蘇明

？眼摘 要？演財(cái)稅改革政策對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要。文章側(cè)重就“十三五”時(shí)期財(cái)稅改革的思路和政策取向進(jìn)行了闡述，認(rèn)為應(yīng)繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)稅政策；進(jìn)行綜合性、系統(tǒng)性的稅制改革、穩(wěn)定稅負(fù)；創(chuàng)新財(cái)政支出的方式和手段，改變過(guò)去財(cái)政資金單一的撥款方式和“一撥了之”的狀態(tài)；科學(xué)劃分中央與地方事權(quán)，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

？眼關(guān)鍵詞？演“十三五”；財(cái)稅改革；政策

[中圖分類號(hào)]F810 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2016）05-0074-03

一、三中全會(huì)《決定》對(duì)財(cái)政的定位和任務(wù)

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。

三中全會(huì)提出，中國(guó)改革未來(lái)的目標(biāo)有兩點(diǎn)：一是國(guó)家治理的現(xiàn)代化；二是構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制。財(cái)政改革和政策的安排對(duì)兩大改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有著非常重要的支持作用。

根據(jù)中央安排，下一步財(cái)稅改革主要聚焦三個(gè)方面：一是改進(jìn)預(yù)算管理；二是完善稅收制度；三是建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

財(cái)稅改革就是要圍繞以上三個(gè)方面逐步推進(jìn)。2014年6月29日，中央政治局對(duì)國(guó)家下一步財(cái)稅改革整體任務(wù)方案已經(jīng)通過(guò)，從2014年開始到現(xiàn)在，包括“十三五”時(shí)期，財(cái)稅改革和政策會(huì)按照中央批準(zhǔn)的方案穩(wěn)步推進(jìn)。

二、積極財(cái)政政策走向

從2008年到現(xiàn)在，為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，以及適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)展新形勢(shì)，我們采取了積極的財(cái)稅政策，如增加赤字、增加債務(wù)、減稅等，總體上看，效果比較明顯。中央已經(jīng)明確，下一步財(cái)政政策的走向仍然是實(shí)施積極的財(cái)稅政策。

適度赤字率。2015年，國(guó)家財(cái)政赤字規(guī)模大約是1.6萬(wàn)億元人民幣，2016年增長(zhǎng)到2.2萬(wàn)億元。目前，我國(guó)的赤字水平在安全范圍內(nèi)。

適度債務(wù)率。截至2015年底，中央政府的債務(wù)余額大約為10萬(wàn)億元，地方政府直接債務(wù)余額為16萬(wàn)億元，預(yù)計(jì)2016年要繼續(xù)增加。

我國(guó)與國(guó)際很多國(guó)家的負(fù)債率相比，沒(méi)有那么高，美國(guó)的負(fù)債率為100%，法國(guó)、英國(guó)、意大利超過(guò)100%，日本已超過(guò)230%，中國(guó)目前約為45%左右。所以，中國(guó)的赤字和債務(wù)水平尚在安全范圍內(nèi)，下一步我國(guó)的財(cái)政政策不能太保守，考慮當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、改善民生及新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，適當(dāng)增加赤字、債務(wù)和預(yù)算內(nèi)投資是非常必要的，也是可行的。

債務(wù)和預(yù)算內(nèi)投資的方向。這部分支出主要用于未完工程、三農(nóng)、環(huán)保節(jié)能、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其他重要產(chǎn)業(yè)、區(qū)域性安排等，包括西部開發(fā)及京津冀重要區(qū)域財(cái)政要給予一定的傾斜。

積極財(cái)政政策還有一個(gè)重要內(nèi)容是減稅。減稅的目的是降成本，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個(gè)重要內(nèi)容。在當(dāng)前財(cái)政進(jìn)入新常態(tài)、財(cái)政收入緩慢增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)下，國(guó)家通過(guò)增加赤字和債務(wù)來(lái)有效支持減稅。關(guān)于減稅的內(nèi)容，在后面還要專門談到。

三、稅制改革和穩(wěn)定稅負(fù)

國(guó)家“十三五”時(shí)期的稅制改革是綜合性、系統(tǒng)性的改革，既包括減稅，也包括增稅。

結(jié)構(gòu)性減稅當(dāng)中，最重要的是“營(yíng)改增”。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議已經(jīng)通過(guò)了“營(yíng)改增”方案，今年5月1日，“營(yíng)改增”要改革到位。這將是中國(guó)歷史上力度最大的改革之一，對(duì)全社會(huì)、對(duì)企業(yè)的影響非常之大。此次“營(yíng)改增”減稅規(guī)模是5 000億元，為什么減這么多呢？因?yàn)檫@次改革是“雙擴(kuò)”。一個(gè)是營(yíng)改增擴(kuò)大范圍。房地產(chǎn)、建筑業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等過(guò)去繳納營(yíng)業(yè)稅，從今年5月開始繳納增值稅，其稅賦也適當(dāng)下降。更重要的是全社會(huì)各行各業(yè)的新增不動(dòng)產(chǎn)要納入增值稅抵扣的范圍，即抵扣范圍擴(kuò)大。包括電力行業(yè)等各個(gè)行業(yè)，都有不動(dòng)產(chǎn)，歷史上不能抵扣，從今年開始，可以作為增值稅的抵扣范圍。國(guó)家這么做的目的就是為了降成本，為了給企業(yè)減負(fù)，為了刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另外，包括企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、出口退稅、關(guān)稅等，我從研究者的角度分析，也都會(huì)有減稅的空間。

增稅改革，對(duì)全社會(huì)，包括能源、電力行業(yè)都有一定影響。主要有資源稅、環(huán)境稅、碳稅等。

資源稅改革要點(diǎn)：關(guān)鍵是推進(jìn)煤炭資源稅改革，1994年的稅制已不適應(yīng)新形勢(shì)；改革時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，煤價(jià)走低、電煤已經(jīng)市場(chǎng)化；改革內(nèi)容為從量征收改為從價(jià)征收、提高稅率、稅費(fèi)同步改革、將資源稅主要?dú)w屬地方基層政府。

截至目前，我國(guó)煤炭、石油和天然氣的資源稅改革已經(jīng)到位，現(xiàn)在正在運(yùn)行過(guò)程當(dāng)中。簡(jiǎn)單地講，是稅在上升，費(fèi)在減少，企業(yè)總體負(fù)擔(dān)不均衡，個(gè)別企業(yè)的稅負(fù)在上升?！笆濉睍r(shí)期，資源稅改革一個(gè)非常重要的任務(wù)就是要把水資源從收費(fèi)改成稅收。上述改革對(duì)我國(guó)化石燃料和水資源的合理開發(fā)和節(jié)約使用將發(fā)揮一定的作用。

環(huán)境稅改革要點(diǎn)：當(dāng)前的環(huán)境惡化非常需要環(huán)境稅；改革內(nèi)容為費(fèi)改稅、適度提高稅率、大頭留地方、征管模式；推進(jìn)環(huán)境稅方法，加快實(shí)施。

目前我國(guó)的環(huán)境形勢(shì)非常嚴(yán)峻，如何治理環(huán)境，需要很多手段，環(huán)境稅就是手段之一。2015年，國(guó)務(wù)院法制辦已經(jīng)公布了環(huán)境稅初步的方案，面向全社會(huì)征求意見，初步征求意見已經(jīng)完畢，下一步國(guó)務(wù)院通過(guò)后再報(bào)給全國(guó)人大，正式走立法程序。如果順利的話，今年出臺(tái)環(huán)境稅的可能性是有的。環(huán)境稅從決策層到老百姓，包括企業(yè)，有高度的共識(shí)，因?yàn)槲覀円淖儹h(huán)境。基本的內(nèi)容和思路：第一是費(fèi)改稅，對(duì)于很多污染排污的企業(yè)，環(huán)境稅就是要把收費(fèi)變成稅收。第二是適當(dāng)?shù)奶岣叨惵省Ｎ覈?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)發(fā)展目前是非常困難的，如果按照環(huán)境的治理水平來(lái)安排稅率，我們的行業(yè)、企業(yè)會(huì)難以承受。比如說(shuō)二氧化硫，如果按照治理二氧化硫的這種需求來(lái)看，1噸的二氧化硫需要收稅，或者收費(fèi)至少超過(guò)3塊錢，企業(yè)、行業(yè)會(huì)承受很大的壓力。如何解決呢？就是要適度提高，然后根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展不排除進(jìn)一步提高，這是基本的思路。第三通過(guò)收稅使企業(yè)感覺(jué)要排污就要付出，特別是排放得多（超標(biāo)），政府要加倍收稅，反之，政府的稅收要給予優(yōu)惠。

碳稅改革要點(diǎn)：中國(guó)為什么需要碳稅：應(yīng)對(duì)氣候變化和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；理論、政策、技術(shù)層面有可行性；建議在“十三五”中后期開征。

碳稅的對(duì)象是二氧化碳，60%的二氧化碳來(lái)自于煤炭、原油、天然氣，所以碳稅的征收對(duì)象就是煤炭、原油，天然氣，我們沒(méi)有直接針對(duì)電力。目前，火電占的比重很大，發(fā)電要使用煤炭，可能要加大碳稅，實(shí)際上是包括電力的。碳稅要低稅率起步，我們做了大量的測(cè)算，按照每噸二氧化碳征收人民幣10塊錢來(lái)出臺(tái)碳稅。但是稅收不能太密集，今年可能出臺(tái)環(huán)境稅，碳稅可能要放在“十三五”的中后期出臺(tái)。

四、財(cái)政支出改革的方向和支持方式創(chuàng)新

財(cái)政支出是政府調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段?！笆濉逼陂g，財(cái)政支出的方向和重點(diǎn)包括：壓縮“三公”消費(fèi)和控制一般行政性支出，切實(shí)加強(qiáng)民生支出，繼續(xù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)給予必要的扶持。具體支出重點(diǎn)內(nèi)容是：三農(nóng)、教育、科技、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要產(chǎn)業(yè)。

財(cái)政支出的方式和手段要?jiǎng)?chuàng)新，改變過(guò)去財(cái)政資金單一的撥款方式和“一撥了之”的狀態(tài)。可考慮要采取八種支持方式：一是投資補(bǔ)助。過(guò)去主要是補(bǔ)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，下一步也要考慮，適當(dāng)補(bǔ)在消費(fèi)環(huán)節(jié)，支持了消費(fèi)者就等于支持了生產(chǎn)者，而且效果更佳。二是財(cái)政貼息。這是四兩撥千斤的手段，實(shí)踐證明行之有效，今后要進(jìn)一步擴(kuò)大貼息范圍，加大貼息支持力度。三是股權(quán)投資。這不是為了與民爭(zhēng)利，而是為了更好地支持企業(yè)，扶持企業(yè)做大做強(qiáng)。四是支持擔(dān)保。政府不能擔(dān)保，財(cái)政不能擔(dān)保，但財(cái)政要支持擔(dān)保事業(yè)發(fā)展，目的是把企業(yè)和銀行打通，解決中小企業(yè)融資難、融資貴的難題。五是政府采購(gòu)。目前政府采購(gòu)規(guī)模已超過(guò)1.5萬(wàn)億，占公共財(cái)政支出的比重約為10%。今后的發(fā)展趨勢(shì)是絕對(duì)量和比重都會(huì)進(jìn)一步上升。而且政府采購(gòu)要成為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具，也就是要發(fā)揮政府采購(gòu)的政策性功能。為此，要做三件事，要大力發(fā)展綠色采購(gòu)、發(fā)展中小企業(yè)采購(gòu)，發(fā)展技術(shù)創(chuàng)新采購(gòu)。六是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。即政府和社會(huì)共同出資設(shè)立，由社會(huì)上專業(yè)性投資機(jī)構(gòu)運(yùn)作，支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)和事業(yè)。七是PPP。這是政府投融資方式的重大創(chuàng)新，現(xiàn)在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)民營(yíng)資本觀望、投資項(xiàng)目到位率不高的狀況。現(xiàn)在國(guó)家正在推動(dòng)相關(guān)立法，并制定明確合理的價(jià)格和收費(fèi)政策，相信未來(lái)PPP發(fā)展的前景看好。八是稅收優(yōu)惠。未來(lái)稅收優(yōu)惠是以產(chǎn)業(yè)為主、區(qū)域?yàn)檩o。所謂產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠將側(cè)重基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、高新技術(shù)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等；所謂區(qū)域優(yōu)惠將主要聚焦西部地區(qū)及我國(guó)的貧困地區(qū)。稅收優(yōu)惠的手段是以間接減免為主、直接減免為輔。間接減免包括投資抵免、加速折舊、加計(jì)扣除、減計(jì)收入等，其政策傾向性更強(qiáng)，減稅效果更佳。

五、科學(xué)劃分中央與地方事權(quán)

事權(quán)和支出責(zé)任的劃分是完善分稅制體制的關(guān)鍵，必須上升到法律層面予以解決。只有按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先的原則，在合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，才能構(gòu)建符合我國(guó)實(shí)際的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的政府間分配關(guān)系。我國(guó)財(cái)政體制改革的發(fā)展遠(yuǎn)景，是逐漸形成減少層級(jí)后的中央、省、市縣三級(jí)架構(gòu)，合理明確設(shè)定與各級(jí)事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)、稅基，并建立自上而下的財(cái)力差異調(diào)控機(jī)制，形成合理的橫向、縱向財(cái)力分布格局，促進(jìn)財(cái)力與事權(quán)相匹配和基本公共服務(wù)均等化。當(dāng)然，在現(xiàn)階段，受我國(guó)現(xiàn)行行政體制等諸因素以及對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系處理等問(wèn)題的影響，財(cái)政體制的改革措施難以一步到位，因此，必須按照先易后難、循序漸進(jìn)的原則，逐步推進(jìn)。具體來(lái)講，要在轉(zhuǎn)變政府職能、理順政府與市場(chǎng)關(guān)系、實(shí)行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的基礎(chǔ)上，按照中央、省、縣三級(jí)財(cái)政的架構(gòu)來(lái)優(yōu)化政府間的事權(quán)劃分，并以法律形式加以規(guī)范。屬于全國(guó)性或跨省（自治區(qū)、直轄市）的事務(wù)，應(yīng)由中央政府決策、承擔(dān)和管理；屬于地方性的事務(wù)，應(yīng)由地方政府在中央政府統(tǒng)一政令許可范圍內(nèi)決策和承擔(dān)，劃歸地方政府管理；其自有收入不能滿足支出需求的，中央財(cái)政原則上通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付給予補(bǔ)助；屬于中央委托事務(wù)，中央財(cái)政通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付足額安排資金。屬于中央地方共同事務(wù)，應(yīng)區(qū)別情況，明確各自職權(quán)范圍和負(fù)擔(dān)比例。

從事權(quán)劃分的縱向配置上看，中央財(cái)政負(fù)責(zé)國(guó)家安全、國(guó)防、內(nèi)政、外交、宏觀調(diào)控、地區(qū)財(cái)力平衡、全國(guó)性及跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)項(xiàng)目、協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展及其中央政府機(jī)關(guān)職能運(yùn)轉(zhuǎn)、中央直接管理的事業(yè)發(fā)展等支出項(xiàng)目，以保證國(guó)家法制、政令和市場(chǎng)的統(tǒng)一。省級(jí)財(cái)政主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)行政機(jī)關(guān)職能運(yùn)轉(zhuǎn)、公共安全、區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域性道路規(guī)劃、河流治理、國(guó)土整治和環(huán)境改善、中觀目標(biāo)的調(diào)控、省直管事業(yè)的發(fā)展等地方性支出項(xiàng)目，以完善中觀調(diào)控，增強(qiáng)行政活力?？h級(jí)財(cái)政主要負(fù)責(zé)轄區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、行政管理和公用事業(yè)發(fā)展等具體支出事宜，具體包括：本級(jí)政府行政事業(yè)費(fèi)、公檢法經(jīng)費(fèi)、地方統(tǒng)籌安排的基建投資、企業(yè)技改和科研投入、城市維護(hù)建設(shè)經(jīng)費(fèi)、支農(nóng)經(jīng)費(fèi)和社保經(jīng)費(fèi)等事業(yè)支出。中央、省、縣三級(jí)財(cái)政共有的職責(zé)范圍包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等涉及全體國(guó)民素質(zhì)、國(guó)計(jì)民生、資源保護(hù)和環(huán)境治理方面的支出，中央需在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)控、協(xié)調(diào)發(fā)展。市級(jí)的事權(quán)，由省統(tǒng)籌考慮，主要負(fù)責(zé)本級(jí)政府的行政運(yùn)轉(zhuǎn)支出以及區(qū)域間協(xié)調(diào)。

在現(xiàn)階段，應(yīng)重點(diǎn)著眼于加快城鄉(xiāng)和地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，適當(dāng)統(tǒng)一省以下主要事權(quán)和支出責(zé)任劃分，將部分適合更高一級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任上移，力爭(zhēng)在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、自然資源與環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，明確界定各級(jí)政府的管理權(quán)限和支出責(zé)任。

其中：義務(wù)教育由中央、省、縣分級(jí)分項(xiàng)分擔(dān)。中央負(fù)責(zé)制定全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的最低教育經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付加大對(duì)義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)的保障程度；義務(wù)教育教師工資改變現(xiàn)行主要由縣負(fù)擔(dān)的做法，改為由中央負(fù)擔(dān)；省級(jí)財(cái)政承擔(dān)校舍建設(shè)與改造支出；縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)校舍維護(hù)和學(xué)校日常管理支出。

公共衛(wèi)生由中央、省、縣分項(xiàng)目分擔(dān)。中央政府負(fù)責(zé)制定全國(guó)公共衛(wèi)生服務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)全國(guó)性的重大疫病和傳染病防治工作。省級(jí)政府承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)公共衛(wèi)生服務(wù)資源布局和地方性疾病防治?？h級(jí)政府承擔(dān)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)與運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支出。

社會(huì)保障由中央承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)、重特大災(zāi)害和事故救助，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌；均衡各地企業(yè)負(fù)擔(dān)水平，促進(jìn)勞動(dòng)力的跨地區(qū)流動(dòng)，適時(shí)將多套保障體系加以歸并。省級(jí)承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)居民福利保健政策制定、農(nóng)村低保、地方性災(zāi)害與事故救助；縣級(jí)承擔(dān)居民福利保健政策實(shí)施與日常管理。

自然資源和環(huán)境保護(hù)要按照受益范圍和外部性原則，結(jié)合國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃，中央承擔(dān)國(guó)家級(jí)禁止與限制開發(fā)區(qū)域的自然資源保護(hù)和環(huán)保支出、大江大河治理與全流域國(guó)土整治和全國(guó)性環(huán)保；省級(jí)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)禁止和限制開發(fā)區(qū)域的環(huán)保、區(qū)域性河流治理與國(guó)土整治和環(huán)境改善；縣級(jí)承擔(dān)日常環(huán)境監(jiān)測(cè)和報(bào)告。