蘇雁

摘 要 在我國生態(tài)文明建設(shè)和應(yīng)對(duì)氣候變化中，森林資源的保護(hù)與開發(fā)起到了舉足輕重的作用，其中生態(tài)公益林的經(jīng)營與管理是生態(tài)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。截至目前，我國生態(tài)公益林的面積達(dá)到全部森林面積的50%以上，已初步建立了公益林的科學(xué)管理制度。公益林的建設(shè)成效通過設(shè)立生態(tài)公益林補(bǔ)償基金制度已有顯現(xiàn)，如中央和地方都建立了穩(wěn)定增長的公益林補(bǔ)償機(jī)制。但是也存在標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償資金來源單一、地方落實(shí)不到位及法律法規(guī)不健全等問題。因此，下一步應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況建立差別化的補(bǔ)償政策、相應(yīng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及建立多元化的補(bǔ)償機(jī)制等，進(jìn)一步強(qiáng)化落實(shí)公益林管理政策。

關(guān)鍵詞 生態(tài)公益林；建設(shè)；管理；區(qū)劃；生態(tài)補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號(hào)：1673-890X（2016）15-0-02

森林資源既是生態(tài)文明建設(shè)和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，也是推動(dòng)社會(huì)資源健康、可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略方式之一。隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，人們?cè)絹碓缴羁痰匾庾R(shí)到加強(qiáng)生態(tài)公益林的建設(shè)與保護(hù)，這不僅能夠改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)生物多樣性，還能促進(jìn)人類與自然界的和諧穩(wěn)定發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。森林作為林業(yè)最；基本的生產(chǎn)資料和勞動(dòng)對(duì)象，不僅是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，更是我國的生態(tài)源，直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生態(tài)防護(hù)和生態(tài)環(huán)境的改善，森林的管理逐步向以生態(tài)建設(shè)為目的轉(zhuǎn)變，公益林的經(jīng)營管理也隨之不斷的發(fā)展變化[1]。

1 生態(tài)公益林建設(shè)管理的意義

生態(tài)公益林是指根據(jù)一定實(shí)際需求，劃定一部分森林、林木、林地進(jìn)行特殊保護(hù)管理的區(qū)域。其主要功能有：保護(hù)和改善人類客觀生活環(huán)境、維持自然生態(tài)平衡、保護(hù)珍惜物種資源、開展科學(xué)實(shí)驗(yàn)研究、開發(fā)森林旅游資源、加強(qiáng)國土安全保衛(wèi)、掩護(hù)軍事設(shè)施和當(dāng)作軍用屏障等。生態(tài)公益林按管理中權(quán)利等級(jí)劃分為國家公益林和地方公益林，按林區(qū)的等級(jí)劃分為特殊林區(qū)和重點(diǎn)林區(qū)。

2 生態(tài)公益林建設(shè)中存在的問題

2.1 區(qū)劃結(jié)構(gòu)不合理

一是目前，生態(tài)公益林面積1.19億hm2，約占全國林業(yè)用地總面積的38%，而公益林中真正有林面積在整個(gè)公益林面積的比例卻很小，因此就造成了真正的區(qū)劃生態(tài)公益林面積太少。二是林區(qū)中形式單一，單層純林相對(duì)多，而混合型的林區(qū)相對(duì)少，且樹種單一，造成實(shí)用效益下降和綜合功能減弱[2]。三是公益林區(qū)的稀疏林地區(qū)域土地利用率較低，保水性能較差，導(dǎo)致公益林的生態(tài)環(huán)境防護(hù)功能變得薄弱。

2.2 公益林補(bǔ)償制度不健全

一是公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，林農(nóng)參與公益林保護(hù)和建設(shè)的積極性不高。國家級(jí)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然從每667 m2每年5元提高到了目前的每年15元，但是地方政府的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異仍然很大，對(duì)于林農(nóng)來說，國家對(duì)公益林的補(bǔ)償額度與采伐一根木頭的所得相差甚遠(yuǎn)，因此林農(nóng)對(duì)公益林的保護(hù)積極性不高。二是公益林補(bǔ)償資金渠道和標(biāo)準(zhǔn)單一，不利于建立有效的公益林管護(hù)機(jī)制；同時(shí)，公益林的補(bǔ)償資金來源僅為中央和地方財(cái)政，缺乏利用者付費(fèi)、收益者補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，更缺乏公益林建設(shè)和保護(hù)的社會(huì)資金來源。部分地方公益林管理的基礎(chǔ)工作還不到位，公益林管理政策不能有效落實(shí)，不利于公益林保護(hù)和補(bǔ)償制度的實(shí)施。

2.3 公益林保護(hù)法律體系和管理制度不健全

一是我國現(xiàn)有的法律僅《森林法》中第八條“國家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木營造、撫育、保護(hù)和管理”的規(guī)定，但是有關(guān)補(bǔ)償基金的建立、使用范圍和補(bǔ)償方式等法律責(zé)任和義務(wù)沒有規(guī)定，在實(shí)踐中缺乏法律依據(jù)和有效手段。二是在生態(tài)公益林建設(shè)中，重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象較多[3]。在公益林管理中，人員少、工作量大，資金偏少，導(dǎo)致監(jiān)管工作效率低，且隨意占用林地現(xiàn)象突出，應(yīng)引起公益林管理部門的重視。

3 推進(jìn)和提高生態(tài)公益林管理的途徑和建議

3.1 從思想上高度重視，提高生態(tài)公益林管理的認(rèn)識(shí)水平

一是思想重視。公益林建設(shè)集經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益于一體，針對(duì)林農(nóng)和社會(huì)中對(duì)公益林管理政策不夠理解、各級(jí)部門對(duì)管理政策貫徹落實(shí)不到位的問題，各級(jí)政府要從思想上切實(shí)提高生態(tài)公益林管理重要性的意識(shí)，加強(qiáng)《國家級(jí)公益林管理辦法》的宣傳、貫徹和落實(shí)工作，把生態(tài)公益林建設(shè)看作經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)生態(tài)平衡的重要抓手，納入當(dāng)?shù)卣牧炕己藱C(jī)制中。二是加大宣傳。生態(tài)公益林的健康發(fā)展和有效開發(fā)，能夠?qū)崿F(xiàn)林區(qū)林業(yè)和水土資源的綜合開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)防止水土流失和山體滑坡等自然災(zāi)害的發(fā)生，與大眾的日常生活和經(jīng)濟(jì)利益休戚相關(guān)。各地政府應(yīng)加大宣傳力度，讓民眾意識(shí)到公益林的重要作用，自覺保護(hù)和參與生態(tài)公益林的建設(shè)中。三是加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)。各級(jí)管理部門要通過多種形式、多種渠道進(jìn)行生態(tài)公益林保護(hù)的技術(shù)指導(dǎo)和政策咨詢。例如，開展專題講座、生態(tài)林區(qū)政策宣讀團(tuán)、生態(tài)保護(hù)科技知識(shí)下鄉(xiāng)等專題活動(dòng)，讓生態(tài)公益林建設(shè)工作深入群眾心中，形成全社會(huì)共同參與、全民共建生態(tài)公益林的良好氛圍。

3.2 從各地實(shí)際出發(fā)，健全生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制

一是因地制宜，實(shí)施差別化的公益林補(bǔ)償政策。我國大部分公益林建設(shè)資金用在了管理和維護(hù)等方面，用于林農(nóng)的補(bǔ)償和提高他們的實(shí)際收益方面較少。尤其是禁止商業(yè)性采伐以來，林農(nóng)得到的補(bǔ)償少了，收入微薄，使他們產(chǎn)生了抵觸情緒，這在很大程度上降低了林農(nóng)參與生態(tài)公益林建設(shè)的積極性。因此，應(yīng)結(jié)合各地實(shí)際，進(jìn)一步完善生態(tài)公益林支出與收入，確保林農(nóng)利益不受損害。二是拓展補(bǔ)償資金來源，建立多種補(bǔ)償機(jī)制。提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從拓展多渠道補(bǔ)償資金來源入手[4]。建立多種補(bǔ)償機(jī)制不僅要增加中央財(cái)政對(duì)生態(tài)公益林效益的資金投入，要督促各級(jí)地方政府完善補(bǔ)償基金制度，加大地方財(cái)政投入，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。探索建立“利用者付費(fèi)、收益者補(bǔ)償”的機(jī)制。嘗試建立從直接收益行業(yè)的經(jīng)營收入中提取一定的公益林補(bǔ)償基金制度，形成多層次、多渠道的生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制。

3.3 從管理渠道入手，拓展互利共贏的管理模式

為提高林農(nóng)生產(chǎn)積極性，我國實(shí)行了林地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移的改革，使林地經(jīng)營權(quán)回歸到林農(nóng)手中。但林地自主與公益林區(qū)劃間的矛盾及區(qū)劃不集中、不連片等問題依然影響了公益林的建設(shè)與發(fā)展。為此，一是要堅(jiān)持整體穩(wěn)定，部分調(diào)整的思路。在大部分林農(nóng)自愿的基礎(chǔ)上，遵循公益林區(qū)的有關(guān)規(guī)定，按照整體穩(wěn)定、部分調(diào)整的思路，對(duì)林分簡單、樹種單一、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益較低的區(qū)域，進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)充和更換生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)效益兼?zhèn)涞膬?yōu)良樹種。對(duì)生態(tài)公益林中的空地，直接補(bǔ)種鄉(xiāng)土和珍貴樹種，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的最大化。二是改變傳統(tǒng)的管理模式。生態(tài)區(qū)劃分應(yīng)該考慮到林農(nóng)利益，實(shí)現(xiàn)林區(qū)所有者和經(jīng)營者合作，讓林農(nóng)參與到公益林區(qū)的設(shè)計(jì)、管理和維護(hù)中，并在管理方面達(dá)成共識(shí)，共謀發(fā)展。如此，林農(nóng)在公益林管理中得到了好處，自然會(huì)積極投入到公益林的保護(hù)中，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)效益的共贏。三是加大資金投入。在公益林的管理中加大資金投入，建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的管理配套設(shè)備和技術(shù)，科學(xué)地進(jìn)行生態(tài)林區(qū)維護(hù)，提高林區(qū)保護(hù)人員的積極性和工作效率，從而促進(jìn)公益林建設(shè)健康發(fā)展。

4 結(jié)語

生態(tài)公益林的建設(shè)和管理對(duì)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展、生活和后代子孫的長遠(yuǎn)發(fā)展至關(guān)重要，各級(jí)公益林建設(shè)和管理部門要持之以恒地做好這項(xiàng)長期工作，強(qiáng)化科學(xué)管理機(jī)制，制定出更科學(xué)、更有效的管理模式，實(shí)現(xiàn)人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的愿景。

參考文獻(xiàn)

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[3]譚銘智.生態(tài)公益林管理中存在的問題及管理機(jī)制探討[J].科協(xié)論壇，2013（1）：164-165.

[4]林文星.生態(tài)公益林建設(shè)現(xiàn)狀和經(jīng)營管理對(duì)策[J]，農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2013，33（6）：60-61.

（責(zé)任編輯：趙中正）