摘 要：區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染是一種有別于傳統(tǒng)環(huán)境污染的新型環(huán)境污染，其基本特征即在于區(qū)域性和復(fù)合型污染一體化。區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染主要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、環(huán)境要素的流動(dòng)性等因素有關(guān)。目前，我國(guó)在區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染防治立法及其實(shí)踐中還存在諸多不足，因此，應(yīng)借鑒國(guó)外有關(guān)法律經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建和完善我國(guó)的相關(guān)法律制度，包括：完善區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染監(jiān)測(cè)制度，建立精細(xì)化的流量管控制度，在立法中突出科技的作用，健全區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染防治的政府負(fù)責(zé)制。

關(guān) 鍵 詞：區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染；區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控；總量控制；政府負(fù)責(zé)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）05-0103-12

收稿日期：2016-03-20

作者簡(jiǎn)介：陳貽?。?975—），男，廣西永福人，中國(guó)法學(xué)雜志社副研究員，法學(xué)博士，研究方向?yàn)榄h(huán)境法。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染防治法律對(duì)策研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：13SFB3041。

由于我國(guó)在過(guò)去較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)實(shí)行的是粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，因此，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境問(wèn)題也日益顯現(xiàn)。并且，隨著工業(yè)化及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，環(huán)境污染已不再是傳統(tǒng)的區(qū)域性污染，而是轉(zhuǎn)向以“區(qū)域性+復(fù)合型”為特征的新型環(huán)境污染。近年來(lái)頻發(fā)的灰霾污染即是其典型代表。這種復(fù)雜的環(huán)境污染比之由單一污染因子造成的傳統(tǒng)環(huán)境污染，無(wú)論在損害程度上還是在損害范圍上，都有更強(qiáng)的破壞力。然而，從我國(guó)目前已公開(kāi)的研究文獻(xiàn)來(lái)看，學(xué)界的關(guān)注點(diǎn)大多都放在了對(duì)“區(qū)域性環(huán)境污染防治”的研究以及對(duì) “復(fù)合性環(huán)境污染防治”的研究上，尚未聚焦在“區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染”這一新型且突出的環(huán)境污染上。①?gòu)漠?dāng)前的環(huán)境污染防治形勢(shì)來(lái)看，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染防治法律對(duì)策的研究是我國(guó)污染防治工作的重中之重。

一、區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的

概念、成因及特征

“區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染”是一個(gè)較新的環(huán)境法學(xué)及環(huán)境科學(xué)概念，也是我國(guó)由傳統(tǒng)環(huán)境污染向新型環(huán)境污染過(guò)渡過(guò)程中的典型代表。欲研究其防治的法律對(duì)策則必須首先對(duì)這一概念的內(nèi)涵進(jìn)行明確界定，并剖析其有別于傳統(tǒng)環(huán)境污染的主要特征及成因。這樣，才能對(duì)區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染防治的法律對(duì)策進(jìn)行更加有針對(duì)性的研究。

（一）區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的概念

“區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染”這一概念可以解析為三個(gè)語(yǔ)素：通過(guò)“區(qū)域性”和“復(fù)合”兩個(gè)詞匯對(duì)“環(huán)境污染”進(jìn)行限定。從字面意義講，區(qū)域性是指地區(qū)范圍，[1]復(fù)合是指結(jié)合起來(lái)。[2]具體到環(huán)境污染領(lǐng)域，有關(guān)“區(qū)域性環(huán)境污染”的理解大致有兩種：其一，涵蓋了一定地域面積的環(huán)境污染，污染物通常覆蓋了兩個(gè)以上的行政區(qū)域；[3]其二，一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的污染物擴(kuò)散到其他行政區(qū)域，從而造成了多個(gè)行政區(qū)域的環(huán)境污染。[4]比較上述兩種理解可知，第一種理解側(cè)重于對(duì)區(qū)域性環(huán)境污染的現(xiàn)象描述，比較淺顯；第二種理解雖然指明了區(qū)域性環(huán)境污染的形成原因，但并未對(duì)行政區(qū)域做出一個(gè)明確的限定。而目前“復(fù)合環(huán)境污染”的概念多由環(huán)境科學(xué)研究者予以界定，從已有研究文獻(xiàn)中對(duì)其內(nèi)涵的闡釋來(lái)看，大多圍繞兩個(gè)問(wèn)題：多樣的污染因子及污染因子間發(fā)生相互作用。[5]

綜合上述分析并以環(huán)境污染的一般概念為基準(zhǔn)，“區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染”則可以定義為：由于兩個(gè)以上平級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)的人類(lèi)活動(dòng)直接或間接地向環(huán)境排入了多種污染因子，這些污染因子之間在各行政區(qū)劃間流動(dòng)而發(fā)生相互作用，使得該區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量降低，以至影響人類(lèi)及其它生物正常生長(zhǎng)和發(fā)展的現(xiàn)象。其典型樣本已廣泛存在于氣、土、水三大類(lèi)型污染中，如二氧化硫、氮氧化合物及細(xì)顆粒物等污染因子形成的霾污染，重金屬、多環(huán)芳烴等污染因子形成的土壤污染，病原體、耗氧污染物等污染因子形成的流域污染。

（二）區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的特征

剖析上述定義可知，區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染大致具有以下特征：首先，區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染具有區(qū)域性。這種區(qū)域性是指污染涉及兩個(gè)以上的平級(jí)行政區(qū)域，按照我國(guó)當(dāng)前行政區(qū)劃的三級(jí)劃分體制，其既可以是小范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)劃之間，也可以是較大范圍的縣市行政區(qū)劃之間或者是更大范圍的省級(jí)行政區(qū)劃之間。與這一特征相對(duì)應(yīng)，區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染涉及的污染面積廣、利益主體多，因而對(duì)各行政區(qū)劃內(nèi)的政府及環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)間的溝通與協(xié)調(diào)能力提出了更高的要求。其次，區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染具有復(fù)合性。這種污染是由來(lái)自不同行政區(qū)劃的多種污染因子疊加而成，即在不同行政區(qū)劃內(nèi)（通常是相鄰行政區(qū)劃內(nèi)）的污染源所產(chǎn)生的不同污染物對(duì)環(huán)境污染均有“貢獻(xiàn)”，因而區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染對(duì)污染監(jiān)測(cè)、責(zé)任認(rèn)定等事項(xiàng)提出了更大挑戰(zhàn)。需要指出的是，在同一行政區(qū)劃內(nèi)多種污染因子間相互作用而生發(fā)的污染也是復(fù)合環(huán)境污染，然而其不具有區(qū)域性的特征，因而并非本文所要探討的區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染。再次，區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的作用方式具有復(fù)雜性。各種污染因子之間多樣的作用機(jī)制對(duì)同一環(huán)境要素造成的后果難以估量。根據(jù)學(xué)界從不同角度對(duì)復(fù)合環(huán)境污染效應(yīng)的歸納，其基本可分為三種模式：簡(jiǎn)單相似作用、獨(dú)立聯(lián)合作用和交互作用。（如圖）[6]其中，簡(jiǎn)單相似作用、獨(dú)立聯(lián)合作用與傳統(tǒng)的環(huán)境污染區(qū)別不大，各污染因子間并不產(chǎn)生相互作用，聯(lián)合毒性等于濃度加和，而交互作用更為復(fù)雜、也更具普遍性，其聯(lián)合毒性等于效應(yīng)加和。[7]最后，區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染具有更強(qiáng)的危害性。區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染往往會(huì)造成跨行政區(qū)劃的大范圍環(huán)境污染，受到損害的主體也難以計(jì)數(shù)。具有諷刺意味的是，如此大規(guī)模的環(huán)境污染所造成的損害卻難以確定特定的環(huán)境侵害責(zé)任人，因而受害者一般不能得到應(yīng)有的補(bǔ)償，所以難免會(huì)產(chǎn)生不滿情緒甚至引發(fā)群體性事件，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。此外，區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染由多種污染因子疊加而成并且作用方式十分復(fù)雜，它不僅對(duì)公眾健康、交通安全等構(gòu)成了威脅，同時(shí)也加大了環(huán)境污染防治的難度，浪費(fèi)了社會(huì)資源。例如：我們對(duì)灰霾污染中細(xì)顆粒物的粒徑、組成和濃度的時(shí)空分布特性的長(zhǎng)期系統(tǒng)監(jiān)測(cè)等技術(shù)還未完全掌握，[8]還需要投入大量的人力、物力、財(cái)力來(lái)予以研究。

區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的形成機(jī)制

需要說(shuō)明的是，區(qū)域性和復(fù)合性雖然是區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的兩大主要特征，然而二者是不能明確割裂開(kāi)來(lái)的。復(fù)合環(huán)境污染的形成過(guò)程往往就是污染物在不同行政區(qū)域間相互流動(dòng)輸送的過(guò)程，是各種污染物質(zhì)在時(shí)空上的相互疊加。也正因如此，區(qū)域性環(huán)境污染和復(fù)合環(huán)境污染是一個(gè)相伴相生的過(guò)程，并且復(fù)合性是區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的核心特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)區(qū)域性環(huán)境污染的關(guān)鍵所在?；诙唛g的上述關(guān)系，在對(duì)區(qū)域性環(huán)境污染防治法律對(duì)策予以構(gòu)建的同時(shí)還必須緊緊圍繞復(fù)合環(huán)境污染予以制度設(shè)計(jì)，并且復(fù)合環(huán)境污染防治的法律對(duì)策應(yīng)當(dāng)是區(qū)域性環(huán)境污染防治法律對(duì)策的進(jìn)一步細(xì)化。

（三）區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的成因

區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展逐漸形成并顯現(xiàn)出來(lái)的，其成因來(lái)源于很多方面。首先，我國(guó)在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)實(shí)行的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式為區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的發(fā)生埋下了隱患。雖然我國(guó)在1995年制訂“九五規(guī)劃”時(shí)就提出要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，然而這種轉(zhuǎn)變并不到位，甚至在2005年制訂“十一五規(guī)劃”時(shí)發(fā)現(xiàn)“十五規(guī)劃”期間經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變不但沒(méi)有進(jìn)步，反而倒退了。[9]這種粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式使得以燃煤為代表的能源消耗量劇增，各種污染物的排放量也隨之增加。其次，部分環(huán)境要素自身具有流動(dòng)性的特征。傳統(tǒng)的點(diǎn)源污染已經(jīng)不再局限于給較小地域范圍帶來(lái)污染，而是多種污染因子排放到生態(tài)環(huán)境后隨著流動(dòng)的環(huán)境要素進(jìn)入相鄰或更大區(qū)域并發(fā)生復(fù)雜作用，從而造成更大面積的污染。這種不遵循行政區(qū)劃界限的污染突破了我國(guó)當(dāng)前環(huán)境監(jiān)管體制所能應(yīng)對(duì)的監(jiān)管范圍。再次，我國(guó)區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染防治的相關(guān)立法及實(shí)踐依舊存在諸多不足，不能適應(yīng)新型環(huán)境污染所帶來(lái)的各種挑戰(zhàn)，從某種程度上為區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的形成敞開(kāi)了大門(mén)。

總之，筆者認(rèn)為，區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染是為了對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境污染進(jìn)行再研究而在區(qū)域性環(huán)境污染概念的基礎(chǔ)上提出的更為精細(xì)化的概念，其具有區(qū)域性、復(fù)合性以及作用方式的復(fù)雜性和更大的危害性四大特征，這種新型環(huán)境污染主要是由落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、環(huán)境要素的流動(dòng)性、相關(guān)立法不健全等多種原因造成的。與之相適應(yīng)，無(wú)論從污染面積、社會(huì)影響還是對(duì)污染防治的要求來(lái)看，區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的危害都遠(yuǎn)勝于一般的環(huán)境污染，因而研究其防治的法律對(duì)策也頗具緊迫性。

二、我國(guó)區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染防治

法律制度存在的不足

在保護(hù)環(huán)境的呼聲日益高漲的現(xiàn)代社會(huì)，我國(guó)已建立了防治環(huán)境污染的法律體系：在國(guó)家立法層面，我國(guó)既有作為環(huán)境保護(hù)基本法的《環(huán)境保護(hù)法》，又有《大氣污染防治法》《水污染防治法》等五部相關(guān)法律，還有《節(jié)約能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律；在地方立法層面，各地也制定并出臺(tái)了一些污染防治條例，如《北京市大氣污染防治條例》《天津市大氣污染防治條例》等。然而，在對(duì)我國(guó)當(dāng)前污染防治立法及其實(shí)踐予以重新審視后不難發(fā)現(xiàn)：區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染已經(jīng)對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)污染防治法律對(duì)策提出了新的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)主要源自區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染兼具區(qū)域性和復(fù)合性?xún)纱筇卣?，我?guó)已有的污染防治法律對(duì)策尚不能很好地應(yīng)對(duì)區(qū)域性環(huán)境污染，更不能以此來(lái)應(yīng)對(duì)更為復(fù)雜的區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染。

（一）區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不健全

京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)均進(jìn)行過(guò)有關(guān)灰霾污染的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的有益探索，《環(huán)境保護(hù)法》也對(duì)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制作出了規(guī)定，然而其制度構(gòu)建依然不夠完善。首先，區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染通常是跨行政區(qū)劃的。以京津冀霾污染為例，其關(guān)涉到三個(gè)省級(jí)行政單位，而三者之間并不存在隸屬關(guān)系。因此，構(gòu)建區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的關(guān)鍵是在各行政區(qū)劃間建立起一種長(zhǎng)期、有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。然而，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》只有在規(guī)劃、監(jiān)測(cè)等幾個(gè)方面籠統(tǒng)地強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一采取措施。具體到區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的復(fù)合性，各行政區(qū)劃間對(duì)于可能產(chǎn)生交互作用的污染因子并沒(méi)有列出一個(gè)明確的污染源清單，并不知道哪種污染因子之間會(huì)產(chǎn)生反應(yīng)、需要防治，在尚未摸清防治對(duì)象的情況下談區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染實(shí)際上等同于構(gòu)建“空中樓閣”。而我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中恰恰缺乏有關(guān)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制法律責(zé)任的規(guī)定。[10]該法第六章并未對(duì)有悖于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的有關(guān)部門(mén)的責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，各行政區(qū)劃之間本身就是平權(quán)型關(guān)系，其難免會(huì)出現(xiàn)協(xié)調(diào)不周的情況，這種情形下如果再?zèng)]有法律責(zé)任的約束，無(wú)疑會(huì)使區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的實(shí)際運(yùn)作效果大打折扣。其次，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的相關(guān)配套機(jī)制缺失。區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染涉及到不同行政區(qū)劃間多種污染因子的排放，為了防止這些污染因子跨區(qū)域發(fā)生作用，需要遏制某一區(qū)域內(nèi)某種污染因子的排放，有關(guān)污染因子排放種類(lèi)及排放數(shù)量的限制必然需要各行政區(qū)劃間的相互協(xié)調(diào)，各方有所退讓。①然而正如有學(xué)者指出的那樣：“地球表層存在著明顯的地域差異，不同的地域，其人口、資源、環(huán)境和發(fā)展的內(nèi)涵也不同?！盵11]即區(qū)域發(fā)展存在異質(zhì)性，因而各行政區(qū)劃間的協(xié)調(diào)過(guò)程實(shí)際上也是一個(gè)利益博弈的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，必然有一些地區(qū)要為解決區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題做出讓步。若不能建立起一種合理的補(bǔ)償機(jī)制，則一方面有違公平之法理，另一方面也難免使得區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的實(shí)施面臨重重阻力。

（二）區(qū)域性開(kāi)發(fā)政策環(huán)評(píng)程序缺失

區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染本身就是跨行政區(qū)劃的大面積復(fù)雜環(huán)境污染。以灰霾污染為例，由于大氣本身具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，各行政區(qū)劃內(nèi)排放的污染物會(huì)跨區(qū)域運(yùn)動(dòng)并發(fā)生相互作用，因而也形成了“一霾俱霾、一損俱損”的連帶關(guān)系，且難以尋覓污染源頭。此外，區(qū)域內(nèi)的工業(yè)布局、污染物排放種類(lèi)以及排污總量等因素對(duì)多種環(huán)境污染因子能否發(fā)揮復(fù)合作用以及發(fā)揮怎樣的復(fù)合作用都有影響。眾所周知，戰(zhàn)略通常表現(xiàn)為三種形式：政策、規(guī)劃和計(jì)劃。其中，政策無(wú)疑是層次最高、最具宏觀性的戰(zhàn)略。[12]區(qū)域性開(kāi)發(fā)政策涉及的范圍十分廣泛，事項(xiàng)非常繁雜，如果僅對(duì)項(xiàng)目和規(guī)劃在較小范圍內(nèi)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，則會(huì)疏漏其與鄰近區(qū)域內(nèi)的排放物通過(guò)作用產(chǎn)生環(huán)境污染的情況。因此，與規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)相比，政策環(huán)評(píng)更符合新型環(huán)境污染區(qū)域性、復(fù)合性特征對(duì)法律制度的要求。然而，我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》將環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象限于規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，而未將政策列入其中。2014年我國(guó)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第十四條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽(tīng)取有關(guān)方面和專(zhuān)家的意見(jiàn)”。從字面上看，該法條似乎彌補(bǔ)了我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》將政策環(huán)評(píng)排除在外的遺漏，然而，其僅要求政府“考慮”政策對(duì)環(huán)境的影響，這樣的表述不僅約束力不足，也很難與《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》準(zhǔn)確銜接。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，區(qū)域性開(kāi)發(fā)政策的環(huán)評(píng)程序缺失很有可能為某一地區(qū)的區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染埋下隱患。

（三）環(huán)境監(jiān)測(cè)模式單一

區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染之復(fù)合性特征的具體表現(xiàn)就是其是由多種污染因子混合而成。以灰霾污染為例，其大致由二氧化硫、氮氧化合物以及可吸入顆粒物等污染因子構(gòu)成，這無(wú)疑對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)提出了更高的要求。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：對(duì)重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)安裝使用污染物排放監(jiān)測(cè)設(shè)備，言外之意則是對(duì)非重點(diǎn)排污單位不做強(qiáng)制性要求。這種對(duì)排污單位區(qū)別對(duì)待的情況可能會(huì)造成一種環(huán)境監(jiān)測(cè)的窘境：區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染事件發(fā)生后卻尋覓不到污染的源頭。此外，復(fù)合環(huán)境污染具有作用方式的復(fù)雜性，其在大多數(shù)情況下就是由各種污染因子通過(guò)物理、化學(xué)等交互作用而轉(zhuǎn)化生成的二次污染。因此，必須建立對(duì)各種污染因子時(shí)空變化的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，以此來(lái)預(yù)防區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的發(fā)生。一旦發(fā)生區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染也可以及時(shí)、準(zhǔn)確地確定主控污染因子及污染源。然而，在我國(guó)有關(guān)區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染防治的法律規(guī)范中并沒(méi)有針對(duì)其復(fù)合性特征構(gòu)建專(zhuān)門(mén)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，依舊囿于對(duì)單一污染源進(jìn)行監(jiān)測(cè)的傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)測(cè)模式。

（四）總量控制制度在防治復(fù)合環(huán)境污染中缺乏合理性

對(duì)于復(fù)合環(huán)境污染而言，污染因子的多樣性及作用方式的復(fù)雜性對(duì)總量控制制度提出了更高的要求，而相比之下我國(guó)的總量控制制度的適用范圍還較窄。例如：細(xì)顆粒物作為灰霾污染因子中的“主力軍”，其并沒(méi)有被我國(guó)現(xiàn)行法律明確納入到總量控制的范圍中去。[13]此外，細(xì)顆粒物，一方面由燃燒燃煤等人類(lèi)活動(dòng)直接生成，另一方面由硫和氮的氧化物等前體大氣污染因子通過(guò)化學(xué)反應(yīng)轉(zhuǎn)化而成。如果僅以污染源為總量控制的統(tǒng)計(jì)對(duì)象，實(shí)際上也就是將二次污染物排除在總量控制制度的規(guī)制范圍之外，實(shí)踐中很可能使得治霾愿景化作泡影。目前，我國(guó)的環(huán)境污染正由單一污染向復(fù)合型污染過(guò)渡，且多種污染因子相互疊加的問(wèn)題日益突出，特別是灰霾污染等重污染事件頻發(fā)，我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等法律中規(guī)定的總量控制制度已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要。與之相對(duì)應(yīng)的是，我國(guó)現(xiàn)行的適用于單一污染物的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上也疏漏了復(fù)合污染的情況：?jiǎn)我晃廴疚镞_(dá)標(biāo)排放并不能阻隔污染因子間通過(guò)相互作用造成的復(fù)合環(huán)境污染。

（五）區(qū)域性環(huán)境保護(hù)政府負(fù)責(zé)制不完善

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定了政府負(fù)責(zé)制，以此來(lái)督促政府履行保護(hù)環(huán)境的義務(wù)、行使保護(hù)環(huán)境的職權(quán)。然而，由于法律條文簡(jiǎn)單，很容易使政府在防治區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的問(wèn)題上產(chǎn)生僥幸心理。以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量政府是否已對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，政府又該以什么樣的方式承擔(dān)責(zé)任，這些關(guān)鍵性問(wèn)題都未在立法中得到明確的體現(xiàn)，過(guò)于原則性的規(guī)定使得政府負(fù)責(zé)制并沒(méi)有太多的可操作性。新型環(huán)境污染具有區(qū)域性、復(fù)合性的特征，若僅規(guī)定政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，則不免會(huì)出現(xiàn)以下問(wèn)題：在某一政府管轄的行政區(qū)劃內(nèi)產(chǎn)生的污染因子隨著環(huán)境要素的流動(dòng)進(jìn)入了其他政府管轄的行政區(qū)劃內(nèi)并與該區(qū)域內(nèi)的污染因子發(fā)生作用產(chǎn)生了復(fù)合污染，在這種情況下究竟應(yīng)該由哪個(gè)政府負(fù)責(zé)？又應(yīng)該如何確定并分配各政府所要承擔(dān)責(zé)任的大小？若堅(jiān)守現(xiàn)行法中政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的政府責(zé)任制則顯然有失公允。當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境監(jiān)管體制的分割性使得地方政府過(guò)度依賴(lài)于中央政府和上級(jí)政府，地方政府之間缺少橫向互動(dòng)。在地方政府層次上，環(huán)境規(guī)制的外部性既表現(xiàn)為不同利益群體之間的財(cái)富轉(zhuǎn)移，還體現(xiàn)在環(huán)境政策效應(yīng)的溢出上，例如：對(duì)于鄰近地區(qū)和本地代際的區(qū)域環(huán)境污染治理成本的溢出。[14]因而現(xiàn)行的政府責(zé)任制已經(jīng)不適應(yīng)區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染對(duì)其提出的更高要求。

總之，以區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的特征為線索來(lái)檢視我國(guó)當(dāng)前有關(guān)區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染防治的立法與實(shí)踐不難發(fā)現(xiàn)：在宏觀上，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制并不健全；在微觀上，環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度、環(huán)境監(jiān)測(cè)法律制度及總量控制法律制度等依舊偏重于對(duì)傳統(tǒng)的環(huán)境污染進(jìn)行規(guī)制，遠(yuǎn)不符合新型環(huán)境污染對(duì)法律制度提出的更高要求。同時(shí)，區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的防治主體也存在某種程度上的缺失。需要說(shuō)明的是，我國(guó)區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染對(duì)傳統(tǒng)污染防治對(duì)策帶來(lái)的新挑戰(zhàn)并不單純具有區(qū)域性或復(fù)合性特征，這種挑戰(zhàn)既來(lái)自區(qū)域性又來(lái)自復(fù)合性。具體來(lái)說(shuō)，在區(qū)域性環(huán)境污染概念基礎(chǔ)上提出的復(fù)合環(huán)境污染對(duì)傳統(tǒng)的應(yīng)對(duì)區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的防治法律對(duì)策提出了更為精細(xì)化、確定化的要求。

三、國(guó)外區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染

防治的法律制度借鑒

1952年“倫敦?zé)熿F事件”發(fā)生后，英國(guó)相繼頒布了《倫敦城法案》以及世界上第一部《清潔空氣法》。[15]1952年、1955年洛杉磯均發(fā)生了嚴(yán)重的光化學(xué)煙霧事件，美國(guó)先后出臺(tái)了《空氣污染控制法》《清潔空氣法》《空氣質(zhì)量控制法》。[16]1961年日本發(fā)生了震驚世界的四日市哮喘事件，其后則出臺(tái)了《公害對(duì)策基本法》《大氣污染防治法》。[17]可見(jiàn)，在面臨嚴(yán)重的區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染時(shí)，各國(guó)大都出臺(tái)了相關(guān)的法律法規(guī)加以規(guī)制。研究國(guó)外有關(guān)區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染防治的立法經(jīng)驗(yàn)并予以借鑒，可以彌補(bǔ)我國(guó)在區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染立法及實(shí)踐中存在的不足。

（一）具有可操作性的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制已有長(zhǎng)期的探索，并將其廣泛應(yīng)用于治理灰霾污染、臭氧污染、河流污染等區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染，現(xiàn)已取得了一些成功的經(jīng)驗(yàn)?？疾烀绹?guó)等國(guó)家關(guān)于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，大致可以總結(jié)為三個(gè)方面：首先，建立了強(qiáng)有力的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，并賦予其廣泛、有效的職權(quán)。如美國(guó)在治理田納西河流域時(shí)成立了田納西流域管理局，這是一個(gè)對(duì)整個(gè)流域的生態(tài)環(huán)境承擔(dān)綜合規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)的多功能機(jī)構(gòu)。[18]其次，確立了明確、合理的防治目標(biāo)，使之具有可操作性。如美國(guó)在《清潔空氣法》中明確開(kāi)列了189個(gè)有害空氣污染物的清單，并要求國(guó)家環(huán)境保護(hù)署必須自法案頒布實(shí)施之日起10年內(nèi)為這些污染物建立“最大可行控制技術(shù)”標(biāo)準(zhǔn)。再次，科學(xué)地劃分了污染區(qū)域，為區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的建立提供了基本框架。如美國(guó)為了治理東北部地區(qū)的臭氧區(qū)域污染問(wèn)題，通過(guò)對(duì)《清潔空氣法》的修正劃分了臭氧傳輸區(qū)域，以此來(lái)明確區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的協(xié)調(diào)范圍。[19]

我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外有關(guān)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的成熟經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)劃分防治區(qū)域，設(shè)立防治區(qū)域內(nèi)的常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，制定污染物清單。首先，從范圍上講，區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染涉及的行政區(qū)域數(shù)量較多；從源頭上講，各行政區(qū)劃內(nèi)的多種污染因子跨界發(fā)生作用。因此，必須將發(fā)生區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的各行政區(qū)劃視為一個(gè)防治共同體，將其作為區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制合作的基礎(chǔ)。其次，在劃分防治區(qū)域的基礎(chǔ)上設(shè)立跨行政區(qū)劃的專(zhuān)門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以此來(lái)消除各行政區(qū)劃間因平等關(guān)系而無(wú)法協(xié)同的尷尬，從而要求各行政區(qū)域盡可能地采取措施治理污染、加強(qiáng)分區(qū)管理。再次，必須明確區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染防治對(duì)策的適用對(duì)象，即必須明確防治什么。各行政區(qū)劃不但要開(kāi)列出區(qū)域內(nèi)排放的各類(lèi)污染物清單，還要列明污染物之間通過(guò)作用可能發(fā)生復(fù)合污染的污染物清單。以霾污染為例，可將京津冀地區(qū)劃為一個(gè)防治共同體，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過(guò)監(jiān)測(cè)、實(shí)驗(yàn)、調(diào)查等確定各行政區(qū)劃內(nèi)的污染物清單，并著重對(duì)可能發(fā)生相互作用的污染物進(jìn)行更為嚴(yán)密的管控，預(yù)防復(fù)合環(huán)境污染的發(fā)生。此外，相關(guān)立法還應(yīng)該明確政府在區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制運(yùn)作過(guò)程中所要承擔(dān)的責(zé)任，使其有足夠的動(dòng)力與相關(guān)政府間進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，避免聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制成為一紙空文。

（二）科學(xué)、合理的城市規(guī)劃制度

我國(guó)區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中形成的新型環(huán)境污染，與城市規(guī)模的迅速擴(kuò)大和不合理的城市布局相關(guān)。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，科學(xué)、合理的城市規(guī)劃制度可以減輕甚至避免環(huán)境污染等諸多弊端。在美國(guó)，紐約是重要的經(jīng)濟(jì)中心，然而卻不是紐約州的首府；相比之下，華盛頓特區(qū)作為美國(guó)的政治中心，卻是一個(gè)人口不到20萬(wàn)的小城市，也不具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)功能。同樣，加拿大的首都渥太華也是一個(gè)人口不多的小城市。[20]各城市明確的功能和分工避免了城市規(guī)模的盲目擴(kuò)張和企業(yè)、人口的大量集聚，從而也分化了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。特別是對(duì)于復(fù)合環(huán)境污染而言，科學(xué)、合理的城市規(guī)劃制度有利于減少一定區(qū)域內(nèi)污染因子的排放，也便于污染因子的擴(kuò)散、稀釋?zhuān)蚨鴮?duì)于各種污染因子通過(guò)互相作用而生成二次污染物也能起到良好的阻隔作用。與此同時(shí)，歐美國(guó)家也十分重視城市內(nèi)部規(guī)劃，對(duì)建筑布局、道路交通等都有比較詳細(xì)的設(shè)計(jì)。例如：英國(guó)政府已計(jì)劃在倫敦建設(shè)12條自行車(chē)高速公路，全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立1000英里長(zhǎng)的自行車(chē)線路網(wǎng)，以此來(lái)鼓勵(lì)自行車(chē)的使用，從而減少汽車(chē)尾氣排放。[21]

我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外的城市規(guī)劃制度，明確各城市的功能定位。特別是在區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染防治的重點(diǎn)區(qū)域，科學(xué)、合理的城市規(guī)劃更能彰顯其價(jià)值。例如：在當(dāng)前備受關(guān)注的“京津冀一體化”命題中，必然涉及灰霾污染的聯(lián)合防治問(wèn)題，這就需要明確京津冀三個(gè)行政單位之間的主要功能。北京作為我國(guó)的首都，應(yīng)逐漸去除其非政治功能，從而減輕眾多人口、企業(yè)給整個(gè)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的壓力。在城市內(nèi)部應(yīng)科學(xué)、合理地規(guī)劃道路等基礎(chǔ)設(shè)施，例如：可以借鑒路面低于道路兩側(cè)的方法來(lái)減少污染物擴(kuò)散到道路周?chē)约兄卫磉@種方式來(lái)減少?gòu)?fù)合污染因子向更多區(qū)域擴(kuò)散。[22]

（三）成熟的生態(tài)補(bǔ)償制度

在區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染防治過(guò)程中，為了平衡區(qū)域內(nèi)部各地區(qū)間的利益，減少不必要的紛爭(zhēng)，需要建立生態(tài)補(bǔ)償制度。國(guó)內(nèi)所稱(chēng)的生態(tài)補(bǔ)償制度在國(guó)外被稱(chēng)為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)，其理論依據(jù)主要有保羅·霍肯等人提出的自然資本理論、馬歇爾等人提出的外部性理論以及公共物品理論。[23]自20世紀(jì)80年代起，國(guó)外進(jìn)行了大量的有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)踐，例如：日本和哥斯達(dá)黎加為了涵養(yǎng)水源、保持水土而開(kāi)展了以流域?yàn)槌叨鹊南掠螌?duì)上游的生態(tài)補(bǔ)償，瑞士為了保護(hù)特殊景觀開(kāi)展了以區(qū)域?yàn)槌叨鹊膮^(qū)域間的生態(tài)補(bǔ)償。[24]經(jīng)過(guò)一系列的實(shí)踐，國(guó)外在資金來(lái)源、項(xiàng)目中介、付費(fèi)的具體形式以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面均積累了很多寶貴經(jīng)驗(yàn)。在國(guó)外的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中，資金來(lái)源大致分為兩類(lèi)：一類(lèi)是生態(tài)受益者支付，另一類(lèi)是政府支付?，F(xiàn)金是最常見(jiàn)的付費(fèi)形式，技術(shù)支持和實(shí)物補(bǔ)償（如提供植樹(shù)造林所需的種苗）通常作為補(bǔ)充。此外，雙方往往通過(guò)中介來(lái)降低交易成本。[25]

我國(guó)在防治區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的同時(shí)也要注意對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的合理使用，協(xié)調(diào)好各行政區(qū)劃間因限制可能發(fā)生相互作用的各類(lèi)污染物排放而形成的利益關(guān)系，并借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)細(xì)化生態(tài)補(bǔ)償制度的相關(guān)規(guī)則。具體到區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染領(lǐng)域，區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)各行政區(qū)劃減排的污染物數(shù)量來(lái)確定補(bǔ)償區(qū)域與被補(bǔ)償區(qū)域以及補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上可以通過(guò)設(shè)置項(xiàng)目中介的方式來(lái)完成補(bǔ)償運(yùn)作。此外，“發(fā)展中國(guó)家的環(huán)境問(wèn)題，大半是由于發(fā)展不足造成的”，[26]所以，應(yīng)格外注重通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償制度解決被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的發(fā)展問(wèn)題，使其在經(jīng)濟(jì)上擺脫貧困，從而減少對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的威脅。

（四）健全的公共補(bǔ)償制度

對(duì)于區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染而言，基于其危害面積的廣泛性和污染因子的多重性，特別是相互作用機(jī)制的復(fù)雜性，往往很難找到明確、特定的環(huán)境侵害者，所以污染受害者很難通過(guò)普通的民事侵權(quán)獲得救濟(jì)。歐洲一些發(fā)達(dá)國(guó)家多采用環(huán)境損害公共補(bǔ)償基金的方式來(lái)對(duì)無(wú)法判斷具體環(huán)境侵害者的環(huán)境污染給予受害人補(bǔ)償。例如：荷蘭于1972年創(chuàng)設(shè)了“空氣污染損害基金”，法國(guó)于1973年創(chuàng)設(shè)了“噪音污染損害基金”，當(dāng)無(wú)法查明污染者時(shí)便使用基金予以賠償。[27]

我國(guó)應(yīng)該借鑒歐洲國(guó)家的公共補(bǔ)償制度，對(duì)區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的受害者進(jìn)行兜底性的救濟(jì)。例如：灰霾污染的成份十分復(fù)雜，雖然一般認(rèn)為氣溶膠污染是形成灰霾污染的主因，但我國(guó)不同區(qū)域的氣溶膠化學(xué)組成是有區(qū)別的，[28]很難判定污染因子的來(lái)源。復(fù)合環(huán)境污染的生態(tài)毒理效應(yīng)十分復(fù)雜，在生物體內(nèi)，有時(shí)發(fā)生的交互作用不僅局限于污染物與污染物之間，還涉及到污染物與生物體本身固有的組分之間的交互作用，使得不同生物種類(lèi)面臨同一類(lèi)型的復(fù)合污染脅迫，產(chǎn)生不同的生態(tài)毒理效應(yīng)，甚至同一生物種對(duì)同一類(lèi)型的復(fù)合污染脅迫也會(huì)產(chǎn)生不同的生態(tài)毒理效應(yīng)。[29]因而很難在環(huán)境侵權(quán)中進(jìn)行因果關(guān)系判斷。基于“有損害必有救濟(jì)”的一般法理，我國(guó)應(yīng)針對(duì)區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染設(shè)立損害救濟(jì)基金，以此來(lái)維護(hù)公眾在社會(huì)發(fā)展中所應(yīng)有的正當(dāng)權(quán)益。

總之，國(guó)外對(duì)于區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染防治法律對(duì)策的研究較早，也進(jìn)行了一系列的制度實(shí)踐，在區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、城市規(guī)劃制度、生態(tài)補(bǔ)償制度以及公共補(bǔ)償制度等方面積累了很多經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)提供了諸多借鑒。我國(guó)應(yīng)該吸收其先進(jìn)的、成功的經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)法律，從而推動(dòng)防治區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染工作的順利開(kāi)展。

四、我國(guó)區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染

防治法律制度的完善

區(qū)域性、復(fù)合性是區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染區(qū)別于傳統(tǒng)污染的重要標(biāo)志，也是法律防治的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。因此，防治新型環(huán)境污染的法律應(yīng)格外注重其區(qū)域性、復(fù)合性的特點(diǎn)，唯有如此才能切實(shí)增強(qiáng)其針對(duì)性和實(shí)效性。在對(duì)國(guó)外有關(guān)區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染防治的法律經(jīng)驗(yàn)予以借鑒的同時(shí)，我們亦應(yīng)該對(duì)我國(guó)已有的法律制度進(jìn)行完善和適度創(chuàng)新，從而真正構(gòu)建起區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的防治法網(wǎng)。

需要說(shuō)明的是，筆者所談及的復(fù)合環(huán)境污染本身就是一種區(qū)域性環(huán)境污染，有關(guān)復(fù)合環(huán)境污染的防治對(duì)策研究須建立在區(qū)域性環(huán)境污染防治法律對(duì)策的基礎(chǔ)之上，是區(qū)域性環(huán)境污染防治對(duì)策的具體化。因而區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染防治法律對(duì)策的構(gòu)建應(yīng)堅(jiān)持兼顧環(huán)境整體性與污染因子多樣性的原則和靜態(tài)管理與動(dòng)態(tài)管理相結(jié)合原則。具體說(shuō)來(lái)，一方面，通過(guò)健全區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制等宏觀制度來(lái)適應(yīng)環(huán)境的整體性；另一方面，通過(guò)建立污染物清單等微觀制度來(lái)應(yīng)對(duì)污染因子的多樣性。既通過(guò)靜態(tài)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等制度來(lái)衡量區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的狀況，又通過(guò)動(dòng)態(tài)的環(huán)境監(jiān)測(cè)等制度來(lái)預(yù)防區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的發(fā)生。

（一）完善區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染監(jiān)測(cè)制度

區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染是由多種污染因子混合而成的跨區(qū)域環(huán)境污染，污染源分布廣泛、污染因子多樣，并且各種污染因子之間的作用方式十分復(fù)雜。因而有必要建立更加完備、科學(xué)的環(huán)境監(jiān)測(cè)制度和更加透明、及時(shí)的環(huán)境信息公開(kāi)制度。對(duì)于區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染來(lái)說(shuō)，全面掌握前體污染物的排放狀況是預(yù)防區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的重要條件。這里的“全面性”，一是指對(duì)區(qū)域內(nèi)的所有污染源進(jìn)行無(wú)死角的全面監(jiān)測(cè)；二是指對(duì)所有的污染因子進(jìn)行無(wú)遺漏的全面監(jiān)測(cè)。在強(qiáng)制區(qū)域內(nèi)，不僅重點(diǎn)排污單位要安裝使用污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，而且應(yīng)要求全部排污單位都要逐步安裝使用污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，并與環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，準(zhǔn)確掌握企業(yè)的排污信息，這樣，既可以為預(yù)測(cè)區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的發(fā)生提供詳實(shí)、可靠的信息，也可以為分析其成因提供參考資料。此外，為監(jiān)測(cè)復(fù)合環(huán)境污染中多種污染因子相互作用而轉(zhuǎn)化成二次污染物，應(yīng)該建立一種動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，突破傳統(tǒng)的對(duì)單一污染源的靜態(tài)監(jiān)測(cè)，實(shí)時(shí)追蹤、監(jiān)測(cè)各種污染因子的時(shí)空變化。因而需要在運(yùn)用傳統(tǒng)監(jiān)測(cè)方式的同時(shí)注重采用生物監(jiān)測(cè)、遙感監(jiān)測(cè)等多種監(jiān)測(cè)手段，科學(xué)追蹤各類(lèi)污染因子發(fā)生相互作用的情況，為實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染提供工具上的支持。

（二）建立精細(xì)化的流量管控制度

處理具有復(fù)合性特征的區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染是解決這類(lèi)新型環(huán)境污染問(wèn)題的關(guān)鍵，因而在環(huán)境監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上需要構(gòu)建更加精細(xì)化的管理制度。根據(jù)生態(tài)基本規(guī)律中的負(fù)載有額定律，環(huán)境所能承納的污染物總量是限于一定數(shù)額范圍之內(nèi)的，超越了這個(gè)數(shù)額生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)就可能會(huì)被污染。[30]因而一定時(shí)期內(nèi)污染物的排放總量不得大于該時(shí)期內(nèi)的環(huán)境容量，不能超過(guò)其自?xún)裟芰?，這也是總量控制制度最基本的內(nèi)核。然而，總量控制制度往往以年度為單位，時(shí)效性不強(qiáng)。各地區(qū)、各企業(yè)在符合年度排污總量的前提下，對(duì)每日、每月的排污量可以自由安排。若某一時(shí)段內(nèi)各地區(qū)、各企業(yè)都不約而同地大量排污，則難免造成環(huán)境污染。因而在總量控制制度的基礎(chǔ)上必須引入更加精細(xì)化、時(shí)效性更強(qiáng)的流量管控制度，即對(duì)每一地理單元、每一時(shí)間點(diǎn)的排污速率進(jìn)行管控，以此來(lái)保證環(huán)境質(zhì)量?！叭绻脭?shù)學(xué)來(lái)闡述，流量是總量對(duì)時(shí)間變量的一階導(dǎo)數(shù)，總量是流量的積分，流量又是總量的微分，就是具體地點(diǎn)一段時(shí)間內(nèi)的容量”。[31]流量管控制度的適用對(duì)象不僅包括主要污染物，還應(yīng)擴(kuò)展至所有污染物，在動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上使某一具體時(shí)間、地域內(nèi)各種污染因子在達(dá)標(biāo)排放的同時(shí)保持合理的數(shù)量及比例，防止其通過(guò)復(fù)合作用生成二次污染物。最終以精細(xì)化的管理制度協(xié)調(diào)好區(qū)域間的污染物排放，降低不同污染因子之間發(fā)生作用的幾率。與之相適應(yīng)的是以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)作為防治區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染所直接關(guān)注的對(duì)象，由傳統(tǒng)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)企業(yè)排污行為及政府管控行為。

（三）在立法中突出科技的作用

在預(yù)防區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染方面，無(wú)論是構(gòu)建完善的環(huán)境監(jiān)測(cè)制度抑或是建立更加精細(xì)化的流量管控制度，都需要先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)作支撐，特別是需要“大數(shù)據(jù)”的支持。在國(guó)家大力倡導(dǎo)制定“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃的宏觀背景下，應(yīng)將以“互聯(lián)網(wǎng)+”思維為主要標(biāo)志的產(chǎn)業(yè)變革引入到區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的防治過(guò)程中?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”的本質(zhì)是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的在線化、數(shù)據(jù)化，以此為標(biāo)本將環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境預(yù)警、流量管控等信息及時(shí)遷移到互聯(lián)網(wǎng)上，從而實(shí)現(xiàn)其“在線化”，形成“活的”數(shù)據(jù)，保證能夠隨時(shí)被調(diào)用和挖掘。[32]這樣，不僅有利于環(huán)境保護(hù)職能部門(mén)準(zhǔn)確掌握區(qū)域內(nèi)多種污染因子的實(shí)時(shí)信息，也能使復(fù)雜的區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染模型化、簡(jiǎn)單化。國(guó)家應(yīng)對(duì)新興環(huán)保產(chǎn)業(yè)在資金、政策等方面給予支持，以此來(lái)推動(dòng)區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染走向市場(chǎng)化、科技化。在推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，政府自身也應(yīng)該加大對(duì)防治區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的基礎(chǔ)科學(xué)研究的力度，建設(shè)更多的重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，為環(huán)境管理與決策提供技術(shù)支撐。這也與國(guó)際上在探討區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染防治的國(guó)家保障責(zé)任時(shí)所持有的態(tài)度相一致。例如：美國(guó)政府通過(guò)的《清潔空氣法》時(shí)就明確要求聯(lián)邦政府積極開(kāi)展各項(xiàng)大氣污染防治的科學(xué)研究。[33]

（四）健全區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染防治的政府負(fù)責(zé)制

政府是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域多元共治中的重要力量，在環(huán)境執(zhí)法方面擁有責(zé)令改正、罰款等多項(xiàng)職權(quán)，根據(jù)行政法學(xué)中的權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，政府也必將承擔(dān)更多的責(zé)任。在構(gòu)建起常設(shè)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的前提下，在防治區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染時(shí)，地方政府不僅要對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，同時(shí)也要對(duì)其所轄區(qū)域內(nèi)的污染源造成的其它地區(qū)的環(huán)境污染負(fù)責(zé)。特別是大氣、流水等具有流動(dòng)性特征的環(huán)境要素，其構(gòu)成了一個(gè)不可分割的生態(tài)環(huán)境整體，某一行政區(qū)劃內(nèi)排放的污染因子往往會(huì)與其他行政區(qū)域內(nèi)排放的污染因子相互作用而產(chǎn)生復(fù)合環(huán)境污染，影響到周?chē)渌貐^(qū)的生態(tài)環(huán)境，因而應(yīng)該在各個(gè)政府之間建立一種連帶責(zé)任機(jī)制，以此來(lái)督促政府協(xié)同防治區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染。在認(rèn)定政府是否要對(duì)非所轄區(qū)域的環(huán)境污染負(fù)責(zé)時(shí)，應(yīng)將是否超越了總量控制制度所應(yīng)控制的污染物排放總量以及是否達(dá)到了政府所制定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。此外，細(xì)化政府負(fù)責(zé)制的重要機(jī)制亦在于完善環(huán)境保護(hù)考核評(píng)價(jià)制度，明確并提高環(huán)境保護(hù)考核評(píng)價(jià)在政府負(fù)責(zé)人的政績(jī)考核中所占的比重，以此來(lái)促使政府處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，避免環(huán)境保護(hù)考核評(píng)價(jià)制度的無(wú)價(jià)值化。為了防止政府在環(huán)境保護(hù)方面的懈怠和短視，避免發(fā)生“政治公地悲劇”，[34]應(yīng)該建立一種長(zhǎng)期的追責(zé)機(jī)制，即離任后也要對(duì)其在任期間內(nèi)所做的有關(guān)環(huán)境保護(hù)決策、規(guī)劃等負(fù)責(zé)。此外，政府應(yīng)主導(dǎo)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)治理模式，以此來(lái)適應(yīng)區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染對(duì)公眾參與的需求。逐漸確立各種信息強(qiáng)制披露機(jī)制、公眾參與機(jī)制、政策評(píng)估機(jī)制，打造政府縱向政策反饋和橫向合作交流的平臺(tái)、政府與企業(yè)的治理技術(shù)交流平臺(tái)、政府與公眾或NGO的平等對(duì)話平臺(tái)，使全社會(huì)產(chǎn)生良性互動(dòng)。[35]

總之，防治區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染，應(yīng)以其區(qū)域性、復(fù)合性及作用方式的復(fù)雜性為突破點(diǎn)，綜合采取各種法律對(duì)策。一方面，對(duì)我國(guó)已有的相關(guān)法律制度進(jìn)行細(xì)化和完善；另一方面，應(yīng)引入新的防治對(duì)策，特別是科學(xué)化、精細(xì)化防治是當(dāng)前防治區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染的必經(jīng)之路。因而我國(guó)相關(guān)立法應(yīng)對(duì)此及時(shí)做出回應(yīng)，在以科技手段完善環(huán)境監(jiān)測(cè)制度的基礎(chǔ)上構(gòu)建起流量管控制度，并通過(guò)落實(shí)政府負(fù)責(zé)制及公眾參與機(jī)制來(lái)推動(dòng)各種制度的實(shí)施。

五、結(jié)語(yǔ)

區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染是隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)而出現(xiàn)的一種新型環(huán)境污染，其所具有的區(qū)域性、復(fù)合性及作用方式的復(fù)雜性特征對(duì)傳統(tǒng)的環(huán)境污染防治法律制度提出了新的挑戰(zhàn)?！笆舜髨?bào)告中設(shè)單篇、用7個(gè)自然段、1361個(gè)字論述生態(tài)文明”。[36]可見(jiàn)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)在中華民族偉大復(fù)興歷程中具有重要的地位。而區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染已經(jīng)成為我國(guó)當(dāng)前建設(shè)生態(tài)文明的障礙。因此，在對(duì)我國(guó)現(xiàn)有法律制度進(jìn)行細(xì)化的同時(shí)也要注意引入新的法律制度，以開(kāi)放的視野學(xué)習(xí)國(guó)外在區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染防治方面的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。唯有如此，才能構(gòu)建起嚴(yán)密的法律制度體系，為依法防治區(qū)域性復(fù)合環(huán)境污染提供有力的法律支撐。

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（責(zé)任編輯：徐 虹）