余坦 王益民

摘 要：電子政務是信息技術與政府改革相結合的產物，它帶來的影響是非常廣泛和深遠的。目前，對電子政務的研究主要關注的是電子政務給政府帶來的績效、給公眾帶來的便利等。這些研究雖闡述了電子政務的直接作用，但還存在一定的局限，特別是對電子政務影響范圍的研究還不夠。本文嘗試從公共價值角度出發(fā)，以電子政務如何生成公共價值為關注點，建立覆蓋國家、社會、公眾三個層次的電子政務分析框架，擴展了分析的范圍，是對電子政務理論研究的積極補充。

關 鍵 詞：電子政務；政府改革；公共價值；生成機制

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）05-0001-09

收稿日期：2016-03-25

作者簡介：余坦（1982—），男，湖南張家界人，國家行政學院博士研究生，研究方向為電子政務；王益民（1969—），男，河南平頂山人，國家行政學院電子政務研究中心主任，研究方向為電子政務。

基金項目：本文系國家軟科學研究計劃“新興技術發(fā)展對經濟社會的影響研究”的階段性成果，項目編號：2014GXS1B004。

一、問題的提出

政府改革與信息技術的結合產生了電子政務，電子政務實際上是以信息技術為支撐，為適應信息化時代治理環(huán)境和需求發(fā)生的變化，對政府進行的變革、重塑。信息技術本身是中性的，而電子政務具有的根本意義在于其對政府改革起到的重要作用。從世界各國的電子政務實踐來看，運用信息技術推動政府向扁平化、整體化、透明化發(fā)展，實現(xiàn)更合理的政務流程、更高的行政效率、更優(yōu)質的政務服務，進而獲得更高的合法性（公信力、政治支持），是各國電子政務發(fā)展的共識和方向。但如果將電子政務發(fā)展和電子商務領域的發(fā)展進行一個對比，很容易就可以得出電子商務發(fā)展極大地領先于電子政務的結論。電子商務早在幾年前就已經實現(xiàn)了全程在線、個性化定制服務，而電子政務還在為信息如何共享、業(yè)務如何協(xié)同、服務如何交付等基礎性問題苦苦探索。造成這種差距的原因是多方面的，其主要原因是受政府組織結構和運轉機制僵化的掣肘，政府的決策和執(zhí)行體制缺少企業(yè)的那種靈活性。還有就是投入不足的影響。從整體上看，雖然各國在電子政務建設上投入的資金、人力都不少，但政府組織龐大，一個國家一年的電子政務建設投資分散到各個層級、各個部門就顯得不是那么充裕了。而現(xiàn)有的電子政務理論研究在審視電子政務績效、引導電子政務發(fā)展目標方面存在的不足也是無法忽視的原因。

已經有很多學者意識到了這些問題的存在，他們從技術應用的成熟度、公眾滿意度、價值導向、政務流程、電子政務產出的多層次等多個視角對電子政務的作用和成效進行了研究，這些研究為本文提供了堅實的理論基礎和研究方法。雖然這些研究具有很強的科學性，分析得都很有道理，但它們對電子政務的本質——信息技術與政府改革的融合以及政府改革的目的還缺乏廣泛的關注與深入的研究。政府改革是為了回應不斷變化的公眾需求，創(chuàng)造更多的公共價值，研究電子政務如果不考慮公共價值提升，就無法將電子政務的發(fā)展引向創(chuàng)造公共價值這一終極目的，反而可能通過淺層次的績效分析固化原有的政府結構和政務流程，對政府的深度改革產生不利影響?；谶@樣的認識，本文認為，有必要進一步明確發(fā)展電子政務的根本目的，厘清電子政務的產出、結果和影響；以更深遠的公共價值目標，而不僅僅是將最直觀的效率提升、服務改善等作為依據來審視電子政務的作用。因此，本文探討了電子政務的公共價值內涵、生成機制等問題，并在此基礎上提出了一個電子政務公共價值基本框架，并以此作為電子政務理論研究的一個新的視角和路徑。

二、公共價值的概念和內涵

公共價值的概念出現(xiàn)較早，上個世紀初在西方就已經有文獻提到public value的概念；我國在上個世紀60年代就有學者從政治經濟學的角度提出了“公共價值”的概念，但當時的“公共價值”意涵與后來成為公共行政學研究方向的公共價值存在根本區(qū)別。公共價值成為公共行政學研究的新方向是在上個世紀80年代末90年代初。1995年，哈佛大學的莫爾教授出版了《創(chuàng)造公共價值：政府戰(zhàn)略管理》一書，莫爾教授的這本著作被后來的公共價值研究學者作為必讀的基礎性文獻。此后，公共價值逐漸成為西方公共行政學研究的一個新視角和新方向。

在當前的公共價值研究中，還沒有形成一個統(tǒng)一的定義。莫爾教授在他的著作里也沒有提出一個明確的公共價值概念，只是給出了一個很寬泛的描述。莫爾認為，公共價值作為一種框架，將“政府認為重要和需要資源的公共服務供給”與“公眾認為重要的需求”連接起來。公共價值的達成取決于公眾的意愿和判斷，是公眾所獲得的一種效用。

關于公共價值究竟是什么，學界研究的出發(fā)點主要有兩個：一是從價值論的角度出發(fā)，按照“價值—>公共價值”的演進路線來探尋公共價值的內涵；二是從企業(yè)管理中的顧客價值理論出發(fā)，將社會公眾作為政府的顧客，進而闡述公共價值的內涵。

（一）以價值論為基礎的公共價值

基于價值論視角的公共價值將社會公眾作為主體，以政府行為以及政府行為產生的公共產品作為客體，從主體需求和客體能否滿足及如何滿足主體需求的角度考察和評價公共價值。

胡敏中（2008）認為，價值是客體屬性和主體需要之間的意義和效用關系，也就是客體對主體的意義和效用。所謂公共價值，就是客體同時滿足不同主體甚至是公眾需要所產生的效用和意義。公共客體（包括公共產品、公共服務等）是公共價值存在的客觀基礎，主體（公眾）的共同需求是公共價值存在的主觀依據。[1]

汪輝勇（2008）從價值論的視角出發(fā)，構建了一種公共價值的闡述框架。[2]他認為，公共價值包括客體的公共效用、主體的公共表達和規(guī)范的公益導向三部分。何謂客體的公共效用？因為價值是客體中存在的對滿足主體的欲望、需求、目的有用的屬性，而公共價值強調公共性，當客體滿足某一主體的欲望、需求、目的時，同時對其他主體（在場或不在場）也產生效用，并且不能排除其他主體也獲得效用，即客體的效用不具有排他性，也可以認為這一客體具有公共效用。主體的公共表達，則是因為客體只有在滿足主體需求的時候才有價值，所以，從這個意義上講，價值也是表達主體本質和尺度的概念。而公共價值就是眾多主體（公眾）的內在尺度或本質，是一種公共表達。主體的公共表達首先是公開的表達，同時還應該是一種共識性的表達。公共價值觀念是一種典型的主體的公共表達，我國的社會主義核心價值觀就屬于此范疇。對于什么是規(guī)范的公益導向，汪輝勇（2008）認為，價值觀念需要轉換成價值規(guī)范，才能具有指導實踐的作用，因而公共價值觀念也必然要轉換成公共價值規(guī)范。

（二）以顧客價值為基礎的公共價值

關于以顧客價值為基礎的公共價值，馬克·莫爾的理論比較具有代表性。馬克·莫爾在其著作中提到：政府行為的最終消費者決定了哪些是更值得公共部門生產的，這些價值是最終判斷政府項目是否有價值的依據。而政府行為的最終消費者并非是直接消費者。例如：警察抓小偷的行為，直接消費者是在這一行為中直接被警察保護的個人和被警察抓住并進行強制的小偷，但是警察抓小偷這一行為的最終消費者并非被保護的個人和被強制的小偷，而是全體公眾及其代表、人權保護組織等。

對以上兩種觀點并不能做完全的分割，因為它們之間存在著比較緊密的聯(lián)系。一方面以顧客價值為基礎的公共價值觀，其最終的理論依據也是基于客體對主體的效用；另一方面，兩種觀點都將社會公眾作為公共價值的主體，認為公眾是公共價值的裁判。由此得出的公共價值的定義有兩種類型：[3]一是傾向于將公共價值看成是一種結果，即公共價值是政府行政行為的目的和結果。二是將公共價值看成是一個過程，存在于政府治理行為的過程之中。

歸納各種觀點，其共同點如下：⑴公共價值是由公共部門創(chuàng)造的；⑵公共價值的主體是社會公眾；⑶公共價值的承載物是公共產品和服務（也包括規(guī)則），且對社會公眾具有公共效用。

三、電子政務公共價值的來源

電子政務通過將信息技術應用到政府的組織、行為中來改變傳統(tǒng)的非電子化的政府組織結構、業(yè)務流程等，進而生成公共價值。具體來講，就是電子政務公共價值是通過對國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的作用、對政府的社會治理能力的作用以及對政務服務的作用等所生成的。

（一）公共性是電子政務公共價值的基礎

電子政務的公共性是其公共價值的根本來源。非排他性和非競爭性是公共產品的兩個根本特征，而電子政務所提供的服務從理論上講具有典型的公共產品特征。

首先，公眾通過網絡接受電子政務服務時，無法排除他人同時接受該項服務。當然，不能否認的是，由于數字鴻溝的存在，客觀上導致了一部分公眾及群體不能享受到電子政務服務。但這并不是電子政務本身造成的，而是社會信息化發(fā)展不平衡所導致的，所以，不能因此否定電子政務的非排他性。其次，在電子政務服務平臺建設完成后，通過網絡面向全社會提供服務，在超過一定的閾值之前，不管是否有人接受服務或者有多少人接受服務，相關的設備、系統(tǒng)都在運轉，不會因為增加接受服務的人數而導致成本的增加，所以，邊際成本為零。再次，在達到電子政務服務硬件設備運算能力閾值之前，每個消費者的消費都不影響其他消費者的消費數量和質量。而隨著信息技術的廣泛應用和快速發(fā)展，網絡承載能力、設備的計算和存儲能力都在成指數級增加，電子政務設施的服務承載能力往往都具有較大的性能冗余，所以，電子政務服務的邊際擁擠成本也接近于零。

上文在對公共價值理論進行梳理時已經提到，公共價值的承載物是公共產品和服務，而電子政務的公共產品特征決定了它是創(chuàng)造和提升公共價值的基礎。

（二）正外部性擴大了電子政務公共價值的范圍

外部性是指一個人或一群人的行動和決策使另一個人或一群人受損或受益的情況。經濟學理論認為，當個人或機構在行動時并不付出行動的全部成本或獲得行動的全部收益就存在外部性。當行動使外部利益受損就是負的外部性，反之如果行動使外部受益就是正的外部性。

由于政府在經濟社會運轉中處于重要地位，因而電子政務給政府帶來的變化就不僅僅局限于政府內部和電子政務直接利益相關者。事實上，政府的信息化是整個社會信息化的關鍵甚至核心。電子政務除了直接帶來政府效率提升、服務水平提升等內部效益外，還帶來很多社會和公眾效益。鄧崧（2006）將電子政務的效益分為顯性的和隱性的，社會效益、公眾效益都屬于隱性效益。[4]例如：提高政府透明度、減少腐敗存量、擴大政府服務的覆蓋范圍、提升公眾參與度、提高公眾的信息化意識等都屬于社會效益和公眾效益，而電子政務的外部性主要通過隱性效益來體現(xiàn)。正的外部性的存在使電子政務公共價值的存在范圍超越了政府邊界，由外部性帶來的公共價值提升是電子政務研究中容易被忽視的，也是最難以衡量的部分。

（三）信息技術與政府改革的互補是電子政務提升公共價值的渠道

企業(yè)信息化價值研究的結果表明，信息技術并不會自然地帶來價值的提升，而只能提供一種可能性。信息技術的應用必須伴隨著相應的業(yè)務流程、組織結構調整和變革才能真正地發(fā)揮作用。電子政務就是信息技術與政府改革相結合的產物，其只有與政府改革形成互補才能提升公共價值。信息技術與政府改革的互補程度甚至是否能形成良性互補，取決于電子政務建設發(fā)展的方向、戰(zhàn)略、策略和方法是否正確。在信息化的不同階段，信息化帶來的價值提升的程度是不同的：一般性的規(guī)律是隨著信息化程度的提升，信息技術與企業(yè)改革的互補水平越高，價值提升的越高。在電子政務發(fā)展的不同階段，信息技術與政府改革的互補也呈現(xiàn)出不同的特點，進而帶來的公共價值提升也存在程度不一的現(xiàn)象。但有一點是明確的，要充分體現(xiàn)電子政務的價值，必須將信息技術與政府改革融合。改革力度越大，融合程度越高，電子政務的價值也就體現(xiàn)得越充分。

四、電子政務公共價值的生成機制

上文的分析已經表明，公共性、外部性以及信息技術與政府改革的互補是實現(xiàn)電子政務公共價值的關鍵。電子政務的公共性是顯而易見的，政府本來就是典型的公共部門，其行為具有天然的公共性。所以，在對電子政務公共價值生成機制的研究中，本文主要關注的是電子政務的正外部性和信息技術與政府改革如何互補。上文在公共價值內涵和來源的理論梳理中已經提到，公共部門或者說政府是公共價值的創(chuàng)造者，政府對國家、社會的治理行為創(chuàng)造公共價值。電子政務是信息技術與政府改革相結合的產物，信息技術與政府改革相結合帶來的公共價值提升就是電子政務創(chuàng)造的公共價值。

（一）信息技術在政府管理中的作用

當信息技術滿足政府組織結構、業(yè)務流程變革對技術的需要，而變革的政府結構和業(yè)務流程又能更好地發(fā)揮信息技術的優(yōu)勢時，互補就形成了。信息技術與政府改革主要通過政府的最終產品——公共產品和服務、政府的業(yè)務過程——政務流程、政府的組織結構三個方面實現(xiàn)相互作用。

⒈與公共服務和產品的結合。公共服務和產品是政府輸出的終端，其范圍非常廣泛。國防、公共環(huán)境、社會安全、社區(qū)服務、公共基礎設施都屬于公共服務和公共產品的范疇。關于公共服務與公共產品的議題，學界已有非常深入和廣泛的研究，本文不再展開。電子政務與公共服務結合的產品可能發(fā)生的改變有兩個：一是改變公共服務和產品的形態(tài)，將傳統(tǒng)的公共服務和產品賦予信息化特征。例如：國家工商總局建設的全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，該系統(tǒng)面向社會提供企業(yè)信用信息查詢服務，用戶可以通過網絡查詢到有關企業(yè)的信用狀況。以往這樣的服務需要用戶到工商行政管理部門面對面地獲取，而該系統(tǒng)的上線運行改變了服務的形式。二是改變公共服務和產品的交付方式，通過信息化渠道或者在信息化渠道的幫助下實現(xiàn)公共服務和產品的交付。例如：長沙市公安交警部門通過微信平臺向駕駛人提供的更換駕駛證服務，需要換證的駕駛人通過網站注冊獲得注冊碼，然后通過微信轉發(fā)所需的材料、支付相應的費用，交警部門受理后，通過快遞將更換的駕駛證交付給換證者。這一新的服務交付方式就是依靠現(xiàn)代信息技術的支撐完成的。

信息技術與公共服務和產品相結合會直接帶來公共價值的提升，但信息技術與公共服務和產品相結合帶來的公共價值提升絕不僅僅局限于此，還有很多隱性的或者非直接的公共價值提升容易被忽視。工商行政管理部門通過在線發(fā)布企業(yè)信用信息提高了對企業(yè)監(jiān)管的威懾力，使企業(yè)違法、違規(guī)所付出的代價更大，企業(yè)因此更加注重誠實守信、合法經營，對市場經濟秩序具有正向的促進作用，由此間接地提升了消費者的利益。

所以，信息技術與公共服務和產品的結合帶來的公共價值提升是多元的，既可以通過公共服務本身直接提升公共價值，也可以通過其他間接的影響生成公共價值。

⒉與政府組織和流程的結合。信息技術與政府組織和流程的結合是第二種互補渠道。這種結合加快了政務流程的信息化、促進了政務流程的再造甚至催生了政府組織變革。淺層次的互補是利用現(xiàn)代信息技術手段對原有的政務流程進行改造，將以往通過紙質文件等物理載體傳遞的信息改由網絡來傳遞，但是信息流轉的環(huán)節(jié)和流程不發(fā)生重大的變化，這就是政務流程信息化。深層次的互補是用現(xiàn)代信息技術支撐政務流程的變革，利用現(xiàn)代信息技術的優(yōu)勢，實現(xiàn)在以往技術條件下無法實現(xiàn)的流程設計，對政務流程進行重構、再造。

在電子政務實踐中，這兩種情形都很常見。例如在線的政府招投標采購平臺，通過網絡發(fā)布招標采購信息，企業(yè)在線查閱、下載相關材料，在線進行資格審核，支付相關費用，最后集中開標、評標確定中標企業(yè)。在這個過程中，招投標的流程沒有發(fā)生重大的變化，但是流程的實現(xiàn)方式卻是依托于網絡的，這就是典型的政務流程信息化。政務流程重構的案例也很多，例如：寧夏回族自治區(qū)銀川市政府在新浪和騰訊微博平臺開設了“問政銀川”政務微博。公眾可以通過該政務微博反映各種問題，“問政銀川”的運營部門將公眾反映的問題反饋給具體的職能部門，并對各部門解決問題的進度進行跟蹤，定期發(fā)布各部門解決公眾問題的數量、進程，對職能部門進行考核。公眾反映的問題可能涉及政府的各個職能部門，而“問政銀川”的運營部門是銀川市委市政府。①按照以往的政務流程，公眾教育方面的問題應該向教育部門反映，醫(yī)療方面的問題向衛(wèi)生部門反映，市委市政府辦公廳并不直接面對公眾。但是“問政銀川”改變了傳統(tǒng)的政府與社會的互動模式，公眾可以直接向市委市政府的中樞機構反映問題，由中樞機構將公眾反映的問題交辦給職能部門并監(jiān)督解決，這對與原來的政務流程來講，是一個比較重大的變革。

在上述兩個例子中，政府在線采購平臺通過信息的在線發(fā)布、企業(yè)資格的在線審核等，為參與競標的企業(yè)提供了極大的便利，這種便利是面向所有可能參與政府采購競標企業(yè)的，所以它直接地提升了公共價值。而招投標流程的全程公開，體現(xiàn)了招投標的公平性，既對經濟秩序、政府廉潔都具有正向的影響，又對公共價值產生了間接的促進作用?！皢栒y川”政務微博受理公眾訴求，對公眾反映的問題進行轉辦、督辦，對職能部門的工作進行督查問責，為公眾解決了很多實際問題，毫無疑問這是最直接的公共價值提升。而通過政務微博與公眾的互動，匯集民智、體察社情，成為政府制定公共政策和科學決策的重要的信息來源，進而產生了次級公共利益，這又是間接的公共價值提升。

（二）電子政務公共價值的產生

⒈電子政務生成公共價值的渠道。電子政務提升公共價值的方式有三種：一是直接提升公共價值，這是通過直接向公眾和社會交付特定的公共產品來實現(xiàn)的。二是間接地提升公共價值，這是通過對政府治理能力的提升以及對環(huán)境因素的影響實現(xiàn)的。當然，這需要建立在政府是良性的這一假設前提之上。三是前兩者的結合，既直接提升公共產品價值，也通過對政府治理能力的提升營造更好的治理環(huán)境。

⑴通過政府提供的服務直接產生公共價值。當電子政務被直接嵌入到公共產品或服務交付過程，即信息技術與公共服務和產品相結合時，就會通過政府提供的服務直接產生公共價值。服務方式、內容的改變提高了服務過程中的公眾或者公務人員的價值，總的價值可能是很多分離的價值的總和，如降低公務人員的服務成本、增加公眾對服務的滿意度、提高政府的信任度等。

很多電子政務研究的文獻中都有受這種類型的電子政務影響的案例。例如：稅費繳納系統(tǒng)、在線預約事務辦理、在線查詢信息、填報表格等等。更為典型的案例還有目前我國很多地方政府都在建設的網上政務服務平臺，這些平臺將一級政府面向社會公眾提供的所有政務事項都放在同一個網絡窗口進行展示，其中，有的可以在線提交一些信息，有的可以下載表格或其他材料，有的則只能展示辦理事項的流程、所需的材料以及辦事機構的聯(lián)系方式等。在這些案例中公共價值提升最明顯的表現(xiàn)就是成本和時間的節(jié)約，但是其公共價值提升的范圍遠遠超過成本、時間因素，還包括服務質量、范圍、渠道、公正等很多內容。拋開公共價值的內容細節(jié)，這種直接影響所帶來的公共價值提升可以表示為圖1，電子政務帶來的公共價值實際上是政府在這一領域所創(chuàng)造的公共價值的提升。

設電子政務通過直接服務影響帶來的公共價值為Vd，那么Vd應該等于政府通過電子政務渠道直接向公眾交付服務所產生的公共價值Ve，減去政府在傳統(tǒng)渠道下向公眾交付服務所產生的公共價值Vn，即Vd=Ve-Vn。

⑵通過政府內部流程或環(huán)境間接生成公共價值。當對信息技術與政務流程或政府組織結構變革相結合時就會通過政府內部流程或環(huán)境間接產生公共價值（圖2）。相對于直接服務的渠道，在非直接服務影響方式下，電子政務的架構先作用于政府的組織結構、流程和環(huán)境，與政府變革形成互補，然后通過新的政府組織、流程和環(huán)境帶來公共價值的提升。

在第一種機制中，對公眾的價值反映在與政府政務流程的互動中。然而由于電子政務帶來的流程改變，至少移除了與公眾的相互作用的步驟。因為這個非直接路徑，在第二種案例中，清晰、不含糊地追蹤電子政務與公眾的聯(lián)系可能更加困難。同樣，由于依賴于與電子政務沒有關系的業(yè)務流程變化，投資效力的風險更大。電子政務在很多業(yè)務流程中都可能有潛在的影響，而且與其他技術相互作用，更進一步讓價值影響鏈變得模糊了。例如：正在建設的國家法人單位信息庫，雖然也有面向社會提供法人單位信息查詢的服務，但是其主要服務對象還是政府內部。這些電子政務系統(tǒng)/設施的主要影響是在政府內部，通過這些系統(tǒng)/設施，各政務部門原來的協(xié)同方式因此發(fā)生了變化，協(xié)同工作的流程也被重構了，有時甚至是新的流程被引入其中。這種內部影響對公眾個體或組織利益收益的作用可能是非常積極和廣泛的，但這些項目/設施所涉及到的政務流程與公眾沒有直接的關聯(lián)，公眾并不能感受到這些項目/設施帶來的變化。

值得注意的是，除了信息技術與政府流程或組織變革的結合能帶來“這種渠道”的公共價值外，信息技術與公共服務和產品的結合同樣有可能通過“這種渠道”產生間接的公共價值。例如：很多地方政府通過在線政務大廳向公眾提供服務，在線服務既能直接通過服務產生公共價值，也能通過分流實體大廳的人流，提高到實體大廳辦事公眾的感受，這就是通過對環(huán)境的影響間接地生成公共價值。

⑶混合服務和環(huán)境價值影響。在第三種影響機制中，公共價值鏈條更加復雜（圖3）。在這里，直接價值機制為Vd，與前兩種機制相同，它也為公眾、公務人員或者群體帶來價值的增長。在這個系統(tǒng)中，電子政務還與社會環(huán)境以及受益人和社會中其他實體（個人、群體和組織）關系的改變相關。這個非直接的機制可以通過政府外部其他個人或組織的相互作用帶來額外的公共價值。環(huán)境的變化還可能在與政府相關的事務之外帶來公共價值。

例如：河北省食品藥品監(jiān)督管理局推出的“藥安食美”手機應用，至少產生了兩個類似的影響。公眾通過該應用使其在食品藥品安全方面得到了一定的保障，避免了潛在的損失；食品藥品監(jiān)督管理的各個部門通過公眾的反饋可以更快、更好地對食品藥品企業(yè)進行監(jiān)管，這就是微觀層面的直接的公共價值提升。該應用在公眾中的廣泛使用有助于建立良好的食品藥品安全治理秩序，這是社會層面的直接價值提升。而與食品藥品相關的企業(yè)在更加嚴格的監(jiān)管之下，會注重產品質量，因而有助于企業(yè)經營行為的規(guī)范化，提升企業(yè)的競爭力，提升公眾對我國食品藥品企業(yè)的信任度，這是與政務不相關的、通過環(huán)境帶來的間接的公共價值提升。

⒉電子政務公共價值在三個層面上的表現(xiàn)。

⑴電子政務在國家層面（宏觀）的公共價值提升。在信息時代，電子政務是治國理政不可或缺的工具和途徑。在信息技術全面滲透到人類社會生活方方面面的背景下，國家安全、宏觀調控、民主政治都離不開電子政務的支持，通過信息技術與政府改革的融合發(fā)展，政府獲得了更強的治理能力。政府的信息化程度已經成為一個國家或地區(qū)在全球競爭中提高競爭力的關鍵性要素，也是提升國家和地區(qū)全球競爭力，占據經濟社會發(fā)展制高點的關鍵。具體來說，電子政務在國家層面的公共價值提升主要表現(xiàn)在其對國家治理績效的產出，包括對國家安全、宏觀調控、政治民主、意識形態(tài)、國家財政、宏觀制度安排等的貢獻上。

以我國《“十二五”國家政務信息化工程建設規(guī)劃》中所列的執(zhí)政能力建設信息化工程為例：該工程以充分運用信息化手段，加強黨的建設，優(yōu)化配置黨的執(zhí)政資源，為不斷鞏固黨的執(zhí)政基礎，提高執(zhí)政能力提供信息支持為目標。該規(guī)劃提出的建設內容包括：整合利用各級黨委、政府和其他相關機構的信息資源，建設完善黨的決策指揮管理系統(tǒng)、執(zhí)政資源配置和運行監(jiān)測系統(tǒng)、懲治和預防腐敗系統(tǒng)、社會管理和群眾工作服務系統(tǒng)。由此可見，該工程主要是為提升黨的執(zhí)政能力做支撐，通過對黨的執(zhí)政能力的提升來實現(xiàn)更高的公共價值。這種價值提升主要表現(xiàn)在國家宏觀層面，對社會和公眾利益的直接影響相對較小，更多的是間接影響。

⑵電子政務在社會層面（中觀）的公共價值提升。隨著人類社會的不斷發(fā)展進步，社會的復雜程度越來越高，各種社會問題也日益凸顯。政府作為社會治理最重要的主體，其能力大小對社會治理的效果具有決定性的影響。電子政務在社會層面帶來的公共價值提升主要通過其對政府社會治理能力提升的促進作用來體現(xiàn)，政府通過信息化手段提高社會治理能力，是電子政務社會層面公共價值的來源。信息技術與政府社會治理體制、機制改革形成互補，促進社會治理體系的變革。政府與其他治理主體之間形成良性互動，提高社會治理水平，促進了社會層面公共價值的提升。例如：我國的市場價格監(jiān)管信息化工程，以實現(xiàn)相關政務部門的信息共享和業(yè)務協(xié)同，切實加強價格調控監(jiān)管，防范市場投機炒作和價格異常波動，提升重要商品的市場價格監(jiān)測預警、價格調控、監(jiān)督檢查以及公共服務能力和效率為目標。對我國形成良好的市場經濟秩序做出了非常重要的貢獻，其公共價值主要通過建立良好的經濟秩序體現(xiàn)在社會層面上。

⑶電子政務在公眾層面（微觀）的公共價值提升。信息技術在人們日常生活中的廣泛應用給人們帶來了很多便利，人們通過網絡可以非常便捷地進行溝通并獲取各種信息和服務。電子政務的微觀層面影響主要體現(xiàn)在公眾與政府交流和獲取政府信息和服務方式的改變上。換句話說，電子政務在微觀層面帶來的公共價值提升主要是通過其對公眾群體或個體利益的影響來實現(xiàn)的。這種影響最直接的表現(xiàn)方式就是政府通過電子政務對公共服務內容和交付方式的改革，提高公共服務質量，降低公眾獲得公共服務的成本。此外，通過電子政務渠道，增強公共事務中的公眾參與，也是電子政務公眾層面的公共價值。例如：很多地方的出入境管理部門都推出了在線辦理出入境證件服務，需要辦理出入境證件的公眾可以通過網絡下載相關的表格，提前準備好相關材料并預約辦理的時間。有的地方甚至可以在線提交材料，約定具體的時間到辦證機構核定身份、支付費用和領取證件。這些服務極大地降低了公眾辦理相關事項的時間成本，提高了服務體驗。這些都是典型的微觀層面的公共價值提升。

需要注意的是，雖然電子政務公共價值表現(xiàn)在這三個層面上，但并不是說這三個層面是相互獨立，互不關聯(lián)的。這三個層面之間存在一定的相互影響，國家治理對社會、公眾有直接或間接的影響，社會的和諧穩(wěn)定與否與國家的政治穩(wěn)定、民主富強和公眾的切身利益緊密相關，公眾利益的保障程度對社會穩(wěn)定、民主法治進步也有密切的聯(lián)系。有的電子政務項目同時在三個層面達到公共價值產出值，有的則重點在某一個層次達到公共價值產出值。總之，這三個層面的相互關系就像宏觀經濟形勢與微觀經濟體之間的關系一樣無法分割，但在具體的研究中，還是可以將這三者做一個相對的區(qū)分的。

從公共價值角度來分析電子政務的影響擴展了目前電子政務績效研究的范圍，厘清電子政務的公共價值生成機制，可以更好地把握電子政務發(fā)展方向和方式方法，這既豐富和發(fā)展了電子政務理論，也對電子政務的長遠發(fā)展和當下實踐具有重要的參考價值。本文僅僅是建立了一個基于公共價值的研究框架，還有很多問題需要進一步研究。例如電子政務的公共價值如何衡量，在具體的電子政務建設項目中，如何發(fā)揮公共價值的導向作用等等。這些問題需要結合評估理論和方法、組織理論等相關知識進行深入探討。

【參考文獻】

[1]胡敏中.論公共價值[J].北京師范大學學報（社會科學版），2008，（01）.

[2]汪輝勇.公共價值論[D].湘潭大學博士學位論文，2008.

[3]王學軍，張弘.公共價值的研究路徑與前沿問題[J].公共管理學報，2013，（02）：126-136.

[4]鄧崧.電子政務價值評估研究[D].同濟大學博士學位論文，2006.

（責任編輯：牟春野）