曲兵

經(jīng)過長達(dá)30個小時的馬拉松式談判，2月19日，歐盟28國終于就英國與歐盟關(guān)系新協(xié)議達(dá)成一致，英國的多數(shù)主張得到滿足。本輪峰會重點(diǎn)討論的問題直接與英國在歐盟的去留有關(guān)，因此被稱為“史上最為重要”的一次歐盟峰會。歐洲理事會主席圖斯克會前在寫給歐盟成員國領(lǐng)導(dǎo)人的信中指出，本輪峰會對于歐盟團(tuán)結(jié)和英國與歐盟的關(guān)系都是至關(guān)重要的。英國首相卡梅倫會后表示，歐盟峰會達(dá)成的協(xié)議為英國獲得了“特殊地位”。

談判艱難，但斗而不破

2015年11月，卡梅倫正式提出推動歐盟改革的四點(diǎn)主張：削減在英國工作的歐盟移民的社會福利，打擊濫用歐盟“自由移動”原則的行為;減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，提高歐盟整體競爭力;歐盟承諾“更緊密聯(lián)盟”的目標(biāo)不適用英國，增加成員國議會在歐盟法律制定中的發(fā)言權(quán);公平對待非歐元區(qū)國家，加強(qiáng)對在歐盟單一市場之下非歐元區(qū)成員國的保護(hù)措施。其后，卡梅倫及英國工作組與歐盟各個成員國廣泛接觸，達(dá)成了一些共識，剩下的難題就放到了此輪歐盟峰會上解決。盡管各成員國都有盡快達(dá)成協(xié)議的愿望，但從談判技巧上看，不到最后一刻，誰都不會做出妥協(xié)。

歐盟峰會上的談判從來不是件輕松的事情，2月18日?19日的歐盟峰會談判的膠著狀態(tài)再次印證了這一點(diǎn)。就單項(xiàng)議題而言，在削減歐盟移民（主要指到英國務(wù)工的其他成員國公民）工作福利方面，中東歐國家稱無法接受本國公民被當(dāng)做“二等公民”，集體向卡梅倫施壓;在削減兒童福利方面，卡梅倫遭到羅馬尼亞的強(qiáng)力阻擊;在經(jīng)濟(jì)治理議題上，法國、奧地利、比利時和盧森堡反對英國擁有對歐元區(qū)事務(wù)（特別是金融監(jiān)管）的否決權(quán)，法國總統(tǒng)奧朗德的態(tài)度尤為堅(jiān)決。

談判從2月18日下午開始，多國領(lǐng)導(dǎo)人與卡梅倫展開“車輪戰(zhàn)”，到19日早晨仍未有結(jié)果。談判一度陷入混亂。希臘總理齊普拉斯威脅說，如果中東歐國家封鎖邊境導(dǎo)致難民被“憋”在希臘境內(nèi)，希臘會否決英歐關(guān)系協(xié)議。默克爾和奧朗德不得不努力安撫希臘。德國、丹麥、奧地利主張“參照移民子女實(shí)際居住國的生活成本發(fā)放兒童福利”的規(guī)定對所有成員國都適用，又同英國一起站到了中東歐國家的對立面。

經(jīng)過30個小時的討價還價，歐盟和英國雙方都做出了讓步，協(xié)議最終達(dá)成。歐盟同意賦予英國“緊急剎車權(quán)”，可對歐盟移民及其子女的福利待遇做出限制;在特定情況下，英國無需在政治上同歐盟進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)一體化;非歐元區(qū)國家可要求歐盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會討論攸關(guān)自身利益的立法。同時英國同意，削減移民工作福利、移民子女兒童福利的措施只適用于今后新到英國的移民，英國保留“緊急剎車權(quán)”7年而非原先主張的13年。在比利時和法國的堅(jiān)持下，協(xié)議加入了“最后機(jī)會條款”，即英國一旦在未來的公投中選擇“退歐”，則本次協(xié)議中的各項(xiàng)許諾便不再有效。圖斯克在達(dá)成協(xié)議后的新聞發(fā)布會上表示：“該協(xié)議解決了英國首相卡梅倫的所有關(guān)切，同時也沒有違背歐洲的基本價值觀?！眳f(xié)議達(dá)成過程符合歐盟談判的一般模式：調(diào)門高，進(jìn)展慢;據(jù)理力爭，適時退讓;看似命懸一線，多能化險(xiǎn)為夷;相愛相殺，斗而不破。

歐洲理事會主席圖斯克（右）指出，本輪峰會對于歐盟團(tuán)結(jié)和英國與歐盟的關(guān)系都是至關(guān)重要的。左為英國首相卡梅倫。

既極力挽留又不肯輕易讓步

危機(jī)當(dāng)前，歐盟力避“英國退歐”這一最壞局面出現(xiàn)，極力挽留是歐盟成員國及歐盟機(jī)構(gòu)的一致立場。自二戰(zhàn)結(jié)束以來，歐洲在走向深度融合的過程中經(jīng)歷了多場危機(jī)，近年更是危機(jī)不斷：歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)增長乏力，希臘債務(wù)危機(jī)尚未消停，烏克蘭危機(jī)久拖不決，恐怖威脅陰影籠罩，難民危機(jī)持續(xù)惡化?！拔萋┢赀B夜雨”，英國又打著“推動歐盟改革”旗號向歐盟要“特權(quán)”，并以“退歐”相威脅。英國是歐盟第二大經(jīng)濟(jì)體，有著重要的安全和外交政策影響力，其退出可能直接導(dǎo)致歐盟的解體。本著“攘外必先安內(nèi)”的思路，歐盟希望盡快安撫英國，以便騰出手來處理各類危機(jī)，特別是新一波難民潮——據(jù)歐盟邊境事務(wù)官員估計(jì)，2016年還將有超過100萬的難民抵達(dá)歐洲。圖斯克在本次峰會前強(qiáng)調(diào)，歐盟除了和英國達(dá)成協(xié)議外“別無選擇”，并認(rèn)為本次峰會“是達(dá)成英歐協(xié)議的最佳時機(jī)”。默克爾也表示，英國的改革要求“合情合理”，希望各國協(xié)力將英國留在歐盟內(nèi)。

其實(shí)，英國提出的每項(xiàng)改革要求幾乎都能在歐盟內(nèi)找到盟友。德國、荷蘭、瑞典、丹麥等支持英國削減移民福利、提高歐盟競爭力的訴求。在創(chuàng)建更靈活的聯(lián)盟以及反對貿(mào)易保護(hù)主義方面，中東歐國家與英國有共同立場。一些國家亦對英國有特別的需求，如波蘭視俄羅斯為頭號“安全威脅”，強(qiáng)烈要求北約在波蘭永久駐軍，希望英國支持其主張?？穫愒?015年大選時曾再次許諾在2017年底之前就英國是否留在歐盟舉行公投。鑒于公投已不可避免，歐盟只有達(dá)成一份回應(yīng)英國關(guān)切的協(xié)議才有助于挽留英國。如果說英國的做法近似于“勒索”，那么歐盟國家愿意就此付出一點(diǎn)“贖金”。

但另一方面，滿足英國開出的條件會損害歐盟整體利益及成員國的部分利益，故歐盟方面又不肯輕易讓步。英歐協(xié)議談判涉及具體的利益分配，必須錙銖必較。《泰晤士報(bào)》的報(bào)道顯示，以每個兒童每周可以得到的兒童福利金為例，西歐國家和中東歐國家的差別很大：德國的上限為39.73英鎊，愛爾蘭為25.12英鎊，英國為20.55英鎊，荷蘭為17.80英鎊，捷克為5.05英鎊，波蘭為4.52英鎊。按照現(xiàn)有政策，在英國務(wù)工的波蘭人，即使其子女仍在波蘭生活，也可以按照英國標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取兒童福利金。如今英國要削減這筆補(bǔ)貼，當(dāng)然招致中東歐國家的強(qiáng)烈抵制。

“多速歐洲”坎坷前行

歐盟峰會結(jié)束后，卡梅倫2月20日宣布，英國將于6月23日舉行英國與歐盟關(guān)系的公投。如果公投的結(jié)果是“留在歐盟”，英國政府將向歐洲理事會秘書長匯報(bào)英國的決定，此次達(dá)成的英歐協(xié)議便立即生效。之后，歐盟委員會將修改次級立法，確保協(xié)議落到實(shí)處。

英歐關(guān)系協(xié)議的達(dá)成過程創(chuàng)造了一個先例，即一個成員國以“退歐”相脅迫，迫使歐盟滿足其“特殊權(quán)利”。未來不排除有更多成員國仿效，為歐洲一體化制造更大的阻力。來自丹麥第二大黨人民黨的一名歐洲議會議員表示：“我們很高興像英國這樣的大國在商談‘要回主權(quán)……我們也希望與歐盟達(dá)成新的協(xié)議。”而在與歐盟爭權(quán)的斗爭中，“公投”這種“直接民主”形式可能被濫用。2015年?2016年，已經(jīng)或?qū)l(fā)生五次涉及成員國與歐盟關(guān)系的公投：2015年7月，希臘公投否決了國際債權(quán)人提出的“改革換資金”協(xié)議草案;2015年12月，丹麥公投否決了擴(kuò)大與歐盟的警務(wù)與司法合作;匈牙利將就歐盟難民分配方案舉行公投（公投時間尚未確定）;2016年4月，荷蘭將就歐盟—烏克蘭聯(lián)系國協(xié)定舉行公投;2016年6月，英國就是否留在歐盟舉行公投。此外，法國“極右”政黨“國民陣線”領(lǐng)導(dǎo)人公開表示，如能贏得2017年大選，將在執(zhí)政半年內(nèi)就法國的歐盟成員國資格舉行公投。圖斯克不無擔(dān)憂地表示，對于一些歐洲政治家來說，“公投是一個非常有吸引力的模式，可以幫助他們實(shí)現(xiàn)任性的國內(nèi)政治目標(biāo)”。

由于成員國數(shù)量增加，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，利益多元且難以協(xié)調(diào)，加之外部危機(jī)不斷，歐洲一體化高歌猛進(jìn)的時代已經(jīng)過去，近年甚至出現(xiàn)了“逆一體化”的現(xiàn)象。此次達(dá)成的英歐關(guān)系協(xié)議中提到，“不同成員國可以選擇不同的一體化路徑”，這意味著“多速歐洲”模式得到明確承認(rèn)。歐洲政治、經(jīng)濟(jì)一體化的步伐不會停止，但向前推進(jìn)的難度將增大。未來尤其需要處理好以下幾個問題：一是外部環(huán)境問題，歐盟需要挺過當(dāng)前的難民危機(jī)，避免發(fā)生大的恐怖襲擊，確保與俄羅斯之間不爆發(fā)軍事沖突;二是“內(nèi)生動力”問題，目前默克爾在應(yīng)對難民危機(jī)時飽受詬病，法國經(jīng)濟(jì)雖步出困境但增長乏力，一體化發(fā)動機(jī)的動力不足。法德能否繼續(xù)擔(dān)當(dāng)一體化的領(lǐng)頭羊，2017年德法兩國大選結(jié)果具有指標(biāo)意義;三是“系統(tǒng)平衡”問題，特別是處理好歐元區(qū)與非歐元區(qū)之間的利益平衡。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院歐洲所副研究員）