查英

不論督查還是檢查，上級推動，下級執(zhí)行，更關(guān)鍵的在于兩者之間的互動。

新錄公務(wù)員入職半年后，郭成章定崗至當(dāng)?shù)厥〖壎讲槭摇：凸烧乱粯?，近兩年，省市級招錄、選調(diào)的公務(wù)員中，多名年輕人進(jìn)入督查部門?！岸讲椴块T人手緊，缺人?！崩钪型⒏嬖V記者，他曾在某地市政府部門任職。

據(jù)了解，全國省級督查室中，約有12地正處級、兩地正廳級，其余為副廳級或高配副廳級。在李中廷眼里，廳級高配是督查部門職能強(qiáng)化的表現(xiàn)，同是督查機(jī)制漸受重視的結(jié)果。隨著2015年全國大督查情況通報(bào)的最終發(fā)布、2016年“促進(jìn)民間投資政策落實(shí)”大督查的啟幕，督查帶來的壓力與動力正一級一級傳導(dǎo)。從上至下、由下往上，督查產(chǎn)生的“互動”效果，也讓政策更易落地、決策更接地氣。

可以說，督查行動，正在形成一種新狀態(tài)。

“督查更嚴(yán)了，糊弄不了”

2015年國務(wù)院開展第一次大督查時(shí)，李中廷正在某市政府核心部門任職。在這輪督查引起的問責(zé)中，李中廷所在的市因“項(xiàng)目資金沉淀、挪用”而“中彈”。

“過去地方就怕爭取不到項(xiàng)目和資金，大部分人的理念都是先將項(xiàng)目拿下來，拿下來之后怎么辦再說。現(xiàn)在政策發(fā)生了一系列變化，項(xiàng)目跑下來之后有期限，不能按時(shí)落地的，資金會被收回，另外還要問責(zé)?！崩钪型⒏嬖V《決策》。

一直以來，“跑項(xiàng)目”“爭項(xiàng)目”是地方發(fā)展的重要抓手，項(xiàng)目帶來的不僅是優(yōu)惠政策，還有大筆資金。當(dāng)跑來的項(xiàng)目會面臨“不能按時(shí)落地”的風(fēng)險(xiǎn)并遭問責(zé)時(shí)，當(dāng)如何進(jìn)退？

李中廷分析，“過去跑跑腿不斷去爭取，但是現(xiàn)在不僅要跑到，還不能形成沉淀資金。有這種變化，但項(xiàng)目不能不跑，你拿不到就給別人拿去了。不爭取項(xiàng)目，你這個(gè)地方不就完了嗎？你爭取來項(xiàng)目，就要真正地落地生根、形成效益，這也是督查問責(zé)的目的。”

無疑，督查不再“走形式”。李中廷對此也深有感受，上報(bào)的材料督查組會一頁一頁地翻，涉及項(xiàng)目資金的督查還會結(jié)合審計(jì)手段。“一面是材料匯報(bào)，一面是實(shí)地察看。材料是工作的體現(xiàn)，只有做了一項(xiàng)工作才有材料；實(shí)地察看，看看項(xiàng)目在哪個(gè)地方，進(jìn)度如何?！?/p>

在李中廷看來，督查產(chǎn)生的壓力正一級一級傳導(dǎo)，那種“陪你談?wù)?、陪你轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)、把你送走”的時(shí)代一去不返。“你現(xiàn)在很難糊弄，這就是新督查時(shí)代。”李中廷有力地拋出這句話。

定崗后的郭成章工作一直很忙，晚上加班加點(diǎn)成了他和同事們的常態(tài)。除了圍繞各項(xiàng)督查任務(wù)，還有督查機(jī)制、制度的形成完善等事項(xiàng)，讓這些督查干部頗費(fèi)心思。

郭成章也告訴記者，“在下發(fā)的具體督查任務(wù)反饋中，他們上報(bào)的材料一般不會作假，也很難作假?！倍鴮τ趩栘?zé)，也主要在國務(wù)院的大督查過程中產(chǎn)生。周圍人都說郭成章趕上了一個(gè)好時(shí)代，“督查部門原來屬于被邊緣化狀態(tài)，如今督查職能得到加強(qiáng)，督查工作成為政策落地中必不可少的一環(huán)?！?/p>

督查漸受重視、漸顯成效的背后，區(qū)長陳德發(fā)的工作節(jié)奏也發(fā)生了變化。以“棚戶區(qū)改造”為例，陳德發(fā)每個(gè)周末都要空出時(shí)間召集社區(qū)負(fù)責(zé)人開會，討論推進(jìn)中遇到的問題與解決的辦法。

“每次開會都要討論近30個(gè)議題，會前各參會人員都要有針對性的準(zhǔn)備好，帶著問題和方案來。去年有關(guān)棚戶區(qū)改造的會議紀(jì)要，就有一百多項(xiàng)具體議事?！痹搮^(qū)政府辦一名工作人員介紹。

從郭成章所在的省級，到李中廷所在的市級，再至陳德發(fā)所在的區(qū)縣級，督查催生出的壓力層層傳導(dǎo)，同時(shí)執(zhí)行動力也在層層遞升。

從任務(wù)分解到責(zé)任分擔(dān)

徐銀節(jié)是銅陵市銅官區(qū)政府辦副主任，負(fù)責(zé)政務(wù)督查等相關(guān)工作。從事多年督查工作的徐銀節(jié)，對督查部門的職能和工作細(xì)節(jié)如數(shù)家珍。自從國務(wù)院進(jìn)一步加強(qiáng)政府督促檢查以來，他有一個(gè)直觀的感受：“無論是督查事項(xiàng)還是督查頻次，都比以前增多了。上面要求政府作為，要求布置下來的重大決策和重要工作能落實(shí)，督查隨之密集而至?！?/p>

徐銀節(jié)告訴《決策》，“向上，區(qū)級政府的督查任務(wù)主要來源于省、市兩級；向下，區(qū)政府圍繞自身重點(diǎn)工作等發(fā)起督查。”

以政府工作報(bào)告為例，徐銀節(jié)介紹，“每年兩會結(jié)束后，區(qū)政府督查室都要將政府工作報(bào)告任務(wù)目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解，印發(fā)至各相關(guān)單位部門?！?/p>

在一份銅官區(qū)《2016年區(qū)政府重點(diǎn)工作目標(biāo)任務(wù)分解表》中，記者發(fā)現(xiàn)，從GDP、財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資、可支配收入、新增規(guī)上工業(yè)企業(yè)數(shù)等具體目標(biāo)任務(wù)被一一列出，共109項(xiàng)。緊跟其后則明確了“分管領(lǐng)導(dǎo)、主要責(zé)任單位、協(xié)同責(zé)任單位”。

督查重視度越高，責(zé)任的擔(dān)當(dāng)要求也越高。徐銀節(jié)坦言，“市里下達(dá)了一項(xiàng)任務(wù)或者說經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如果你不加大督查的頻次，年終時(shí)大家報(bào)一下情況，這就可能出現(xiàn)一種問題，假如年終沒有完成怎么辦？因?yàn)槟阒型疽矝]有去了解、去督查，這個(gè)責(zé)任誰來承擔(dān)？”

面對誰來擔(dān)責(zé)的問題，最好的辦法就是將責(zé)任提前分解到位。徐銀節(jié)分析，“督查的好處很多，它實(shí)際上有助于工作的及時(shí)反饋、及時(shí)了解。對工作推進(jìn)過程中出現(xiàn)的困難能夠及時(shí)調(diào)度并解決，對因客觀環(huán)境不能完成的工作或與實(shí)際發(fā)展相滯后甚至阻礙發(fā)展的政策及時(shí)作出調(diào)整，讓部署的工作任務(wù)及決策更接地氣。”

督查產(chǎn)生的互動過程，使得決策、政策從上到下，再從下往上，能不斷地得到修正，符合實(shí)際。

調(diào)查中一個(gè)共識即，不論是督查還是檢查，上級推動，下級執(zhí)行，意義還在于兩者之間的互動?！笆紫炔欢讲槟悴恢肋M(jìn)展到什么程度了，過程中出現(xiàn)了什么問題，遇到游離在政策之外的情形該如何解決？這就需要上下級溝通互動，基層能解決基層解決，基層解決不了，上面幫助解決?！毙煦y節(jié)說。

徐銀節(jié)還介紹，常態(tài)性的督查時(shí)間節(jié)點(diǎn)有周期性。如政府工作報(bào)告任務(wù)督查每季度督查，月底重點(diǎn)工作督查每月督查。其他的重點(diǎn)工作督查則以便利工作為原則，如領(lǐng)導(dǎo)的批示則是按周督查形成反饋。

那么，對于被督查者來說，督查工作如何反饋？

在督查頻次漸高背景下，有種聲音反應(yīng)“不知道督查材料怎么寫才好”，徐銀節(jié)就此解釋說，“督查室下督查源時(shí)就要考慮今后這條要怎么反饋，如何反饋更準(zhǔn)確客觀？”

經(jīng)濟(jì)指標(biāo)可量化，而類似社會民生事業(yè)則顯得比較宏觀，宏觀的東西如何督查？徐銀節(jié)直言：“在下達(dá)督查任務(wù)時(shí)，需要對督查事項(xiàng)有詳細(xì)了解，從指標(biāo)、措施等方面量化督查任務(wù)，這樣才能有的放矢，從反饋材料中了解情況、發(fā)現(xiàn)問題?！毙煦y節(jié)也在工作中發(fā)現(xiàn)，如果下發(fā)文件內(nèi)宏觀性內(nèi)容太多、大話太多時(shí)，感覺“一點(diǎn)材料都收不起來”。

徐銀節(jié)還告訴記者，“以前書面督查偏多，現(xiàn)在現(xiàn)場督查、調(diào)度的比例在不斷往上提升?！币罁?jù)經(jīng)驗(yàn)，他認(rèn)為，“多和被督查單位溝通，挖掘督查事項(xiàng)利于推進(jìn)難題?！?/p>

而對于報(bào)送材料不夠全面的督查事項(xiàng)，徐銀節(jié)也認(rèn)為：“要與被督查單位多溝通，不要文來文往。從督查實(shí)踐看，電話或當(dāng)面溝通后形成的反饋材料更確切?！?/p>

“越是難以推進(jìn)的工作，

越要加強(qiáng)督查”

5月20日，國務(wù)院民間投資專項(xiàng)督查正式拉開帷幕。兩天后王滿傳要飛赴福建，開展“促進(jìn)民間投資政策落實(shí)”的有關(guān)評估調(diào)研。

25日，王滿傳所在的國家行政學(xué)院評估組一行8人到達(dá)廈門。當(dāng)天上午，評估組分為兩組，分別在廈門金旸集團(tuán)和福建三安集團(tuán)有限公司召開座談會。

據(jù)了解，廈門市工商聯(lián)組織了21家民營企業(yè)代表參加了座談。參會企業(yè)涉及十幾個(gè)行業(yè)。當(dāng)天下午，評估組又與廈門市發(fā)改委、民營辦、金融辦、科技局、審改辦等15個(gè)市直有關(guān)部門繼續(xù)座談。

王滿傳告訴記者，“5月上旬，國務(wù)院辦公廳委托國務(wù)院發(fā)展研究中心、全國工商聯(lián)及國家行政學(xué)院三家單位，對促進(jìn)民間投資政策落實(shí)情況開展第三方評估。按照國辦的要求，國家行政學(xué)院近期正在開展有關(guān)工作?！蓖鯘M傳到福建的調(diào)研，正是這次評估內(nèi)容之一。

評估“促進(jìn)民間投資政策落實(shí)”，專家們?nèi)绾尉唧w摸底？

王滿傳介紹，“我們評估的內(nèi)容是圍繞國務(wù)院近年來出臺的，引導(dǎo)和促進(jìn)民間投資的系列政策措施，去年末中央經(jīng)濟(jì)工作會議和今年《政府工作報(bào)告》對促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展、激發(fā)民間資本投資活力等作出的部署落實(shí)情況?！?/p>

在這次評估調(diào)研過程中，王滿傳關(guān)注到幾個(gè)重點(diǎn)方面：各地為促進(jìn)民間投資簡政放權(quán)情況如何？是否存在權(quán)力下放不到位、不協(xié)調(diào)、不配套問題？是否存在民間資本準(zhǔn)入門檻高、審批難、困難多、阻力大等問題？政府為促進(jìn)民間投資出臺了哪些支持性政策措施及其成效如何？在創(chuàng)新市場監(jiān)管、優(yōu)化對民營企業(yè)的服務(wù)、規(guī)范中介服務(wù)等方面采取了哪些措施？是否存在政策多變、“玻璃門”“彈簧門”“旋轉(zhuǎn)門”？

“與前幾次一樣，我們都要通過召開座談會、實(shí)地考察、問卷調(diào)查等多種方式進(jìn)行評估。”王滿傳說。

包括綜合性大督查、專項(xiàng)督查在內(nèi)，一輪一輪的大督查接踵而至。這些督查的目的是什么？又是否達(dá)到了預(yù)期的效果？

王滿傳認(rèn)為組織開展督查有兩個(gè)目的，一是督促有關(guān)地方和部門及時(shí)、準(zhǔn)確地貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的部署，不折不扣地執(zhí)行上級政策，防止有令不行、有禁不止，防止違背中央精神有選擇地執(zhí)行，防止消極拖延執(zhí)行上級政策；二是發(fā)現(xiàn)執(zhí)行有關(guān)政策措施存在的障礙，分析影響政策執(zhí)行的因素，以便研究采取針對性的措施加以解決。

“從我近幾年參加的第三方評估來看，我認(rèn)為，很好地達(dá)到了這樣兩個(gè)目的?！蓖鯘M傳告訴記者。

而站在研究公共政策和公共管理的學(xué)者角度來看，王滿傳則認(rèn)為：“任何戰(zhàn)略部署、任何政策措施，如果沒有督查和評估，就不會產(chǎn)生預(yù)期效果。長期以來，我國各級政府部門重視抓落實(shí)不夠，導(dǎo)致很多工作光有部署，沒有跟進(jìn)督查，往往是虎頭蛇尾，甚至不了了之，達(dá)不到預(yù)期效果?！?/p>

“加強(qiáng)督查、把督查作為整個(gè)工作的必要環(huán)節(jié)?！边@種認(rèn)識在頂層已成共識。

換個(gè)角度來看，督查的強(qiáng)度與力度在什么程度內(nèi)，效果會最大化？

王滿傳分析，“什么力度和強(qiáng)度的督查比較合適，取決于推進(jìn)工作和政策的重要性與復(fù)雜性。越是重要、越是難以推進(jìn)的工作，越需要加強(qiáng)督查。當(dāng)然，督查不能干擾下級部門的正常工作，關(guān)鍵是要采取適當(dāng)?shù)姆绞椒椒ā！?/p>

王滿傳還告訴記者，“第三方評估人員并不在現(xiàn)場提出評估意見，所以也不會與評估對象發(fā)生意見分歧。但是在隨后做出評估判斷、提出評估意見環(huán)節(jié)，評估組成員之間有時(shí)會出現(xiàn)分歧，比如對落實(shí)政策的進(jìn)展情況、取得的成效，可能意見不一致。這時(shí)候，就需要各自列出評判依據(jù)，通過討論達(dá)成一致?！?/p>

每一次評估，包括王滿傳在內(nèi)，專家們都“滿載而歸”。這些獲取的超大信息量最終會濃縮于萬字評估報(bào)告中，濃縮的精華中則字字如金，分量不輕。

（文中部分姓名為化名）