許忠

摘 要 加快土地流轉是推動農業(yè)適度規(guī)模經營，實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的基礎。揭示土地流轉階段性的特征，剖析新時期土地流轉面臨的困難和不利因素；同時，提出相應的對策建議，以期為土地流轉政策研究提供理論參考。

關鍵詞 農村；土地經營權；土地流轉；調查思考；重慶市永川區(qū)

中圖分類號：F301.24；F323.8 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2016）15--02

當前，我國土地流轉呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，但也暴露出流轉服務機制不活，流轉后勁乏力等不利因素，對此，必須加強政策研究，為持續(xù)、深入推進土地流轉保駕護航。

1 土地經營權流轉具有鮮明的階段性特征

1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起是加快土地流轉的重要一個階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地需求是推動土地流轉的主要因素。土地流轉形式以租用為主，流轉雙方直接簽訂土地協(xié)議即可，流轉程序不統(tǒng)一、不規(guī)范，容易產生糾紛。

2）物質文化生活水平的迅速提高是加快土地流轉的又一個重要階段，種養(yǎng)殖業(yè)用地需求是推動土地流轉的主要因素。土地流轉形式以互換和轉包為主，互換一般采取口頭協(xié)議，容易產生糾紛，轉包流程一般采取草擬合同→鎮(zhèn)農經站鑒證→簽訂合同，合同文本統(tǒng)一，流轉程序規(guī)范，鎮(zhèn)農經站負責合同管理，指導、鑒證和糾紛的調解。

3）農業(yè)現(xiàn)代化建設是加快土地流轉的又一個重要階段，新型農業(yè)經營主體的培育和發(fā)展是推動土地流轉的主要因素。流轉形式以轉包和租用為主，在區(qū)（縣）農委和鎮(zhèn)（街）農業(yè)服務中心的指導下，轉包流程一般采取草擬合同→村民小組、村民委員會、鎮(zhèn)（街）農業(yè)服務中心分別審核，鑒證→簽訂合同，合同文本統(tǒng)一，流轉程序規(guī)范，村民小組、村民委員會、鎮(zhèn)（街）農業(yè)服務中心共同負責合同管理，指導、鑒證和糾紛的調解。

土地流轉的總體趨勢；一是土地流轉規(guī)模逐步擴大，由小規(guī)模集中轉變?yōu)檫m度規(guī)模的集中；二是土地流轉程序逐漸規(guī)范，由自發(fā)流轉到自覺接受農業(yè)行政主管部門的指導；三是流轉作用機制不同，由市場作用機制轉變?yōu)樨斦龑?、市場作用的雙重推動機制；四是土地流轉呈現(xiàn)的不利因素不斷變化，由程序規(guī)范問題轉變?yōu)橐?guī)模流轉困難問題。

2 新時期土地流轉存在的困難和不利因素

2.1 流轉土地有風險，影響各方積極性

一是公共財政對農業(yè)的支持保護力度偏弱，農業(yè)投入高、風險高、利潤低的特性未得到根本轉變，影響新型農業(yè)經營主體投資積極性。二是轉包群眾有雙重風險，首先是租金收入風險，一旦經營主體虧損無力支付租金，轉包群眾將蒙受租金損失；其次是還耕風險，一旦實施農田整治、農業(yè)設施等基礎建設項目，原有田土界線被打破，還耕工作變得異常艱難，抑制了群眾流轉土地的積極性。三是農業(yè)行政主管部門有責任風險，一旦出現(xiàn)還耕困難，租金支付等有關矛盾，農業(yè)行政主管部門難逃其責，影響著鎮(zhèn)（街）農業(yè)服務中心推進土地流轉工作的積極性。

2.2 土地兼具保障功能，群眾不愿輕易流轉

雖然工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的同步推進轉移了大量的農村勞動力，為土地適度規(guī)模經營奠定了基礎，但土地對農民仍然具有一定的保障功能，導致群眾不愿輕易流轉。首先，土地流轉給群眾帶來的經濟收益不高，即使粗放經營或者撂荒，仍然可以享受財政補貼帶來的收益，導致群眾流轉土地的愿望不強烈。其次，土地征用與土地流轉利益差別懸殊，一旦因為土地流轉影響到日后土地征用的收益，后果得不償失，降低了部分潛在群眾的流轉需求。最后，土地具有一定的社會保障功能，城鎮(zhèn)農民享受不到城鎮(zhèn)社會保障，危機感迫使他們不得不抓住土地經營權。

2.3 農業(yè)基礎條件參差不齊，推動土地流轉后勁不足

一是資源稟賦好的良田肥土流轉情況較好，普通田土流轉較為困難，田塊流轉情況較好，土塊流轉情況較差。二是水利、道路等基礎條件好的土地流轉情況較好，反之則流轉困難。三是近年來流轉好田好土的速度較快，后續(xù)流轉一般田土比較困難，以重慶市永川區(qū)為例，2013年以來，發(fā)展勢頭可謂迅猛，但是水源充足的河流兩岸，交通便利的公路旁邊和農業(yè)綜合開發(fā)整治的土地幾乎流轉殆盡，繼續(xù)流轉則困難較大。

2.4 土地流轉服務體系單一，體制不活服務能力不足

目前，土地流轉服務依靠鎮(zhèn)（街）農業(yè)服務中心，服務體系單一，存在的突出問題表現(xiàn)在：體制活力不足，隊伍結構老化；人才流動緩慢；知識更新跟不上；監(jiān)管監(jiān)測不到位，服務經費保障不足。

3 推進土地流轉的思考

3.1 建立財政投入增長機制，健全農業(yè)風險保障體系

一是加快新型農業(yè)經營主體的培育力度，不斷優(yōu)化公共財政支農結構，加大財政補貼力度，加強農業(yè)保險制度，健全農業(yè)服務體系，全面降低農業(yè)經營風險，努力推動新型農業(yè)經營主體發(fā)展壯大。二是政策兜底，消除轉包群眾雙重風險，首先，建立健全租金風險保障機制，采取公共財政投入、經營主體投入和保險公司保險模式，切實保障流轉群眾租金收入；其次，加快制定三輪土地承包政策，保持土地流轉制度的連續(xù)性、穩(wěn)定性，為農業(yè)經營主體長遠發(fā)展奠定基礎。三是建立健全科學的績效考核機制，確保管人與管事的有機結合，事權與財權的有機統(tǒng)一，合理制定崗位職責，科學考核履職效果，全面提高基層農業(yè)服務部門的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

3.2 加強城鎮(zhèn)農民社會保障，降低農村土地保障功能

一是建立健全利益導向機制，推行城鎮(zhèn)流轉土地農民享有城鎮(zhèn)居民在醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等各個方面同等的社會保障權利，降低城鎮(zhèn)農民對土地的依附作用，鼓勵城鎮(zhèn)農民主動放棄土地承包權，逐步解決城鎮(zhèn)居住農民的“兩棲化”問題。二是加強農業(yè)執(zhí)法打擊，制訂切實可行的農業(yè)行政執(zhí)法政策，打擊和處罰耕地粗放經營特別是撂荒行為，加大撂荒成本；同時，降低耕地的普惠性財政補貼，減少土地經營權帶來的經濟收入，有利于加快土地經營權的流轉。

3.3 改善農業(yè)基礎條件，增強土地流轉后勁。

一是加快建設農村公路網絡體系，改善農村交通條件。二是加快規(guī)模流轉土地的綜合治理，完善水利排灌設施，機器耕作道路，改善農業(yè)生產條件，降低農業(yè)生產成本。三是加強政策宣傳，鼓勵基礎條件較差的地方運用“反租倒包”等模式，爭取公共財政支農項目，改善農業(yè)生產生活條件，增強土地流轉活力。

3.4 建立多元化服務體系，全面提升管理服務能力

一是構建以農業(yè)行政主管部門為流轉服務主體，多種社會化服務組織并存的服務體系，引導和支持農民專業(yè)合作社、農業(yè)專業(yè)服務等社會化組織圍繞土地流轉開展服務。二是加強基層農業(yè)行政主管部門隊伍建設，建立能進能出的人才流動機制，適時選拔科技人才進入隊伍，建立知識更新長效機制，切實提高管理服務能力。三是建立農業(yè)行政主管部門經費增長機制，確保經費增長率高于經常性財政支出增長率，切實提高基層農業(yè)行政主管部門人員待遇和工作經費；同時，將工作經費納入政府財政預算，保障農業(yè)服務工作經費?？顚Ｓ?。四是強化農村土地流轉管理服務，首先，要加強土地流轉價格監(jiān)測，引導雙方合理確定價格；其次，要加強土地用途監(jiān)管，保障土地農業(yè)用途。再次要健全承包經營調解仲裁體系，加強矛盾糾紛調解工作。

4 結語

推進土地流轉責任重大，不利因素錯綜復雜，關鍵在于抓住經濟發(fā)展這個牛鼻子，只有國民經濟做大做強了，才能統(tǒng)籌解決農村勞動力過剩、城鎮(zhèn)農民社會保障不足等一系列不利因素，才能加大財政支農保護力度，推動農業(yè)經營主體增收增效，以農業(yè)的發(fā)展拉動土地流轉。

（責任編輯：劉昀）