謝楠

2016年島內(nèi)政局出現(xiàn)重大變化，民進(jìn)黨第一次實(shí)現(xiàn)了完全執(zhí)政（同時(shí)獲得最高行政權(quán)和民意代表機(jī)構(gòu)多數(shù)席次），獲得了前所未有的大勝。但擺在民進(jìn)黨和蔡英文面前的也是一個(gè)前所未有的“爛攤子”：臺(tái)灣社會(huì)各類矛盾長(zhǎng)期累積，公權(quán)力部門治理績(jī)效低下，社會(huì)氛圍沉悶卻又焦躁。其中臺(tái)灣人口快速老齡化帶來的問題極為突出，或?qū)⒊蔀槊襁M(jìn)黨執(zhí)政所面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一。

世界生育率最低的地區(qū)之一

人口老齡化是指一個(gè)區(qū)域內(nèi)老年人口（60歲或65歲以上）占總?cè)丝诒壤鄬?duì)提升的過程。按照聯(lián)合國(guó)的定義，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)60歲以上老年人口占總?cè)丝诒壤^10%、或65歲以上老年人口占比超過7%，則意味著這個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)入老齡化社會(huì)。

人口老齡化的主要原因包括兩方面：一是年輕人口數(shù)量減少。這與該區(qū)域內(nèi)人口生育水平密切相關(guān)。一般來講，一對(duì)夫婦平均生育2.1個(gè)孩子左右，稱為總和生育率達(dá)到更替水平，整個(gè)社會(huì)才能保持一種平衡狀態(tài)。而當(dāng)一個(gè)區(qū)域內(nèi)的生育率持續(xù)下降，并長(zhǎng)期維持在2以下，則這個(gè)區(qū)域的人口結(jié)構(gòu)將因少子化而出現(xiàn)人口老齡化。二是年長(zhǎng)人口數(shù)量增長(zhǎng)。年長(zhǎng)人口的增長(zhǎng)與整個(gè)區(qū)域內(nèi)人口的平均壽命密切相關(guān)，如果該區(qū)域內(nèi)社會(huì)持續(xù)進(jìn)步，醫(yī)療衛(wèi)生條件不斷改善，人均壽命不斷延長(zhǎng)，那也將加速人口老齡化進(jìn)程。

就臺(tái)灣地區(qū)而言，1993年65歲以上人口占比突破7%，已進(jìn)入“老齡化社會(huì)”。當(dāng)前老年人占比為12.5%，整體老齡化水平并不太高，但關(guān)鍵是未來發(fā)展速度非常迅猛。按照島內(nèi)相關(guān)部門測(cè)算，如果不考慮移民因素，按照現(xiàn)有生育生平（總和生育率為1.1）估算，臺(tái)灣大約在2020年前后出現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)，2018年65歲以上老年人占比將達(dá)到14%，2025年老年人將占20%，2050年臺(tái)灣人口大約2100萬，而65歲以上老年占比就將近四成。屆時(shí)臺(tái)灣將可能出現(xiàn)一個(gè)勞動(dòng)力人口就要撫養(yǎng)一個(gè)老年人的嚴(yán)峻局面。

臺(tái)灣人口老齡化速度如此之快的原因，一方面在于平均壽命的不斷延長(zhǎng)。一個(gè)世紀(jì)前，臺(tái)灣男女平均壽命分別為34歲與38歲，近年來分別提升到76歲和82歲，在世界范圍內(nèi)也位居前列。另一個(gè)重要原因在于臺(tái)灣生育率長(zhǎng)期低迷，新出生人口長(zhǎng)期偏少。1951年臺(tái)灣總和生育率高達(dá)7，因社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及臺(tái)當(dāng)局主動(dòng)實(shí)施人口控制政策，之后生育率下降明顯，1984年總和生育率下降至更替水平（2.1），之后繼續(xù)下跌，2003年生育率下探至1.23，進(jìn)入“超低生育率”階段，2010年一度跌至0.9，近兩年有所回升，但也僅有1.16，仍屬于世界生育率最低的地區(qū)之一。

人口老齡化成為臺(tái)灣當(dāng)局面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一。圖為2013年4月20日，臺(tái)灣當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)人馬英九參加健走活動(dòng)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力面臨巨大挑戰(zhàn)

有觀點(diǎn)認(rèn)為，出生人口多將使社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨沉重壓力，而人口結(jié)構(gòu)中青年人比例過高將對(duì)社會(huì)就業(yè)造成巨大壓力，甚至威脅社會(huì)穩(wěn)定。2011年“阿拉伯之春”的出現(xiàn)，與阿拉伯地區(qū)生育率長(zhǎng)期偏高、青年人口比重過大、青年人失業(yè)率高密切相關(guān)。但筆者認(rèn)為這一觀點(diǎn)有失偏頗。實(shí)際上，如果能有相對(duì)完善的人力資本培養(yǎng)體制以及相應(yīng)的開放性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度安排，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)保持較為年輕的人口結(jié)構(gòu)將產(chǎn)生顯著“人口紅利”（一個(gè)國(guó)家勞動(dòng)年齡人口占總?cè)丝诒戎剌^大，容易出現(xiàn)高儲(chǔ)蓄、高投資和高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)），可使該國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展充滿活力。事實(shí)上，臺(tái)灣令人矚目的“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡”與臺(tái)灣“戰(zhàn)后嬰兒潮”一代逐步成長(zhǎng)為勞動(dòng)力人口密切相關(guān)。充沛的勞動(dòng)力供給支撐了臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)快速起飛，不斷增長(zhǎng)的人力資本更為臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)由勞動(dòng)密集型向資本技術(shù)密集型轉(zhuǎn)型提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

但出生人口的長(zhǎng)期偏少、老年人口的逐步增多使得臺(tái)灣“人口紅利”逐步消失。2015年臺(tái)灣勞動(dòng)年齡人口達(dá)到1736萬的峰值水平，之后將迅速下降，據(jù)估算未來20年，勞動(dòng)年齡人口每年大約減少18萬人。到了2046年，臺(tái)灣勞動(dòng)年齡人口將降至1191萬人。勞動(dòng)年齡人口數(shù)量的大幅減少將直接導(dǎo)致島內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨勞動(dòng)力供給不足的困局。

出生人口的不斷減少還將沖擊臺(tái)灣高等教育。1997年臺(tái)灣新生兒32萬人，1998年就減少到27萬人，2010年減少到不足17萬人。2015年全臺(tái)158所高校，有3所學(xué)校、4個(gè)科系零入學(xué)，67個(gè)科系新生注冊(cè)率低于招生名額三成。對(duì)此，臺(tái)教育部門被迫強(qiáng)行啟動(dòng)并校措施。臺(tái)教育主管官員吳思華指出，2021年前，臺(tái)灣高校必須減少1/3，減到100所。另一方面，人口老齡化的加速發(fā)展也使得臺(tái)高校特別是公立名校出現(xiàn)大批精英教授退休、后繼無人的尷尬局面。目前臺(tái)灣有24.9%的大學(xué)教授的平均年齡超過55歲，未來10年，將有超過1萬名教授不得不退休。因少子化、薪資水平較低等多種原因，臺(tái)灣青年一代出國(guó)留學(xué)深造的人也將不斷減少，致使臺(tái)灣精英人才培養(yǎng)出現(xiàn)斷層隱憂。

一般來說，減緩人口老化的負(fù)面社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的最佳途徑是提高整個(gè)社會(huì)的人力資本，通過強(qiáng)化人力資本投資、提升勞動(dòng)生產(chǎn)率，彌補(bǔ)勞動(dòng)力數(shù)量不足，保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的活力。但臺(tái)灣人口老化不僅使得臺(tái)灣未來面臨勞動(dòng)力供應(yīng)緊張的風(fēng)險(xiǎn)，也將使得臺(tái)人力資本積累面臨諸多困境，未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力難言樂觀。

激化島內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾

老年人口比例的提升意味著生產(chǎn)性人口的相對(duì)減少、消費(fèi)性人口不斷增加。在普惠型社會(huì)保障制度下，老年人口比例的提升將對(duì)政府財(cái)政開支產(chǎn)生巨大壓力。

臺(tái)灣現(xiàn)行退休金制度，按照不同適用人群分為三大類：針對(duì)受雇于私人業(yè)主的勞工，建立勞?；?針對(duì)受雇于公權(quán)力部門雇員（典型如軍人、公務(wù)員、公立學(xué)校的教師，簡(jiǎn)稱軍公教），建立軍公教退撫基金;針對(duì)沒有老年退休金的農(nóng)民群體，臺(tái)灣在1995年開始為65歲以上符合資格的老年農(nóng)民發(fā)放津貼。此外，針對(duì)未參加各類社會(huì)保險(xiǎn)的國(guó)民，發(fā)放相應(yīng)國(guó)民年金。

隨著臺(tái)灣人口老齡化速度的加快，臺(tái)灣退休金制度面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

一是退休人數(shù)迅速增加使得各類退休金均面臨“收不抵支”的嚴(yán)峻局面。僅以參與人數(shù)最大（超過900萬）的勞?；馂槔?，按照臺(tái)相關(guān)部門精算發(fā)現(xiàn)，勞?；鹑绮贿M(jìn)行重大改革，將在2027年左右破產(chǎn)。

臺(tái)灣高雄市舉辦為老年人義務(wù)剪發(fā)活動(dòng)。

二是退休金發(fā)放行業(yè)差異過大激化島內(nèi)群體與代際矛盾。整體而言，軍公教群體退休金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)較高、福利保障較為完善。臺(tái)灣軍公教群體在臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)期收入長(zhǎng)期偏低，因此臺(tái)當(dāng)局為軍公教群體設(shè)置了較為優(yōu)渥的退休金制度。相對(duì)于勞工群體退休金最高僅為退休前收入的七八成，不少軍公教人員退休后收入比退休前還高，致使公務(wù)員職位長(zhǎng)期是島內(nèi)青年群體謀職的熱門目標(biāo)。這種顯性的不公平在臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期低迷、青年人群體失業(yè)率高、貧困率高的情境下，一直是社會(huì)各方關(guān)注熱議的焦點(diǎn)，成為引發(fā)社會(huì)不滿的重要因素。

三是政黨政治下社會(huì)福利的“喊價(jià)式增長(zhǎng)”致使臺(tái)財(cái)政部門不堪重負(fù)。臺(tái)灣政黨政治的發(fā)展，直接推動(dòng)了臺(tái)灣社會(huì)福利高速發(fā)展。各政黨為贏得選票，屢屢使出“要五毛給一塊”的競(jìng)爭(zhēng)手段，今天這個(gè)政黨候選人承諾要給農(nóng)民多發(fā)一筆錢，明天另一個(gè)政黨候選人就喊出要增加年末慰問金。更嚴(yán)重的是，政黨往往只顧著大開福利支票，卻沒有人敢增加稅收，致使臺(tái)灣成為世界上稅負(fù)最低的經(jīng)濟(jì)體，政府稅收僅占GDP的12.3%。據(jù)測(cè)算，臺(tái)灣年金支出給臺(tái)造成的“潛在負(fù)債”高達(dá)18萬億元新臺(tái)幣，未來臺(tái)財(cái)政預(yù)算的四成將不得不用于年金支付。

由此可見，改革迫在眉睫。島內(nèi)有人尖銳指出，如不改革，蔡英文將淪為“乞丐領(lǐng)導(dǎo)人”，臺(tái)灣將陷入財(cái)政破產(chǎn)、社會(huì)崩潰的慘境。

社會(huì)安全政策的核心——年金改革與長(zhǎng)期照護(hù)

臺(tái)灣人口老齡化的快速發(fā)展對(duì)臺(tái)灣未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展已形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。蔡英文表示將處理老年人口迅速增長(zhǎng)帶來的突出問題（年金改革與長(zhǎng)期照護(hù)）列為“社會(huì)安全政策”的核心，聲稱“就職第一天就籌備年金改革國(guó)是會(huì)議”，將“確保臺(tái)灣財(cái)政在穩(wěn)定中改革，也會(huì)確保每一國(guó)民老年時(shí)，都能得到國(guó)家應(yīng)有的照顧”。但必須指出的是，臺(tái)灣年金改革所面臨的問題非常棘手，關(guān)鍵在于各方利益難以調(diào)和。

馬英九當(dāng)局曾將2013年作為年金改革元年，指出臺(tái)灣年金制度存在“經(jīng)費(fèi)不足、行業(yè)不平、世代不均”三個(gè)突出問題，提出年金改革法案，希望能做到“繳的稍微多一點(diǎn)、領(lǐng)的稍微少一點(diǎn)、退的稍微晚一點(diǎn)、計(jì)算的基礎(chǔ)長(zhǎng)一點(diǎn)”。但因?yàn)閸u內(nèi)政黨惡斗，不同政治派別意見分歧較大，馬英九版本的年金改革方案遲遲無法過關(guān)生效。為凸顯自身立場(chǎng)的公正性，國(guó)民黨還率先取消了退休軍公教人員年終慰問金。但這種做法并未得到相應(yīng)支持，相反直接傷害了國(guó)民黨傳統(tǒng)支持者的感情，成為國(guó)民黨2014年“九合一”地方選舉與2016年“大選”慘敗的重要原因。而對(duì)于蔡英文而言，如推動(dòng)年金改革也必須通過“多繳費(fèi)、晚退休、少領(lǐng)取”才能實(shí)現(xiàn)。如何采取合適的辦法取得社會(huì)共識(shí)、減少紛爭(zhēng)，的確考驗(yàn)蔡英文的政治智慧。

此外，臺(tái)灣長(zhǎng)期照護(hù)問題也需要合理的解決方案。臺(tái)灣長(zhǎng)期照護(hù)面臨兩大挑戰(zhàn)：一是資金投入問題。國(guó)民黨執(zhí)政時(shí)期試圖發(fā)展“長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)”作為政策方向，希望能通過行政機(jī)構(gòu)、雇主和個(gè)人三方分擔(dān)的辦法，解決最棘手的財(cái)源問題。但民進(jìn)黨則希望利用稅收，如遺產(chǎn)贈(zèng)與稅作為主要財(cái)源。這種做法表面上看減輕了雇主及員工負(fù)擔(dān)，但遺產(chǎn)贈(zèng)與稅未來能否滿足不斷提升的需求，尚存在巨大爭(zhēng)議。二是人力問題。老年人長(zhǎng)期照護(hù)是一個(gè)需要大量人力投入的龐大產(chǎn)業(yè)，在人口大量外流、人口老齡化程度高的偏遠(yuǎn)地區(qū)人力需求矛盾更為尖銳，如何吸引青年人參與成為重要挑戰(zhàn)。

警惕借人口結(jié)構(gòu)變化推“去中華化”

臺(tái)灣人口少子化嚴(yán)重、老齡化加速發(fā)展使得臺(tái)灣必須考慮通過引入移民來解決勞動(dòng)力短缺、社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力不足的突出問題。按照島內(nèi)相關(guān)部門的推算，蔡英文可能在其第一個(gè)任期就將面臨臺(tái)灣人口增長(zhǎng)由正轉(zhuǎn)負(fù)的重大挑戰(zhàn)。

對(duì)于臺(tái)灣而言，同文同種且地理距離相近的大陸應(yīng)是其吸引外來移民的首選。事實(shí)上大陸正是香港與新加坡吸引境外移民的首要來源地。但從蔡英文推出的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式”和“新南向政策”可以看出，民進(jìn)黨將推翻馬英九當(dāng)局“由大陸走向世界”的對(duì)外發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)施一條意在疏離大陸、保持自身相對(duì)獨(dú)立性的發(fā)展路線。

前臺(tái)灣領(lǐng)導(dǎo)人李登輝、陳水扁通過修改教科書、推廣臺(tái)灣為中心的“同心圓”史觀，逐步改變了臺(tái)灣年輕一代的“國(guó)家認(rèn)同”觀念，培養(yǎng)了“天然獨(dú)”一代，使分離主義風(fēng)潮在島內(nèi)甚囂塵上。從調(diào)查數(shù)據(jù)來看，島內(nèi)自認(rèn)為是“臺(tái)灣人”的比例已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過自認(rèn)為是“中國(guó)人”的比例，甚至連自認(rèn)為“既是臺(tái)灣人也是中國(guó)人”的比例也明顯下降。但也有調(diào)查顯示，島內(nèi)對(duì)“中華民族”與中華認(rèn)同的比重仍保持較高比例。

可預(yù)見，蔡英文未來將充分利用島內(nèi)人口結(jié)構(gòu)漸變的機(jī)會(huì)（中華文化觀念深厚的老一代人逐步凋零），通過鼓勵(lì)東南亞移民“換血”、本土文化教育“再造血”等多種手段，逐步弱化臺(tái)灣民眾對(duì)中華文化的認(rèn)同。一方面，蔡英文將試圖通過強(qiáng)化臺(tái)語、灌輸多元文化價(jià)值觀等各種手段，切斷臺(tái)灣青年群體與大陸的文化臍帶，改變臺(tái)灣老一代人與大陸密切相連的文化習(xí)慣，讓更多人認(rèn)同“臺(tái)灣本土文化”，動(dòng)搖中華文化在臺(tái)灣社會(huì)的主流地位。另一方面，蔡英文通過實(shí)施“新南向政策”，努力發(fā)展與東南亞、南亞諸國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系。蔡英文將充分利用島內(nèi)幾十萬東南亞裔群體（東南亞裔新娘、本地人與東南亞裔后代）以及東南亞幾百萬華裔群體，通過吸引、鼓勵(lì)東南亞移民進(jìn)入臺(tái)灣，逐步將臺(tái)灣由大中華文明圈的有機(jī)組成部分改造為一個(gè)北連日本、南接?xùn)|盟的海洋文明“島國(guó)”，實(shí)現(xiàn)與中華文化的分離。對(duì)此，我們應(yīng)予以高度關(guān)注和警惕。

（作者為中國(guó)社科院臺(tái)灣所助理研究員）