確保其參與政治事務、公共事務的權(quán)利。應加強對執(zhí)法人員自身法律水平、法治觀念和服務理念的培養(yǎng)，轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，提高服務水平，促使其變被動式管理為主動式服務。城市行政部門應聯(lián)合城市社區(qū)和少數(shù)民族流出地行政機關(guān)，形成保障城市少數(shù)民族流動人口權(quán)益的有效機制，充分利用互聯(lián)網(wǎng)這一重要媒介，使少數(shù)民族流出地、流入地行政機關(guān)及城市社區(qū)三者實現(xiàn)資源共享，開展合作交流，形成長期有效的合作機制；基層社區(qū)應把從社區(qū)收集的信息整理后及時反饋給行政機關(guān)，為行政機關(guān)制定可行性行政法規(guī)作鋪墊，通過城市行政機關(guān)、城市社區(qū)服務中心、流出地行政機關(guān)形成一個權(quán)益保障的“鐵三角”，城市少數(shù)民族流動人口可被置于一個受重視、受關(guān)愛的權(quán)益保護網(wǎng)中，這將對平等、團結(jié)、互助、共同繁榮的民族關(guān)系的構(gòu)建及和諧、有序、穩(wěn)定社會的形成產(chǎn)生助推力。[15]

（六）加強民族融合

民族融合是各民族間經(jīng)濟、文化以及生活習慣密切聯(lián)系的結(jié)果，是一個互相滲透的過程，自然的民族融合有利于民族矛盾的緩和，有利于各民族經(jīng)濟文化的交流，有利于統(tǒng)一的、多民族國家的鞏固和發(fā)展。少數(shù)民族人口由聚居狀態(tài)走向散居狀態(tài)是歷史發(fā)展的必然，為擴大民族交流交往交融提供了條件。在城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，少數(shù)民族人口散居化分布趨勢能促進各族人民之間的交往，為加強民族交往交流交融、建立各民族相互嵌入式的社會結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境創(chuàng)造條件。[16]因此，應注重少數(shù)民族流動人口和當?shù)厝丝诩捌渌褡彘g的交流，努力把其以血緣、族緣、地緣和教緣為主的社會關(guān)系網(wǎng)絡擴展至以業(yè)緣和鄰里關(guān)系為主的社交網(wǎng)絡，在日常交流中增進溝通，消除偏見。只有尊重他們的宗教信仰，才能理解他們的行為，拉近和他們之間的距離，才能夠讓他們在城市里找到歸屬感。[17]2014年5月29日，習近平總書記在第二次中央新疆工作座談會上指出：“要加強民族交往交流交融，部署和開展多種形式的共建工作，推進‘雙語教育，推動建立各民族相互嵌入式的社會結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境?！盵18]城市少數(shù)民族流動人口的社會融合主要體現(xiàn)在經(jīng)濟、社會、政治、文化以及主觀認同等方面，需要政府、社會以及少數(shù)民族流動人口三方面積極參與、共同努力。加強民族融合將有助于城市少數(shù)民族流動人口的權(quán)益得到更加切實的保障。

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（責任編輯：王秀艷）