蘇雁

摘 要 在我國生態(tài)文明建設和應對氣候變化中，森林資源的保護與開發(fā)起到了舉足輕重的作用，其中生態(tài)公益林的經營與管理是生態(tài)建設的重要環(huán)節(jié)。截至目前，我國生態(tài)公益林的面積達到全部森林面積的50%以上，已初步建立了公益林的科學管理制度。公益林的建設成效通過設立生態(tài)公益林補償基金制度已有顯現，如中央和地方都建立了穩(wěn)定增長的公益林補償機制。但是也存在標準偏低、補償資金來源單一、地方落實不到位及法律法規(guī)不健全等問題。因此，下一步應根據實際情況建立差別化的補償政策、相應提高補償標準及建立多元化的補償機制等，進一步強化落實公益林管理政策。

關鍵詞 生態(tài)公益林；建設；管理；區(qū)劃；生態(tài)補償

中圖分類號：F326.2 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2016）15-0-02

森林資源既是生態(tài)文明建設和發(fā)展的前提和基礎，也是推動社會資源健康、可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略方式之一。隨著我國經濟建設的快速發(fā)展，人們越來越深刻地意識到加強生態(tài)公益林的建設與保護，這不僅能夠改善生態(tài)環(huán)境、促進生物多樣性，還能促進人類與自然界的和諧穩(wěn)定發(fā)展，促進經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。森林作為林業(yè)最；基本的生產資料和勞動對象，不僅是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，更是我國的生態(tài)源，直接關系到農業(yè)生態(tài)防護和生態(tài)環(huán)境的改善，森林的管理逐步向以生態(tài)建設為目的轉變，公益林的經營管理也隨之不斷的發(fā)展變化[1]。

1 生態(tài)公益林建設管理的意義

生態(tài)公益林是指根據一定實際需求，劃定一部分森林、林木、林地進行特殊保護管理的區(qū)域。其主要功能有：保護和改善人類客觀生活環(huán)境、維持自然生態(tài)平衡、保護珍惜物種資源、開展科學實驗研究、開發(fā)森林旅游資源、加強國土安全保衛(wèi)、掩護軍事設施和當作軍用屏障等。生態(tài)公益林按管理中權利等級劃分為國家公益林和地方公益林，按林區(qū)的等級劃分為特殊林區(qū)和重點林區(qū)。

2 生態(tài)公益林建設中存在的問題

2.1 區(qū)劃結構不合理

一是目前，生態(tài)公益林面積1.19億hm2，約占全國林業(yè)用地總面積的38%，而公益林中真正有林面積在整個公益林面積的比例卻很小，因此就造成了真正的區(qū)劃生態(tài)公益林面積太少。二是林區(qū)中形式單一，單層純林相對多，而混合型的林區(qū)相對少，且樹種單一，造成實用效益下降和綜合功能減弱[2]。三是公益林區(qū)的稀疏林地區(qū)域土地利用率較低，保水性能較差，導致公益林的生態(tài)環(huán)境防護功能變得薄弱。

2.2 公益林補償制度不健全

一是公益林補償標準偏低，林農參與公益林保護和建設的積極性不高。國家級公益林的補償標準雖然從每667 m2每年5元提高到了目前的每年15元，但是地方政府的補償標準差異仍然很大，對于林農來說，國家對公益林的補償額度與采伐一根木頭的所得相差甚遠，因此林農對公益林的保護積極性不高。二是公益林補償資金渠道和標準單一，不利于建立有效的公益林管護機制；同時，公益林的補償資金來源僅為中央和地方財政，缺乏利用者付費、收益者補償的機制，更缺乏公益林建設和保護的社會資金來源。部分地方公益林管理的基礎工作還不到位，公益林管理政策不能有效落實，不利于公益林保護和補償制度的實施。

2.3 公益林保護法律體系和管理制度不健全

一是我國現有的法律僅《森林法》中第八條“國家設立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木營造、撫育、保護和管理”的規(guī)定，但是有關補償基金的建立、使用范圍和補償方式等法律責任和義務沒有規(guī)定，在實踐中缺乏法律依據和有效手段。二是在生態(tài)公益林建設中，重建設輕管理的現象較多[3]。在公益林管理中，人員少、工作量大，資金偏少，導致監(jiān)管工作效率低，且隨意占用林地現象突出，應引起公益林管理部門的重視。

3 推進和提高生態(tài)公益林管理的途徑和建議

3.1 從思想上高度重視，提高生態(tài)公益林管理的認識水平

一是思想重視。公益林建設集經濟、社會和生態(tài)效益于一體，針對林農和社會中對公益林管理政策不夠理解、各級部門對管理政策貫徹落實不到位的問題，各級政府要從思想上切實提高生態(tài)公益林管理重要性的意識，加強《國家級公益林管理辦法》的宣傳、貫徹和落實工作，把生態(tài)公益林建設看作經濟發(fā)展和促進生態(tài)平衡的重要抓手，納入當地政府的量化考核機制中。二是加大宣傳。生態(tài)公益林的健康發(fā)展和有效開發(fā)，能夠實現林區(qū)林業(yè)和水土資源的綜合開發(fā)利用，實現防止水土流失和山體滑坡等自然災害的發(fā)生，與大眾的日常生活和經濟利益休戚相關。各地政府應加大宣傳力度，讓民眾意識到公益林的重要作用，自覺保護和參與生態(tài)公益林的建設中。三是加強技術指導。各級管理部門要通過多種形式、多種渠道進行生態(tài)公益林保護的技術指導和政策咨詢。例如，開展專題講座、生態(tài)林區(qū)政策宣讀團、生態(tài)保護科技知識下鄉(xiāng)等專題活動，讓生態(tài)公益林建設工作深入群眾心中，形成全社會共同參與、全民共建生態(tài)公益林的良好氛圍。

3.2 從各地實際出發(fā)，健全生態(tài)公益林補償機制

一是因地制宜，實施差別化的公益林補償政策。我國大部分公益林建設資金用在了管理和維護等方面，用于林農的補償和提高他們的實際收益方面較少。尤其是禁止商業(yè)性采伐以來，林農得到的補償少了，收入微薄，使他們產生了抵觸情緒，這在很大程度上降低了林農參與生態(tài)公益林建設的積極性。因此，應結合各地實際，進一步完善生態(tài)公益林支出與收入，確保林農利益不受損害。二是拓展補償資金來源，建立多種補償機制。提高補償標準應從拓展多渠道補償資金來源入手[4]。建立多種補償機制不僅要增加中央財政對生態(tài)公益林效益的資金投入，要督促各級地方政府完善補償基金制度，加大地方財政投入，提高補償標準。探索建立“利用者付費、收益者補償”的機制。嘗試建立從直接收益行業(yè)的經營收入中提取一定的公益林補償基金制度，形成多層次、多渠道的生態(tài)公益林補償機制。

3.3 從管理渠道入手，拓展互利共贏的管理模式

為提高林農生產積極性，我國實行了林地經營權轉移的改革，使林地經營權回歸到林農手中。但林地自主與公益林區(qū)劃間的矛盾及區(qū)劃不集中、不連片等問題依然影響了公益林的建設與發(fā)展。為此，一是要堅持整體穩(wěn)定，部分調整的思路。在大部分林農自愿的基礎上，遵循公益林區(qū)的有關規(guī)定，按照整體穩(wěn)定、部分調整的思路，對林分簡單、樹種單一、生態(tài)和經濟效益較低的區(qū)域，進行適當補充和更換生態(tài)功能和經濟效益兼?zhèn)涞膬?yōu)良樹種。對生態(tài)公益林中的空地，直接補種鄉(xiāng)土和珍貴樹種，實現生態(tài)效益和經濟效益的最大化。二是改變傳統(tǒng)的管理模式。生態(tài)區(qū)劃分應該考慮到林農利益，實現林區(qū)所有者和經營者合作，讓林農參與到公益林區(qū)的設計、管理和維護中，并在管理方面達成共識，共謀發(fā)展。如此，林農在公益林管理中得到了好處，自然會積極投入到公益林的保護中，最終實現經濟利益和生態(tài)效益的共贏。三是加大資金投入。在公益林的管理中加大資金投入，建立統(tǒng)一標準的管理配套設備和技術，科學地進行生態(tài)林區(qū)維護，提高林區(qū)保護人員的積極性和工作效率，從而促進公益林建設健康發(fā)展。

4 結語

生態(tài)公益林的建設和管理對現代社會發(fā)展、生活和后代子孫的長遠發(fā)展至關重要，各級公益林建設和管理部門要持之以恒地做好這項長期工作，強化科學管理機制，制定出更科學、更有效的管理模式，實現人類經濟活動與自然協調發(fā)展的愿景。

參考文獻

[1]羅聯烽.林改后生態(tài)公益林管理對策研究[J].防護林科技，2011（1）：117-120.

[2]陳虞昶.林改后如何加強集體公益林的管理[J].廣東科技，2011（4）：53-54.

[3]譚銘智.生態(tài)公益林管理中存在的問題及管理機制探討[J].科協論壇，2013（1）：164-165.

[4]林文星.生態(tài)公益林建設現狀和經營管理對策[J]，農業(yè)與技術，2013，33（6）：60-61.

（責任編輯：趙中正）