許忠
摘 要 加快土地流轉是推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎。揭示土地流轉階段性的特征,剖析新時期土地流轉面臨的困難和不利因素;同時,提出相應的對策建議,以期為土地流轉政策研究提供理論參考。
關鍵詞 農(nóng)村;土地經(jīng)營權;土地流轉;調(diào)查思考;重慶市永川區(qū)
中圖分類號:F301.24;F323.8 文獻標志碼:B 文章編號:1673-890X(2016)15--02
當前,我國土地流轉呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢,但也暴露出流轉服務機制不活,流轉后勁乏力等不利因素,對此,必須加強政策研究,為持續(xù)、深入推進土地流轉保駕護航。
1 土地經(jīng)營權流轉具有鮮明的階段性特征
1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起是加快土地流轉的重要一個階段,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地需求是推動土地流轉的主要因素。土地流轉形式以租用為主,流轉雙方直接簽訂土地協(xié)議即可,流轉程序不統(tǒng)一、不規(guī)范,容易產(chǎn)生糾紛。
2)物質(zhì)文化生活水平的迅速提高是加快土地流轉的又一個重要階段,種養(yǎng)殖業(yè)用地需求是推動土地流轉的主要因素。土地流轉形式以互換和轉包為主,互換一般采取口頭協(xié)議,容易產(chǎn)生糾紛,轉包流程一般采取草擬合同→鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站鑒證→簽訂合同,合同文本統(tǒng)一,流轉程序規(guī)范,鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站負責合同管理,指導、鑒證和糾紛的調(diào)解。
3)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設是加快土地流轉的又一個重要階段,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和發(fā)展是推動土地流轉的主要因素。流轉形式以轉包和租用為主,在區(qū)(縣)農(nóng)委和鎮(zhèn)(街)農(nóng)業(yè)服務中心的指導下,轉包流程一般采取草擬合同→村民小組、村民委員會、鎮(zhèn)(街)農(nóng)業(yè)服務中心分別審核,鑒證→簽訂合同,合同文本統(tǒng)一,流轉程序規(guī)范,村民小組、村民委員會、鎮(zhèn)(街)農(nóng)業(yè)服務中心共同負責合同管理,指導、鑒證和糾紛的調(diào)解。
土地流轉的總體趨勢;一是土地流轉規(guī)模逐步擴大,由小規(guī)模集中轉變?yōu)檫m度規(guī)模的集中;二是土地流轉程序逐漸規(guī)范,由自發(fā)流轉到自覺接受農(nóng)業(yè)行政主管部門的指導;三是流轉作用機制不同,由市場作用機制轉變?yōu)樨斦龑?、市場作用的雙重推動機制;四是土地流轉呈現(xiàn)的不利因素不斷變化,由程序規(guī)范問題轉變?yōu)橐?guī)模流轉困難問題。
2 新時期土地流轉存在的困難和不利因素
2.1 流轉土地有風險,影響各方積極性
一是公共財政對農(nóng)業(yè)的支持保護力度偏弱,農(nóng)業(yè)投入高、風險高、利潤低的特性未得到根本轉變,影響新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投資積極性。二是轉包群眾有雙重風險,首先是租金收入風險,一旦經(jīng)營主體虧損無力支付租金,轉包群眾將蒙受租金損失;其次是還耕風險,一旦實施農(nóng)田整治、農(nóng)業(yè)設施等基礎建設項目,原有田土界線被打破,還耕工作變得異常艱難,抑制了群眾流轉土地的積極性。三是農(nóng)業(yè)行政主管部門有責任風險,一旦出現(xiàn)還耕困難,租金支付等有關矛盾,農(nóng)業(yè)行政主管部門難逃其責,影響著鎮(zhèn)(街)農(nóng)業(yè)服務中心推進土地流轉工作的積極性。
2.2 土地兼具保障功能,群眾不愿輕易流轉
雖然工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的同步推進轉移了大量的農(nóng)村勞動力,為土地適度規(guī)模經(jīng)營奠定了基礎,但土地對農(nóng)民仍然具有一定的保障功能,導致群眾不愿輕易流轉。首先,土地流轉給群眾帶來的經(jīng)濟收益不高,即使粗放經(jīng)營或者撂荒,仍然可以享受財政補貼帶來的收益,導致群眾流轉土地的愿望不強烈。其次,土地征用與土地流轉利益差別懸殊,一旦因為土地流轉影響到日后土地征用的收益,后果得不償失,降低了部分潛在群眾的流轉需求。最后,土地具有一定的社會保障功能,城鎮(zhèn)農(nóng)民享受不到城鎮(zhèn)社會保障,危機感迫使他們不得不抓住土地經(jīng)營權。
2.3 農(nóng)業(yè)基礎條件參差不齊,推動土地流轉后勁不足
一是資源稟賦好的良田肥土流轉情況較好,普通田土流轉較為困難,田塊流轉情況較好,土塊流轉情況較差。二是水利、道路等基礎條件好的土地流轉情況較好,反之則流轉困難。三是近年來流轉好田好土的速度較快,后續(xù)流轉一般田土比較困難,以重慶市永川區(qū)為例,2013年以來,發(fā)展勢頭可謂迅猛,但是水源充足的河流兩岸,交通便利的公路旁邊和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)整治的土地幾乎流轉殆盡,繼續(xù)流轉則困難較大。
2.4 土地流轉服務體系單一,體制不活服務能力不足
目前,土地流轉服務依靠鎮(zhèn)(街)農(nóng)業(yè)服務中心,服務體系單一,存在的突出問題表現(xiàn)在:體制活力不足,隊伍結構老化;人才流動緩慢;知識更新跟不上;監(jiān)管監(jiān)測不到位,服務經(jīng)費保障不足。
3 推進土地流轉的思考
3.1 建立財政投入增長機制,健全農(nóng)業(yè)風險保障體系
一是加快新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育力度,不斷優(yōu)化公共財政支農(nóng)結構,加大財政補貼力度,加強農(nóng)業(yè)保險制度,健全農(nóng)業(yè)服務體系,全面降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險,努力推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展壯大。二是政策兜底,消除轉包群眾雙重風險,首先,建立健全租金風險保障機制,采取公共財政投入、經(jīng)營主體投入和保險公司保險模式,切實保障流轉群眾租金收入;其次,加快制定三輪土地承包政策,保持土地流轉制度的連續(xù)性、穩(wěn)定性,為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體長遠發(fā)展奠定基礎。三是建立健全科學的績效考核機制,確保管人與管事的有機結合,事權與財權的有機統(tǒng)一,合理制定崗位職責,科學考核履職效果,全面提高基層農(nóng)業(yè)服務部門的積極性、主動性和創(chuàng)造性。
3.2 加強城鎮(zhèn)農(nóng)民社會保障,降低農(nóng)村土地保障功能
一是建立健全利益導向機制,推行城鎮(zhèn)流轉土地農(nóng)民享有城鎮(zhèn)居民在醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等各個方面同等的社會保障權利,降低城鎮(zhèn)農(nóng)民對土地的依附作用,鼓勵城鎮(zhèn)農(nóng)民主動放棄土地承包權,逐步解決城鎮(zhèn)居住農(nóng)民的“兩棲化”問題。二是加強農(nóng)業(yè)執(zhí)法打擊,制訂切實可行的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法政策,打擊和處罰耕地粗放經(jīng)營特別是撂荒行為,加大撂荒成本;同時,降低耕地的普惠性財政補貼,減少土地經(jīng)營權帶來的經(jīng)濟收入,有利于加快土地經(jīng)營權的流轉。
3.3 改善農(nóng)業(yè)基礎條件,增強土地流轉后勁。
一是加快建設農(nóng)村公路網(wǎng)絡體系,改善農(nóng)村交通條件。二是加快規(guī)模流轉土地的綜合治理,完善水利排灌設施,機器耕作道路,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。三是加強政策宣傳,鼓勵基礎條件較差的地方運用“反租倒包”等模式,爭取公共財政支農(nóng)項目,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件,增強土地流轉活力。
3.4 建立多元化服務體系,全面提升管理服務能力
一是構建以農(nóng)業(yè)行政主管部門為流轉服務主體,多種社會化服務組織并存的服務體系,引導和支持農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)專業(yè)服務等社會化組織圍繞土地流轉開展服務。二是加強基層農(nóng)業(yè)行政主管部門隊伍建設,建立能進能出的人才流動機制,適時選拔科技人才進入隊伍,建立知識更新長效機制,切實提高管理服務能力。三是建立農(nóng)業(yè)行政主管部門經(jīng)費增長機制,確保經(jīng)費增長率高于經(jīng)常性財政支出增長率,切實提高基層農(nóng)業(yè)行政主管部門人員待遇和工作經(jīng)費;同時,將工作經(jīng)費納入政府財政預算,保障農(nóng)業(yè)服務工作經(jīng)費專款專用。四是強化農(nóng)村土地流轉管理服務,首先,要加強土地流轉價格監(jiān)測,引導雙方合理確定價格;其次,要加強土地用途監(jiān)管,保障土地農(nóng)業(yè)用途。再次要健全承包經(jīng)營調(diào)解仲裁體系,加強矛盾糾紛調(diào)解工作。
4 結語
推進土地流轉責任重大,不利因素錯綜復雜,關鍵在于抓住經(jīng)濟發(fā)展這個牛鼻子,只有國民經(jīng)濟做大做強了,才能統(tǒng)籌解決農(nóng)村勞動力過剩、城鎮(zhèn)農(nóng)民社會保障不足等一系列不利因素,才能加大財政支農(nóng)保護力度,推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體增收增效,以農(nóng)業(yè)的發(fā)展拉動土地流轉。
(責任編輯:劉昀)