吳道斌

【摘要】古語云：“民以食為天”，食從土里來。土地是人類賴以生存的基礎(chǔ)，是人類繁衍和發(fā)展的基本條件。做好土地管理執(zhí)法對人類生存有著重要意義。本文從整體與局部的規(guī)劃沖突導(dǎo)致地方保護(hù)現(xiàn)象出現(xiàn)、違法行為不易發(fā)現(xiàn)，違法方式多樣化、農(nóng)民土地保護(hù)意識薄弱，管理體系不健全、運(yùn)行機(jī)制存在疏漏、執(zhí)法人員的素質(zhì)還有待提高等方面對基層土地管理執(zhí)法難問題進(jìn)行分析，并從建立健全管理體系，充分調(diào)動各部門協(xié)同工作、加強(qiáng)農(nóng)民土地保護(hù)教育、加強(qiáng)監(jiān)督管理，扭轉(zhuǎn)地方錯(cuò)誤觀念、提高執(zhí)法人員自身素質(zhì)等方面提出解決對策。

【關(guān)鍵詞】基層土地管理 執(zhí)法難 對策

我國正處在社會發(fā)展變革的關(guān)鍵時(shí)期，在建設(shè)中國特色社會主義，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀中，為保證糧食安全，解決建設(shè)用地矛盾，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須實(shí)行最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)和土地管理政策。

1.基層土地管理執(zhí)法基本情況

1.1 整體與局部的規(guī)劃沖突導(dǎo)致地方保護(hù)現(xiàn)象出現(xiàn)

經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、土地資源的緊缺以及土地資源保護(hù)三者之間的矛盾成為基層土地管理難的基本原因。在國家整體的、長遠(yuǎn)的土地規(guī)劃確定后，各個(gè)地區(qū)根據(jù)自身的發(fā)展?fàn)顩r和實(shí)際情況制定了局部規(guī)劃與當(dāng)前規(guī)劃，因此在實(shí)際過程中長遠(yuǎn)的與當(dāng)前的，整體的與局部的規(guī)劃出現(xiàn)了矛盾。當(dāng)?shù)卣诖龠M(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)要求土地管理部門對涉及土地使用的項(xiàng)目放行，加強(qiáng)服務(wù)意識，使得基層土地管理人員在管理過程中存在來自地方保護(hù)與行政干預(yù)方面的阻力，造成了基層土地管理和執(zhí)法難的問題較為突出。

1.2 違法行為不易發(fā)現(xiàn)，違法方式多樣化

隨著國家對土地管理的不斷加強(qiáng)，違法行為逐漸從地上轉(zhuǎn)到地下，如非法買賣土地、非法批地、非法轉(zhuǎn)讓集體土地、非法低價(jià)出讓國有土地等行為。違法行為的隱蔽性越來越強(qiáng)，而且越來越不易被發(fā)現(xiàn)。特別是一些地方招商引資、政績形象工程等都隱藏在政績工程的背后，打著“公共利益”的旗號將法律規(guī)定形式化、違法行為隱藏化、土地管理空白化。違法方式的多樣化也使執(zhí)法人員在辨別違法行為時(shí)遇到困難，出現(xiàn)了以租代征、明租暗征、老城新建、擴(kuò)建開發(fā)區(qū)、擅自調(diào)整土地利用規(guī)劃，規(guī)避占用基本農(nóng)田報(bào)國務(wù)院審批和違規(guī)下放規(guī)劃審批權(quán)，拆分項(xiàng)目化整為零報(bào)批用地等多種形式，造成土地管理失控于法律漏洞之外，土地執(zhí)法監(jiān)察人員就目前法律賦予的權(quán)力很難找到和取得證據(jù)。

1.3 農(nóng)民保護(hù)土地意識薄弱

由于國家在要求辦理征地出讓手續(xù)時(shí)有嚴(yán)格的審核、審批手續(xù)，部分基層干部為了躲避手續(xù)的辦理，而非法將集體土地私自轉(zhuǎn)讓給開發(fā)使用或是承包人。部分農(nóng)民只看到土地占用補(bǔ)償費(fèi)用或是使用土地的經(jīng)濟(jì)收入等眼前短期利益，使得農(nóng)民或基層干部支持甚至縱容違法用地行為。農(nóng)民保護(hù)土地意識薄弱，不能從長遠(yuǎn)的角度出發(fā)，在經(jīng)濟(jì)利益的面前妥協(xié)退讓，從而使執(zhí)法人員很難發(fā)現(xiàn)土地問題，即便發(fā)現(xiàn)問題在進(jìn)行管理時(shí)也會受到來自農(nóng)民和基層干部的阻力。

1.4 管理體系不健全，運(yùn)行機(jī)制存在疏漏

從土地管理執(zhí)法體系、管理機(jī)制來看，基層土地管理還存在一定的漏洞。如土地執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中由于得不到其他職能部門的協(xié)助與配合，使得管理成效較低。同時(shí)相關(guān)制度法規(guī)規(guī)定的模糊，可操作性差，原則化過強(qiáng)，規(guī)定查處案件時(shí)間較長，再加上違法手段和工具較為先進(jìn)等問題，導(dǎo)致違法行為被發(fā)現(xiàn)時(shí)已成事實(shí)，土地的破壞或非法使用已基本建成。違法者在收到執(zhí)法者的書面停工通知后，仍繼續(xù)施工，基層土地管理者由于沒有辦法通過強(qiáng)制手段阻止，所以管理失去力度與威信。如果涉及強(qiáng)制執(zhí)行還要依法申請法律程序，時(shí)間拖延較長，給執(zhí)法帶來難度，同時(shí)也助長了違法者的囂張氣焰。再加上，違法當(dāng)事人躲避工作人員，不協(xié)助配合工作進(jìn)行，造成工作人員調(diào)查取證較難，管理被動。在懲治力度上，由于規(guī)定懲罰金額較小，對于非法占用土地的單位和個(gè)人來說起不到威懾和以儆效尤的作用。

2.基層土地管理執(zhí)法對策

2.1 建立健全管理體系，充分調(diào)動各部門積極性協(xié)同工作

依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》及其相關(guān)法律法規(guī)，制定關(guān)于違反土地管理規(guī)定的行為處分辦法、制度、措施，使其具有可操作性，縮短辦案時(shí)間、減化執(zhí)行環(huán)節(jié)，健全管理體系。加強(qiáng)基層土地管理執(zhí)法應(yīng)與相關(guān)行政執(zhí)法部門協(xié)作，如規(guī)劃、建設(shè)、城管、環(huán)保、電力、供水、工商、稅務(wù)等，全面管理和制衡違法使用土地的行為；與紀(jì)檢監(jiān)察、公安、法院、司法聯(lián)合查處，實(shí)施違法行為聯(lián)合問責(zé)，以法律法規(guī)、行政制度等形式增加對違法侵占土地的行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，加大基層土地管理的力度。

2.2 加強(qiáng)農(nóng)民法律法規(guī)政策教育，增強(qiáng)保護(hù)土地意識

對于土地保護(hù)意識較為薄弱的農(nóng)民應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)法律知識、環(huán)境保護(hù)的宣傳教育，促進(jìn)國家的土地政策與制度的貫徹與落實(shí)，從而提高農(nóng)民對土地的保護(hù)與利用的正確認(rèn)識，可以從長遠(yuǎn)性、全局性、生態(tài)發(fā)展等角度進(jìn)行考慮，摒棄狹隘的、自私的、個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益觀念，減少基層土地管理執(zhí)法的難度。

3.結(jié)論

土地是人類生活和生產(chǎn)活動的重要資源，具有數(shù)量有限、可持續(xù)使用、方向變更較難、經(jīng)濟(jì)供給稀缺等特征。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們加大了對土地的使用，同時(shí)也增加了對土地的破壞，人類生產(chǎn)生存活動與土地資源出現(xiàn)了矛盾，土地資源合理優(yōu)化配置的問題逐漸凸顯。為了避免國家土地資產(chǎn)的流失，維護(hù)土地管理和土地市場的秩序，保護(hù)土地合理的使用，加強(qiáng)土地管理成為社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)發(fā)展的必然趨勢和基本途徑。我們需要從與時(shí)俱進(jìn)地解放思想、更新觀念入手，從立法的更全面、更具可操作性入手，從建立、健全完備而有效的機(jī)制、體制方面入手，從根本上全方位地解決。實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)19億畝耕地紅線，解決土地執(zhí)法難問題是各級政府、各個(gè)部門、每個(gè)公民共同的義務(wù)。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 曹秋平.湖南省農(nóng)民違法占地建房及執(zhí)法監(jiān)管現(xiàn)狀、問題及對策研究[D].長沙：湖南師范大學(xué)，2012.

[2] 郭俊毅.關(guān)于基層土地管理執(zhí)法難問題與對策[J].華北國土資源，2011（4）：39-41，48.