李誠予

組織經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，一個組織的層次結(jié)構(gòu)會深刻地影響信息流動、代理激勵和最終的績效。因而組織的深度（縱向上的層級數(shù)）和廣度（橫向上的控制范圍）成為學(xué)界研究的重點；協(xié)調(diào)與縱向控制之間的權(quán)衡問題，也得到研究者的重視。正是出于這一理論背景，來自廈門、香港和新加坡的三位經(jīng)濟(jì)學(xué)家（Pei Li， Yi Lu， Jin Wang）在最近一期《發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)評論》上共同撰文，以《扁平化政府是否有利于提高國家經(jīng)濟(jì)績效？》（Does flattening government improve economic performance？ Evidence from China）為題，試圖描述政府的生產(chǎn)力與其結(jié)構(gòu)上縱向?qū)蛹墧?shù)量之間的關(guān)系。

自韋伯以來，科層制政府作為一個具有官方職能和正式規(guī)則的分級組織，已經(jīng)成為學(xué)界共識?？鐕容^研究也發(fā)現(xiàn)，低收入國家比高收入國家往往有更多的地方政府層級。然而，在組織形態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間建立明確的因果關(guān)系，仍然面臨很大困難，因為政府層級的數(shù)量具有強(qiáng)烈的內(nèi)源性，很難通過實驗方法加以模擬。而始于2003年的中國“省管縣”改革卻為這一問題提供了絕佳的觀察對象。中國的縣級政府占有著全國72%的土地和70%的人口，在經(jīng)濟(jì)上卻只占全國GDP總數(shù)的37%。縣域人口的龐大數(shù)量和下轄農(nóng)村地區(qū)的貧困狀況，使得如何發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急?！笆」芸h”改革的目的是要讓省級政府繞過地市級政府，用管轄地市級政府同樣的方式，以財政手段管理縣級政府。換言之，“省管縣”是一種旨在緩解縣級財政壓力、提高行政效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的扁平化改革。因而，這場改革必將給政府各層次之間的收支分配帶來微妙的變化，也會因治理區(qū)域的橫向擴(kuò)大給上級政府的協(xié)調(diào)、控制能力帶來挑戰(zhàn)。

文章以官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)為依據(jù)，對比省管縣改革前后以及試點縣與非試點縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。該數(shù)據(jù)覆蓋了1995年到2012年間全國1809個縣的信息，不僅直接記錄了國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入、轉(zhuǎn)移和支出的詳細(xì)數(shù)字，也反映出了政府組織的相關(guān)變化。經(jīng)過分析，作者得出三個主要的研究結(jié)論：第一，改革后各縣平均人均GDP下降至3.9%，對GDP的貢獻(xiàn)率下降了0.44個百分點，也就意味著組織的扁平化并不有利于經(jīng)濟(jì)績效。第二，財政管理中的地市級政府中間層消除后，縣級財政收入和轉(zhuǎn)移趨于增加。但是由于管理范圍的增大，省級政府的監(jiān)管和協(xié)調(diào)水平出現(xiàn)了下滑。尤其是在改革試點地區(qū)，公共支出總量和增長性投資平均下降到改革前的全國平均水平以下。土地流轉(zhuǎn)更多地通過協(xié)商機(jī)制而非市場機(jī)制完成，試點縣土地價格低于以往，從而也增加了權(quán)力尋租的機(jī)會，由此也會對經(jīng)濟(jì)績效產(chǎn)生負(fù)面影響。這些結(jié)果也表明，省管縣改革的首要目標(biāo)似乎并不在經(jīng)濟(jì)方面，而是指向了一個更加有效、更有生產(chǎn)力的組織結(jié)構(gòu)。第三，改革并沒有顯著地影響家庭收入或收入不平等，總體上對社會福利也未發(fā)生明顯作用。

總而言之，一個更加扁平化的政府組織有利于財政收入和轉(zhuǎn)移效率的增長，但是控制范圍的增加使得上級政府難以對地方政府的支出和土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)管。因此，以人均國民生產(chǎn)總值衡量，改革對縣域經(jīng)濟(jì)的影響是負(fù)面的。文章結(jié)尾部分強(qiáng)調(diào)，組織結(jié)構(gòu)必須在縱向?qū)哟魏蜋M向跨度之間做出權(quán)衡。最佳的組織形態(tài)關(guān)鍵取決于由此產(chǎn)生的協(xié)調(diào)、監(jiān)管和控制水平。用組織經(jīng)濟(jì)學(xué)的話來說，一個良好的治理結(jié)構(gòu)是提高組織效率的關(guān)鍵，而且必須對制度環(huán)境保持足夠敏感。