蘇明

？眼摘 要？演財稅改革政策對我國經濟社會發(fā)展至關重要。文章側重就“十三五”時期財稅改革的思路和政策取向進行了闡述，認為應繼續(xù)實施積極的財稅政策；進行綜合性、系統(tǒng)性的稅制改革、穩(wěn)定稅負；創(chuàng)新財政支出的方式和手段，改變過去財政資金單一的撥款方式和“一撥了之”的狀態(tài)；科學劃分中央與地方事權，建立事權與支出責任相適應的制度。

？眼關鍵詞？演“十三五”；財稅改革；政策

[中圖分類號]F810 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）05-0074-03

一、三中全會《決定》對財政的定位和任務

財政是國家治理的基礎和重要支柱，是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。

三中全會提出，中國改革未來的目標有兩點：一是國家治理的現(xiàn)代化；二是構建社會主義市場經濟新體制。財政改革和政策的安排對兩大改革目標的實現(xiàn)有著非常重要的支持作用。

根據(jù)中央安排，下一步財稅改革主要聚焦三個方面：一是改進預算管理；二是完善稅收制度；三是建立事權與支出責任相適應的制度。

財稅改革就是要圍繞以上三個方面逐步推進。2014年6月29日，中央政治局對國家下一步財稅改革整體任務方案已經通過，從2014年開始到現(xiàn)在，包括“十三五”時期，財稅改革和政策會按照中央批準的方案穩(wěn)步推進。

二、積極財政政策走向

從2008年到現(xiàn)在，為了應對國際金融危機，以及適應我國經濟增長發(fā)展新形勢，我們采取了積極的財稅政策，如增加赤字、增加債務、減稅等，總體上看，效果比較明顯。中央已經明確，下一步財政政策的走向仍然是實施積極的財稅政策。

適度赤字率。2015年，國家財政赤字規(guī)模大約是1.6萬億元人民幣，2016年增長到2.2萬億元。目前，我國的赤字水平在安全范圍內。

適度債務率。截至2015年底，中央政府的債務余額大約為10萬億元，地方政府直接債務余額為16萬億元，預計2016年要繼續(xù)增加。

我國與國際很多國家的負債率相比，沒有那么高，美國的負債率為100%，法國、英國、意大利超過100%，日本已超過230%，中國目前約為45%左右。所以，中國的赤字和債務水平尚在安全范圍內，下一步我國的財政政策不能太保守，考慮當前的經濟新常態(tài)、改善民生及新興產業(yè)發(fā)展的需求，適當增加赤字、債務和預算內投資是非常必要的，也是可行的。

債務和預算內投資的方向。這部分支出主要用于未完工程、三農、環(huán)保節(jié)能、基礎設施建設及其他重要產業(yè)、區(qū)域性安排等，包括西部開發(fā)及京津冀重要區(qū)域財政要給予一定的傾斜。

積極財政政策還有一個重要內容是減稅。減稅的目的是降成本，促進實體經濟發(fā)展，這也是供給側結構性改革的一個重要內容。在當前財政進入新常態(tài)、財政收入緩慢增長的態(tài)勢下，國家通過增加赤字和債務來有效支持減稅。關于減稅的內容，在后面還要專門談到。

三、稅制改革和穩(wěn)定稅負

國家“十三五”時期的稅制改革是綜合性、系統(tǒng)性的改革，既包括減稅，也包括增稅。

結構性減稅當中，最重要的是“營改增”。國務院常務會議已經通過了“營改增”方案，今年5月1日，“營改增”要改革到位。這將是中國歷史上力度最大的改革之一，對全社會、對企業(yè)的影響非常之大。此次“營改增”減稅規(guī)模是5 000億元，為什么減這么多呢？因為這次改革是“雙擴”。一個是營改增擴大范圍。房地產、建筑業(yè)、金融業(yè)、生活服務業(yè)等過去繳納營業(yè)稅，從今年5月開始繳納增值稅，其稅賦也適當下降。更重要的是全社會各行各業(yè)的新增不動產要納入增值稅抵扣的范圍，即抵扣范圍擴大。包括電力行業(yè)等各個行業(yè)，都有不動產，歷史上不能抵扣，從今年開始，可以作為增值稅的抵扣范圍。國家這么做的目的就是為了降成本，為了給企業(yè)減負，為了刺激經濟發(fā)展。另外，包括企業(yè)所得稅、個人所得稅、出口退稅、關稅等，我從研究者的角度分析，也都會有減稅的空間。

增稅改革，對全社會，包括能源、電力行業(yè)都有一定影響。主要有資源稅、環(huán)境稅、碳稅等。

資源稅改革要點：關鍵是推進煤炭資源稅改革，1994年的稅制已不適應新形勢；改革時機已經成熟，煤價走低、電煤已經市場化；改革內容為從量征收改為從價征收、提高稅率、稅費同步改革、將資源稅主要歸屬地方基層政府。

截至目前，我國煤炭、石油和天然氣的資源稅改革已經到位，現(xiàn)在正在運行過程當中。簡單地講，是稅在上升，費在減少，企業(yè)總體負擔不均衡，個別企業(yè)的稅負在上升?！笆濉睍r期，資源稅改革一個非常重要的任務就是要把水資源從收費改成稅收。上述改革對我國化石燃料和水資源的合理開發(fā)和節(jié)約使用將發(fā)揮一定的作用。

環(huán)境稅改革要點：當前的環(huán)境惡化非常需要環(huán)境稅；改革內容為費改稅、適度提高稅率、大頭留地方、征管模式；推進環(huán)境稅方法，加快實施。

目前我國的環(huán)境形勢非常嚴峻，如何治理環(huán)境，需要很多手段，環(huán)境稅就是手段之一。2015年，國務院法制辦已經公布了環(huán)境稅初步的方案，面向全社會征求意見，初步征求意見已經完畢，下一步國務院通過后再報給全國人大，正式走立法程序。如果順利的話，今年出臺環(huán)境稅的可能性是有的。環(huán)境稅從決策層到老百姓，包括企業(yè)，有高度的共識，因為我們要改變環(huán)境?；镜膬热莺退悸罚旱谝皇琴M改稅，對于很多污染排污的企業(yè)，環(huán)境稅就是要把收費變成稅收。第二是適當?shù)奶岣叨惵省Ｎ覈洕l(fā)展和企業(yè)發(fā)展目前是非常困難的，如果按照環(huán)境的治理水平來安排稅率，我們的行業(yè)、企業(yè)會難以承受。比如說二氧化硫，如果按照治理二氧化硫的這種需求來看，1噸的二氧化硫需要收稅，或者收費至少超過3塊錢，企業(yè)、行業(yè)會承受很大的壓力。如何解決呢？就是要適度提高，然后根據(jù)形勢的發(fā)展不排除進一步提高，這是基本的思路。第三通過收稅使企業(yè)感覺要排污就要付出，特別是排放得多（超標），政府要加倍收稅，反之，政府的稅收要給予優(yōu)惠。

碳稅改革要點：中國為什么需要碳稅：應對氣候變化和轉變經濟發(fā)展方式；理論、政策、技術層面有可行性；建議在“十三五”中后期開征。

碳稅的對象是二氧化碳，60%的二氧化碳來自于煤炭、原油、天然氣，所以碳稅的征收對象就是煤炭、原油，天然氣，我們沒有直接針對電力。目前，火電占的比重很大，發(fā)電要使用煤炭，可能要加大碳稅，實際上是包括電力的。碳稅要低稅率起步，我們做了大量的測算，按照每噸二氧化碳征收人民幣10塊錢來出臺碳稅。但是稅收不能太密集，今年可能出臺環(huán)境稅，碳稅可能要放在“十三五”的中后期出臺。

四、財政支出改革的方向和支持方式創(chuàng)新

財政支出是政府調控社會經濟發(fā)展的重要手段。“十三五”期間，財政支出的方向和重點包括：壓縮“三公”消費和控制一般行政性支出，切實加強民生支出，繼續(xù)對經濟發(fā)展的重要產業(yè)給予必要的扶持。具體支出重點內容是：三農、教育、科技、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎設施建設以及國民經濟重要產業(yè)。

財政支出的方式和手段要創(chuàng)新，改變過去財政資金單一的撥款方式和“一撥了之”的狀態(tài)?？煽紤]要采取八種支持方式：一是投資補助。過去主要是補在生產環(huán)節(jié)，下一步也要考慮，適當補在消費環(huán)節(jié)，支持了消費者就等于支持了生產者，而且效果更佳。二是財政貼息。這是四兩撥千斤的手段，實踐證明行之有效，今后要進一步擴大貼息范圍，加大貼息支持力度。三是股權投資。這不是為了與民爭利，而是為了更好地支持企業(yè)，扶持企業(yè)做大做強。四是支持擔保。政府不能擔保，財政不能擔保，但財政要支持擔保事業(yè)發(fā)展，目的是把企業(yè)和銀行打通，解決中小企業(yè)融資難、融資貴的難題。五是政府采購。目前政府采購規(guī)模已超過1.5萬億，占公共財政支出的比重約為10%。今后的發(fā)展趨勢是絕對量和比重都會進一步上升。而且政府采購要成為政府調控經濟發(fā)展的重要工具，也就是要發(fā)揮政府采購的政策性功能。為此，要做三件事，要大力發(fā)展綠色采購、發(fā)展中小企業(yè)采購，發(fā)展技術創(chuàng)新采購。六是產業(yè)引導基金。即政府和社會共同出資設立，由社會上專業(yè)性投資機構運作，支持社會經濟發(fā)展的重要產業(yè)和事業(yè)。七是PPP。這是政府投融資方式的重大創(chuàng)新，現(xiàn)在實際運行中出現(xiàn)民營資本觀望、投資項目到位率不高的狀況?，F(xiàn)在國家正在推動相關立法，并制定明確合理的價格和收費政策，相信未來PPP發(fā)展的前景看好。八是稅收優(yōu)惠。未來稅收優(yōu)惠是以產業(yè)為主、區(qū)域為輔。所謂產業(yè)優(yōu)惠將側重基礎設施、農業(yè)、高新技術、戰(zhàn)略性新興產業(yè)等；所謂區(qū)域優(yōu)惠將主要聚焦西部地區(qū)及我國的貧困地區(qū)。稅收優(yōu)惠的手段是以間接減免為主、直接減免為輔。間接減免包括投資抵免、加速折舊、加計扣除、減計收入等，其政策傾向性更強，減稅效果更佳。

五、科學劃分中央與地方事權

事權和支出責任的劃分是完善分稅制體制的關鍵，必須上升到法律層面予以解決。只有按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先的原則，在合理劃分事權和支出責任的基礎上，才能構建符合我國實際的財權與事權相匹配的政府間分配關系。我國財政體制改革的發(fā)展遠景，是逐漸形成減少層級后的中央、省、市縣三級架構，合理明確設定與各級事權相對應的財權、稅基，并建立自上而下的財力差異調控機制，形成合理的橫向、縱向財力分布格局，促進財力與事權相匹配和基本公共服務均等化。當然，在現(xiàn)階段，受我國現(xiàn)行行政體制等諸因素以及對政府和市場關系處理等問題的影響，財政體制的改革措施難以一步到位，因此，必須按照先易后難、循序漸進的原則，逐步推進。具體來講，要在轉變政府職能、理順政府與市場關系、實行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”的基礎上，按照中央、省、縣三級財政的架構來優(yōu)化政府間的事權劃分，并以法律形式加以規(guī)范。屬于全國性或跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務，應由中央政府決策、承擔和管理；屬于地方性的事務，應由地方政府在中央政府統(tǒng)一政令許可范圍內決策和承擔，劃歸地方政府管理；其自有收入不能滿足支出需求的，中央財政原則上通過一般性轉移支付給予補助；屬于中央委托事務，中央財政通過專項轉移支付足額安排資金。屬于中央地方共同事務，應區(qū)別情況，明確各自職權范圍和負擔比例。

從事權劃分的縱向配置上看，中央財政負責國家安全、國防、內政、外交、宏觀調控、地區(qū)財力平衡、全國性及跨地區(qū)的基礎設施建設與環(huán)境保護重點項目、協(xié)調地區(qū)間經濟和社會事業(yè)發(fā)展及其中央政府機關職能運轉、中央直接管理的事業(yè)發(fā)展等支出項目，以保證國家法制、政令和市場的統(tǒng)一。省級財政主要負責轄區(qū)內行政機關職能運轉、公共安全、區(qū)域性的經濟結構調整、區(qū)域性道路規(guī)劃、河流治理、國土整治和環(huán)境改善、中觀目標的調控、省直管事業(yè)的發(fā)展等地方性支出項目，以完善中觀調控，增強行政活力。縣級財政主要負責轄區(qū)范圍內的經濟、行政管理和公用事業(yè)發(fā)展等具體支出事宜，具體包括：本級政府行政事業(yè)費、公檢法經費、地方統(tǒng)籌安排的基建投資、企業(yè)技改和科研投入、城市維護建設經費、支農經費和社保經費等事業(yè)支出。中央、省、縣三級財政共有的職責范圍包括義務教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護等涉及全體國民素質、國計民生、資源保護和環(huán)境治理方面的支出，中央需在全國范圍內統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調控、協(xié)調發(fā)展。市級的事權，由省統(tǒng)籌考慮，主要負責本級政府的行政運轉支出以及區(qū)域間協(xié)調。

在現(xiàn)階段，應重點著眼于加快城鄉(xiāng)和地區(qū)間的協(xié)調發(fā)展，適當統(tǒng)一省以下主要事權和支出責任劃分，將部分適合更高一級政府承擔的事權和支出責任上移，力爭在義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障、自然資源與環(huán)境保護等基本公共服務領域，明確界定各級政府的管理權限和支出責任。

其中：義務教育由中央、省、縣分級分項分擔。中央負責制定全國范圍內統(tǒng)一的最低教育經費保障標準，通過一般性轉移支付加大對義務教育公用經費的保障程度；義務教育教師工資改變現(xiàn)行主要由縣負擔的做法，改為由中央負擔；省級財政承擔校舍建設與改造支出；縣級財政承擔校舍維護和學校日常管理支出。

公共衛(wèi)生由中央、省、縣分項目分擔。中央政府負責制定全國公共衛(wèi)生服務最低標準，承擔全國性的重大疫病和傳染病防治工作。省級政府承擔轄區(qū)內公共衛(wèi)生服務資源布局和地方性疾病防治?？h級政府承擔公共衛(wèi)生機構和醫(yī)療機構建設與運轉的基本支出。

社會保障由中央承擔養(yǎng)老保險、重特大災害和事故救助，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌；均衡各地企業(yè)負擔水平，促進勞動力的跨地區(qū)流動，適時將多套保障體系加以歸并。省級承擔轄區(qū)內居民福利保健政策制定、農村低保、地方性災害與事故救助；縣級承擔居民福利保健政策實施與日常管理。

自然資源和環(huán)境保護要按照受益范圍和外部性原則，結合國家主體功能區(qū)規(guī)劃，中央承擔國家級禁止與限制開發(fā)區(qū)域的自然資源保護和環(huán)保支出、大江大河治理與全流域國土整治和全國性環(huán)保；省級負責轄區(qū)內禁止和限制開發(fā)區(qū)域的環(huán)保、區(qū)域性河流治理與國土整治和環(huán)境改善；縣級承擔日常環(huán)境監(jiān)測和報告。