陳光旭

恩施“律師進(jìn)村”是內(nèi)生型改革，以農(nóng)民、地方需求為導(dǎo)向，而不是專(zhuān)家或官員坐在高堂上想出來(lái)的，并且具備可復(fù)制性。

政府花錢(qián)鼓勵(lì)農(nóng)民告自己，聽(tīng)起來(lái)有點(diǎn)像天方夜譚，但這卻發(fā)生在湖北恩施州。面對(duì)居高不下的上訪難題和日益凸顯的矛盾糾紛，恩施州通過(guò)引入“第三方”律師主體，促進(jìn)法律下鄉(xiāng)、法治落地，探索出一條“規(guī)政引民”的法治實(shí)現(xiàn)新路徑。

恩施的法治實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了法治進(jìn)村、到戶(hù)入心，使得法治深耕鄉(xiāng)土，既推動(dòng)了政府依法行政，也引導(dǎo)農(nóng)民依法維權(quán)，促進(jìn)了治理現(xiàn)代化，成為法治有效落地的地方范本。同時(shí)，恩施的治理改革構(gòu)建了現(xiàn)代基層治理的制度基礎(chǔ)，為社會(huì)行為提供了一套共同認(rèn)可的規(guī)則體系，豐富了基層治理的方式方法，促進(jìn)了基層社會(huì)矛盾的有效化解。

作為制度供給的律師進(jìn)村

在村寨觀念和山民意識(shí)影響下，恩施農(nóng)民往往“信權(quán)、信力、信訪”但不“信法”；另一方面，由于基層干部“慢作為、不作為、亂作為”現(xiàn)象突出，導(dǎo)致矛盾糾紛不斷惡化，上訪問(wèn)題居高不下。從2011年至2013年，恩施信訪量連登湖北省“前三甲”。

面對(duì)這種情況，從2013年開(kāi)始，恩施嘗試通過(guò)政府統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)律師服務(wù)，使法律觸角延伸到底，法律服務(wù)覆蓋到邊，真正把方便、便宜、公正的法律送下鄉(xiāng)，破解了法治建設(shè)停擺在“最后一公里”的難題，使農(nóng)民可以免費(fèi)享受到法律服務(wù)，有效調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的用法積極性。

恩施“律師進(jìn)村”是內(nèi)生型改革，以農(nóng)民、地方需求為導(dǎo)向，而不是專(zhuān)家或官員坐在高堂上想出來(lái)的，并且具有可學(xué)習(xí)、可復(fù)制性、可推廣性。

將律師作為政府與訪民間的媒介，是很好的載體。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民也很聰明，擔(dān)心律師被政府收買(mǎi)，他們同時(shí)給多個(gè)律師打電話咨詢(xún)同一個(gè)問(wèn)題，如果多個(gè)律師的結(jié)論大體一致，農(nóng)民也基本就會(huì)認(rèn)同了。

恩施小渡船辦事處黨委書(shū)記田貴周分析，農(nóng)民之所以喜歡“律師進(jìn)村”，一是因?yàn)榉奖闱冶阋耍暗匠抢镒稍?xún)一次，至少50元”，更重要的是，律師沒(méi)有生活在本地，不太可能與本地人有何利益關(guān)系，可以保證公平性。

隨著“律師進(jìn)村”活動(dòng)的強(qiáng)化，隨即可能帶來(lái)新的問(wèn)題，比如，一旦官員總是成被告，“律師進(jìn)村”是否會(huì)受到地方干部或明或暗的阻力？田貴周在回答提問(wèn)時(shí)的說(shuō)法更為形象：“為什么寧愿他們告官也不愿他們上訪？是因?yàn)榕袥Q書(shū)下來(lái)了，政府應(yīng)該負(fù)什么責(zé)任，就理直氣壯負(fù)什么責(zé)任。我們有句話，寧愿在法庭當(dāng)被告，不在北京接上訪戶(hù)，基層干部就是這么想的。至少，在法庭上可以把想說(shuō)的話說(shuō)出來(lái)?！?/p>

恩施州的做法是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的新探索，尤其是與多年前已經(jīng)開(kāi)始“律師進(jìn)村”的東部沿海省份相比，恩施的做法也具有自身價(jià)值。沿海省份的律師進(jìn)村，不少是依托村莊和企業(yè)出錢(qián)聘請(qǐng)，而恩施的律師進(jìn)村是政府買(mǎi)單，屬于制度供給，這是恩施最不同的地方。

過(guò)去的法治路徑是由外向內(nèi)，農(nóng)村引進(jìn)很多法治意識(shí)和理念，有一定效果，但關(guān)鍵還在于落地，怎么使法治思維和方式轉(zhuǎn)化為干部和民眾的行為。恩施經(jīng)驗(yàn)最關(guān)鍵的是讓法治落地，使法律成為一種公共產(chǎn)品，值得推廣。

沐撫辦事處的經(jīng)驗(yàn)

恩施沐撫辦事處按照“地域相近，文化相連，利益相關(guān)”的原則，重新劃分村民小組，將矛盾化解關(guān)口從村內(nèi)下移組內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了小事不出組。同時(shí)通過(guò)法治輸導(dǎo)，讓小組能作為。通過(guò)包村律師和基層司法干部為小組長(zhǎng)提供實(shí)用、常用的法律知識(shí)培訓(xùn)，提升小組長(zhǎng)法律知識(shí)水平，使參與糾紛調(diào)解有了統(tǒng)一、通用的參考標(biāo)準(zhǔn)，避免了“看人情、看人勢(shì)”。

高臺(tái)村李家灣組組長(zhǎng)宋祥友介紹說(shuō)：“接受糾紛調(diào)解培訓(xùn)后，有了調(diào)解依據(jù)也就有了參與的底氣?！贬槍?duì)村組干部無(wú)法調(diào)解或調(diào)解不好的糾紛，及時(shí)提交包村律師，律師作為“第三方”獨(dú)立于當(dāng)事人，且因其專(zhuān)業(yè)水平容易獲得村民認(rèn)可，增加了調(diào)處的成功率。高臺(tái)村村民向柏菊形象的說(shuō)道：“過(guò)了廚子的湯都好喝些?！?/p>

恩施過(guò)去主要依靠政府行政力量和村委會(huì)調(diào)解糾紛，往往使糾紛積壓，每年信訪數(shù)量6000余起，民眾怨氣重。為此，恩施通過(guò)整合鄉(xiāng)土資源，實(shí)現(xiàn)了“組長(zhǎng)組員零距離，矛盾糾紛零過(guò)夜”。重塑老鄉(xiāng)賢，對(duì)在村的權(quán)威人物培訓(xùn)實(shí)用性法律知識(shí)，引導(dǎo)他們率先懂法用法，以此將傳統(tǒng)鄉(xiāng)土資源納入到矛盾化解體系，鼓勵(lì)其積極參與到糾紛調(diào)解中。

在利益日益多元化的農(nóng)村地區(qū)，對(duì)復(fù)雜糾紛分流疏導(dǎo)、分類(lèi)處理是提升基層矛盾化解能力的務(wù)實(shí)之舉。恩施沐撫辦事處對(duì)病癥“望聞問(wèn)切，多方會(huì)診，對(duì)癥下藥”。

一是涉私類(lèi)矛盾“逼”到村組。把家庭糾紛、鄰里矛盾等絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)多發(fā)頻發(fā)私人糾紛“逼”到村組去解決，使94%的糾紛在村組內(nèi)得以調(diào)解。二是涉公類(lèi)糾紛“交”給上級(jí)。針對(duì)征地拆遷、集體經(jīng)濟(jì)等帶來(lái)的村民與村兩委的糾紛，辦事處會(huì)同律師顧問(wèn)參與調(diào)解。三是涉法涉訟糾紛“踢”到法院。矛盾糾紛觸碰到法律底線而必須導(dǎo)入司法程序的，辦事處主動(dòng)引導(dǎo)當(dāng)事人尋求司法途徑予以解決，避免糾紛擴(kuò)大與矛盾升級(jí)。

恩施做法的一個(gè)關(guān)鍵是司法“兜底”，樹(shù)立法治權(quán)威。經(jīng)過(guò)聽(tīng)證會(huì)調(diào)解的案件，如當(dāng)事人仍對(duì)結(jié)果不滿意，就將其導(dǎo)入司法訴訟渠道，避免當(dāng)事人擠上信訪“獨(dú)木橋”。之后，當(dāng)事人勝訴，無(wú)需支付律師費(fèi)用，敗訴則支付全部費(fèi)用。沐撫辦事處每年從財(cái)政預(yù)算5至10萬(wàn)元作為法律援助基金，用免費(fèi)司法引導(dǎo)農(nóng)民相信法律，樹(shù)立了法治權(quán)威。

律師有為有不為

政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，開(kāi)辟了基層治理的新路徑，使律師參與治理從義務(wù)變成了一項(xiàng)服務(wù)責(zé)任。恩施一改傳統(tǒng)行政命令方式，采取單列財(cái)政預(yù)算，由各級(jí)部門(mén)單獨(dú)向律師購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)，保障了律師的獨(dú)立地位。以屯堡鄉(xiāng)為例，法律顧問(wèn)每年可得基本服務(wù)費(fèi)為6000元/人，績(jī)效經(jīng)費(fèi)由各自提供的法律咨詢(xún)（50元/次）和培訓(xùn)次數(shù)（500元/次）等加以累計(jì)。律師作為獨(dú)立“第三方”，其身份并不是“政府發(fā)言人”，更不是“農(nóng)民代言人”，律師著力于客觀事實(shí)、運(yùn)用法律思維，提供不偏不倚的法律服務(wù)。宣恩縣張律師說(shuō)：“律師不是中立的糾紛調(diào)解的一員，不是幫政府解決問(wèn)題的，律師只能告訴你這樣做合不合法?！?/p>

實(shí)踐證明，律師作為“第三方”的中立參與在干群糾紛發(fā)生的事前、事中以及事后都發(fā)揮了關(guān)鍵作用。其一，事前干預(yù)，擔(dān)當(dāng)“疏導(dǎo)劑”。律師利用自身的專(zhuān)業(yè)技能發(fā)揮調(diào)解前置疏導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用，避免干群矛盾“由小變大”，將矛盾消解在源頭。其二，事中參與，充當(dāng)“緩沖劑”。萬(wàn)寨鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)認(rèn)為：“律師的作用就像一塊海綿，吸收雙方的法律誤區(qū)，在二者間起到緩沖作用。”其三，事后調(diào)解，成為“融化劑”。在糾紛調(diào)解后期，由律師及時(shí)跟蹤調(diào)處，讓雙方能夠真正達(dá)到“心服口服”。

在這種參與機(jī)制中，律師并非“事事參與”，也無(wú)需“時(shí)時(shí)參與”。第一，當(dāng)管則管，避免事事參與。律師作為獨(dú)立“第三方”，主要職能在于為政府和農(nóng)民提供咨詢(xún)服務(wù)，進(jìn)而規(guī)范干部權(quán)力運(yùn)行、引導(dǎo)百姓理性維權(quán)。超出職能范圍的，譬如行政內(nèi)部事宜、農(nóng)民私人矛盾等，律師無(wú)需主動(dòng)介入。屯堡鄉(xiāng)呂律師認(rèn)為：“律師只能是配菜，干部才是主菜，不能亂了套?！钡诙懿殴?，避免時(shí)時(shí)參與。處理糾紛以鄉(xiāng)土和行政力量調(diào)解為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)土調(diào)解無(wú)策，則由律師登場(chǎng)。沐撫辦事處黨委書(shū)記田貴周表示：“沐撫所有矛盾糾紛，都必須從小組長(zhǎng)、村長(zhǎng)、駐村干部等開(kāi)始，干部解決不了才把問(wèn)題“踢”給律師，下一級(jí)未進(jìn)行調(diào)處的，上一級(jí)一律不予受理?！?/p>

（作者單位：華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院）