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        改革開放時(shí)期全國建鄉(xiāng)始末

        2016-05-14 08:52:55白益華
        百年潮 2016年6期
        關(guān)鍵詞:民族鄉(xiāng)政社基層政權(quán)

        白益華

        1979年春到1985年2月,中國農(nóng)村進(jìn)行了一場(chǎng)具有重大意義的政治體制改革,將農(nóng)村基層實(shí)行了20多年的人民公社政社合一體制,改革為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府,從而使我國農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)跨入一個(gè)新的發(fā)展階段。當(dāng)時(shí)我在民政部民政司工作,有幸成為這場(chǎng)改革的親歷者。

        農(nóng)村政治體制改革呼之欲出

        中國農(nóng)村基層政權(quán)組織,1958年以前叫鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。1958年,隨著人民公社化運(yùn)動(dòng)興起,全國很快建立了政社合一的人民公社體制。人民公社管理委員會(huì)既是農(nóng)村基層政府組織,又是集體經(jīng)濟(jì)組織。這種體制超越了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平,既不利于黨的建設(shè)和政權(quán)建設(shè),也不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,極大影響了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,也影響了群眾生活水平的提高。

        黨的十一屆三中全會(huì)后,安徽鳳陽小崗村農(nóng)民率先打破人民公社吃“大鍋飯”的經(jīng)濟(jì)模式,第一個(gè)實(shí)行大包干的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。此后大包干責(zé)任制即在全國各地逐步展開。到1981年前后,全國農(nóng)村已有80%以上的生產(chǎn)隊(duì)建立了不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制,人民公社作為集體經(jīng)濟(jì)組織的體制面臨巨大沖擊。

        在這種情況下,四川廣漢縣在省委指導(dǎo)下,開始對(duì)人民公社政社合一體制進(jìn)行改革探索,并于1980年4月率先建立了全國第一個(gè)鄉(xiāng)政府。

        廣漢縣向陽公社是該縣比較好的一個(gè)公社。1981年10月中旬,民政部部長(zhǎng)程子華帶領(lǐng)崔乃夫副部長(zhǎng)和我,一同去廣漢縣調(diào)查向陽公社建立鄉(xiāng)政府的情況。向陽鄉(xiāng)黨委書記說:人民公社化前向陽鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快。1949年糧食產(chǎn)量600多萬斤,1957年上升到800多萬斤,人均分配糧食495斤,現(xiàn)金68元。人民公社化二十多年,到1976年,人均分配糧食620斤,現(xiàn)金74元,何況1976年比1957年物價(jià)有較大增長(zhǎng),實(shí)際上人民公社大集體挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,生產(chǎn)發(fā)展水平非常緩慢?,F(xiàn)在看來,當(dāng)時(shí)說的人民公社的三大優(yōu)越性恰恰是它的三大弊端,政社合一實(shí)際上就是瞎指揮的班子,“一大二公”是吃“大鍋飯”的攤子,三級(jí)所有是“一平二調(diào)”的架子,其根源概出于體制本身。要改變農(nóng)村面貌,按人民公社這條路再走下去肯定不行。改革開放后,我們這里實(shí)行了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。四川省主要領(lǐng)導(dǎo)同志到歐洲去考察,感到國外做得比較好,回來后就指示廣漢縣搞改革試點(diǎn)。這樣,1979年10月,先決定把公社22名干部分成三攤,一攤抓行政,一攤抓工業(yè),一攤抓農(nóng)業(yè),整個(gè)工作由黨委統(tǒng)起來,收到了顯著成效,尤其是工業(yè)生產(chǎn)翻了一番。到1980年,四川省委和地委主要領(lǐng)導(dǎo)同志認(rèn)為改革應(yīng)前進(jìn)一步,于是在原來分工的基礎(chǔ)上對(duì)公社進(jìn)行了大膽改革。這就是將公社黨委改為鄉(xiāng)黨委,公社管委會(huì)改為鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)農(nóng)工商公司,生產(chǎn)大隊(duì)改為行政村,生產(chǎn)隊(duì)改為合作社。1981年4月,正式摘掉了人民公社的牌子,換成了鄉(xiāng)政府的牌子。那時(shí)對(duì)這項(xiàng)改革定了一個(gè)原則,只做不說,對(duì)外不廣播,不登報(bào),不宣傳,不參觀。在向陽鄉(xiāng)改革試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)以后,廣漢縣即把它推向全縣,并在縣一級(jí)進(jìn)行了配套改革。這樣,全國第一個(gè)由鄉(xiāng)政府取代人民公社的改革就在四川廣漢縣誕生了。

        廣漢縣改社為鄉(xiāng)的試點(diǎn)取得了成功。1980年與改革前的1978年比較,向陽鄉(xiāng)糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)5.8%,油菜籽產(chǎn)量增長(zhǎng)51%;工業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)一倍多,利潤增長(zhǎng)三倍多;人均口糧增加34斤,收入增加90元。

        彭真指示認(rèn)真調(diào)研,1982年憲法修訂草案

        對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)做出新規(guī)

        四川廣漢縣改革試點(diǎn)的情況被一些地方知道后,一些省、縣領(lǐng)導(dǎo)同志針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際,也大膽進(jìn)行探索,在多地建起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在1980年、1981年進(jìn)行公社改鄉(xiāng)試點(diǎn)的有吉林農(nóng)安、懷德兩個(gè)公社,寧夏固原縣,山東菏澤縣王浩屯公社,安徽鳳陽縣,以及北京昌平縣沙河、順義縣城關(guān)、房山縣琉璃河、豐臺(tái)區(qū)黃土崗和門頭溝區(qū)妙峰山五個(gè)公社。探索實(shí)踐證明,人民公社體制改革適應(yīng)農(nóng)村實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制后的新形勢(shì),合乎民意。

        對(duì)人民公社的體制改革和農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè),中央領(lǐng)導(dǎo)同志非常重視。全國人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、憲法修改委員會(huì)副主任委員彭真當(dāng)時(shí)正在研究修改憲法,他也負(fù)責(zé)中央政法口的工作,1981年7月,他向程子華指示民政部立即組織工作組,調(diào)研一些地方進(jìn)行的人民公社體制改革情況,廣泛聽取地方領(lǐng)導(dǎo)同志和基層干部群眾對(duì)基層政權(quán)和村級(jí)組織如何設(shè)置的意見,并及時(shí)向他匯報(bào)。他還提出,人民公社政社要分開,要加強(qiáng)基層政權(quán),基層政權(quán)建設(shè)要搞好。農(nóng)村基層政權(quán)設(shè)置應(yīng)當(dāng)遵循的主要原則是,便于基層政權(quán)密切聯(lián)系人民群眾,便于人民群眾到基層政權(quán)辦事,便于人民群眾對(duì)干部的監(jiān)督,便于基層政權(quán)為人民服務(wù)。根據(jù)彭真的指示,8月初,民政部派出兩個(gè)工作組對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)組織的設(shè)置問題進(jìn)行認(rèn)真調(diào)研,一組由副部長(zhǎng)李金德帶隊(duì)到遼寧大連調(diào)查,一組由崔乃夫帶隊(duì)到河北張家口地區(qū)調(diào)查。

        李金德在大連金縣調(diào)查了基層政權(quán)組織的沿革情況,并聽取了當(dāng)?shù)攸h委、政府領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)基層政權(quán)組織設(shè)置的意見。他在給程子華和彭真的匯報(bào)中指出:關(guān)于農(nóng)村基層政權(quán)如何設(shè)立的問題,大連市有兩種意見。一種意見是以現(xiàn)有人民公社為基礎(chǔ),政社分開,建立鄉(xiāng)人民政府,主管基層政府工作。關(guān)于經(jīng)濟(jì)問題,可另設(shè)適當(dāng)組織管理。把大隊(duì)改為行政村,鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)行政村。第二種意見是把現(xiàn)有二三個(gè)大隊(duì)合并為一個(gè)鄉(xiāng),設(shè)鄉(xiāng)人民政府,大致管理1200多戶,5500多人。這樣,大連的一個(gè)公社要分為幾個(gè)鄉(xiāng)。為加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)政府工作的領(lǐng)導(dǎo),可設(shè)立區(qū)公所,作為縣政府派出機(jī)關(guān),指導(dǎo)鄉(xiāng)政府的工作。大連市多數(shù)同志認(rèn)為,農(nóng)村基層政府組織設(shè)置是一件牽動(dòng)全局的大事,不宜做大的變動(dòng)。變動(dòng)太大,涉及全國幾萬個(gè)人民公社裁并分合,弄不好會(huì)給基層帶來損失,甚至影響安定團(tuán)結(jié)的大局。李金德的意見是:將人民公社改為鄉(xiāng),作為農(nóng)村基層政權(quán)組織。鄉(xiāng)政府的管理范圍不宜過大,一般不超過三四千戶,一萬二千人,交通方便的地方,管轄人口可適當(dāng)多一些。鄉(xiāng)政府下設(shè)行政村,管轄范圍以生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ)加以調(diào)整,行政村設(shè)村民委員會(huì),管理全村公共事務(wù)??h人民政府可根據(jù)需要,設(shè)立若干區(qū)公所,作為縣政府派出機(jī)關(guān)。對(duì)社隊(duì)企業(yè)要采取妥善辦法加以解決,不能影響安定團(tuán)結(jié),不能影響其發(fā)展。大連市的領(lǐng)導(dǎo)同志同意將人民公社改為鄉(xiāng)政府,以人民公社管轄范圍建鄉(xiāng)。

        崔乃夫在河北張家口涿鹿縣進(jìn)行調(diào)查。當(dāng)?shù)馗刹咳罕妼?duì)基層政權(quán)的設(shè)置有三種意見:一種是把鄉(xiāng)設(shè)得大一些,基本恢復(fù)到1953年的狀態(tài)。即全縣設(shè)立七八個(gè)區(qū),七十幾個(gè)鄉(xiāng)。一個(gè)鄉(xiāng)一千多戶,三四千人,由現(xiàn)在的七八個(gè)大隊(duì)組成;一種是鄉(xiāng)設(shè)得小一些,二至四個(gè)大隊(duì)成立一個(gè)鄉(xiāng)政府,平均一個(gè)鄉(xiāng)五六百戶,人口稠密或稀疏的地區(qū)可以多于或少于五百戶。全縣可設(shè)立130個(gè)鄉(xiāng)政府,相應(yīng)設(shè)立十幾個(gè)區(qū)公所;第三種意見是以行政村為單位建立基層政權(quán),叫村或鄉(xiāng)政府。一個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)就是一個(gè)村政府(個(gè)別的也可以合并),全縣約設(shè)立400個(gè)鄉(xiāng)(村)政府,相應(yīng)設(shè)立二十幾個(gè)區(qū)公所。經(jīng)過分析討論,比較利弊,包括縣委、地委同志均傾向于第三種意見。

        兩個(gè)工作組回京后,都向程子華、彭真做了匯報(bào)。

        1981年10月,彭真又找程子華,指示民政部再次深入基層,不僅對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)組織,還要對(duì)城市基層政權(quán)組織如何設(shè)立進(jìn)行調(diào)研,并聽取基層意見。于是,民政部又派出幾路工作組。

        10月10日至13日,程子華帶領(lǐng)工作組到四川廣漢縣調(diào)研。他在廣漢縣調(diào)研之后說,彭真同志很重視基層政權(quán)建設(shè),人民公社政社分開,中央已經(jīng)定了,鄉(xiāng)政府怎么建設(shè),公社大、中、小不等,經(jīng)過這么多年建設(shè),社隊(duì)企業(yè)又那么多,經(jīng)濟(jì)如何處理,通信聯(lián)系、生產(chǎn)資料怎么辦,都是很復(fù)雜的問題。既然要搞改革,那就要穩(wěn)妥,不然就要出亂子,出了亂子損失就大了,現(xiàn)在干部群眾都認(rèn)為不敢再折騰了??戳藦V漢縣的經(jīng)驗(yàn),我看公社變成鄉(xiāng),政權(quán)不會(huì)亂,經(jīng)濟(jì)不會(huì)亂。此次調(diào)研回京以后,他給彭真寫了一份匯報(bào),主要內(nèi)容如下:

        彭真同志:

        從十月十日到十月十三日,我到四川走了一趟,重點(diǎn)是了解廣漢縣的基層政權(quán)體制改革情況,聽取了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)干部的匯報(bào),并跟他們交換了意見??偟挠∠笫?,他們的改革是成功的,可行的。

        廣漢縣基層政權(quán)體制改革的重點(diǎn)是改變政社合一的體制,撤銷人民公社,建立鄉(xiāng)人民政府。實(shí)行政企分管,鄉(xiāng)人民政府主要管理政權(quán)方面的工作,專業(yè)公司管理集體企業(yè)。四川過去是以鄉(xiāng)為基礎(chǔ)建立的公社,現(xiàn)在由公社改為鄉(xiāng),沒有合分的問題。如這次我重點(diǎn)了解的向陽鄉(xiāng),有一萬二千七百四十五人,一萬零七百畝地,管轄的面積長(zhǎng)寬都是六公里;小漢鄉(xiāng),有一萬九千三百四十四人,一萬九千四百六十畝地,長(zhǎng)和寬各約八公里。從人數(shù)方面看,雖然不少,但面積都不大,為群眾辦事還是方

        便的。

        在鄉(xiāng)以下設(shè)立行政村(即原來的大隊(duì)),村以下設(shè)合作社(即原來的生產(chǎn)隊(duì))。

        在經(jīng)濟(jì)方面,他們的做法是成立農(nóng)、工、商三個(gè)專業(yè)公司。農(nóng)業(yè)公司主管培訓(xùn)技術(shù)骨干,推廣新技術(shù)、良種,植保和財(cái)會(huì)人員的輔導(dǎo)。由于它是服務(wù)性質(zhì)的,推廣技術(shù)需要的經(jīng)費(fèi),擬與合作社協(xié)商解決(省內(nèi)其它縣采取由技術(shù)推廣站同生產(chǎn)隊(duì)訂立合同獲得一些費(fèi)用)。工業(yè)公司主管全鄉(xiāng)的工業(yè)生產(chǎn)。成立以前按廠清產(chǎn)核資,按照各合作社(即原來的生產(chǎn)隊(duì))過去出人和投資的多少入股,以后按股分紅。工人改為工資制,不再參加社員分配。商業(yè)公司主管全鄉(xiāng)的供銷工作。由供銷社和公社供銷經(jīng)理部組成,完成國家稅收任務(wù)以后,將一部分利潤返還各生產(chǎn)合作社。三個(gè)公司經(jīng)理和企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行聘任制,職工除原供銷社的以外,實(shí)行招考錄用制。

        廣漢縣的改革是成功的,不但沒有影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而且調(diào)動(dòng)了群眾的積極性,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展。

        10月11日至16日,李金德帶領(lǐng)工作組到吉林農(nóng)安、懷德調(diào)研。他分別調(diào)查了兩縣的哈拉海公社和二十家子公社改鄉(xiāng)情況后認(rèn)為,以原公社為規(guī)模改鄉(xiāng)是可行的。

        10月20日,崔乃夫帶著我和他的秘書一起乘火車去銀川,調(diào)查固原體制改革情況,并到銀川聽取寧夏回族自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)同志的意見。他的意見是贊成固原的改革,撤銷人民公社建立鄉(xiāng)政府。此后不久,他又帶領(lǐng)工作組到四川成都去調(diào)研,還順便于11月7日到廣漢縣調(diào)研了該縣將城郊公社劃為三個(gè)鄉(xiāng)的情況。崔乃夫認(rèn)為,把大的公社劃小,要注意三個(gè)問題:一要充分醞釀,多做思想工作;二要正確公平地處理企業(yè)、地界和財(cái)產(chǎn);三要解決好分鄉(xiāng)劃界中出現(xiàn)的問題和矛盾。

        以上調(diào)查都及時(shí)向彭真做了匯報(bào),使他了解了全國政社分開、建立鄉(xiāng)政府試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和問題,為修訂憲法關(guān)于農(nóng)村基層政權(quán)組織的設(shè)置問題提供了材料和依據(jù)。

        就在全國部分地方進(jìn)行人民公社體制改革、建立鄉(xiāng)政府試點(diǎn)的關(guān)鍵時(shí)刻,1982年4月22日,五屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議在北京召開。會(huì)議審議通過《中華人民共和國憲法》修訂草案,并向全國公布征求意見。草案對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)組織做了新規(guī)定,即“縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”,“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”。同時(shí)規(guī)定:“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他各種形式的合作社經(jīng)濟(jì),是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”。這就是說,今后農(nóng)村基層政權(quán)組織將是鄉(xiāng)人民代表大會(huì)和鄉(xiāng)人民政府,1978年憲法規(guī)定的農(nóng)村人民公社將不再是農(nóng)村基層政權(quán)組織。這一規(guī)定,是對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)體制的重大改革,是對(duì)正在進(jìn)行人民公社體制改革、建立鄉(xiāng)政權(quán)的地方改革工作的充分肯定。

        對(duì)此,彭真在憲法修訂草案的說明中特別指出要加強(qiáng)基層政權(quán)。他說:“基層政權(quán)是人民民主專政政權(quán)的基礎(chǔ)組織,是國家各項(xiàng)工作的一個(gè)重要落腳點(diǎn)。基層政權(quán)真正掌握在人民手里,由人民直接選舉、監(jiān)督和罷免,同時(shí)接受上級(jí)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)或者監(jiān)督。這樣,社會(huì)主義高度民主就有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?!?/p>

        憲法修訂草案的公布和彭真的說明,給已經(jīng)進(jìn)行建鄉(xiāng)試點(diǎn)地方的干部群眾以巨大鼓舞,也給還沒有進(jìn)行改革試點(diǎn)的地方指明了方向,使進(jìn)行試點(diǎn)的地方迅速增加,在更大范圍內(nèi)有領(lǐng)導(dǎo)、有計(jì)劃、有秩序地展開。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),草案公布后,全國進(jìn)行建鄉(xiāng)試點(diǎn)的省級(jí)單位在北京、河北、吉林、山東、江蘇、安徽、福建、四川、甘肅九個(gè)省市的基礎(chǔ)上又增加了山西、遼寧、貴州、新疆四省區(qū);進(jìn)行建鄉(xiāng)試點(diǎn)的,由原來的51個(gè)縣、市轄區(qū)的213個(gè)公社增加到58個(gè)縣、市轄區(qū)的230個(gè)公社。原來試點(diǎn)的北京等九個(gè)省市也在本行政區(qū)域內(nèi)擴(kuò)大了試點(diǎn)范圍。截至新憲法正式頒布的1982年12月底,在全國進(jìn)行試點(diǎn)的13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中,已有20個(gè)縣、市轄區(qū)的182個(gè)公社完成了試點(diǎn),38個(gè)縣、市轄區(qū)的48個(gè)公社仍在進(jìn)行試點(diǎn),全國建鄉(xiāng)試點(diǎn)較早的四川廣漢、邛崍、新都三縣,安徽鳳陽縣,甘肅的古浪縣五縣已在全縣范圍內(nèi)完成了人民公社政社分開工作,在全縣建立了鄉(xiāng)政府。全國其余省、自治區(qū)、直轄市正在醞釀建鄉(xiāng)試點(diǎn)。

        1982年7月,中央召開全國政法工作會(huì)議。會(huì)議確定,加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)是民政部門的重要任務(wù)。當(dāng)前主要是要強(qiáng)化農(nóng)村社隊(duì)基層政權(quán)的作用,并有計(jì)劃地進(jìn)行建鄉(xiāng)和建立村民委員會(huì)試點(diǎn)。會(huì)后,作為負(fù)責(zé)全國政社分開、建鄉(xiāng)工作的民政部加大了對(duì)此工作的指導(dǎo)力度。

        8月,鑒于政社分開、建鄉(xiāng)試點(diǎn)不斷擴(kuò)大,也出現(xiàn)了一些問題,民政部黨組決定召開全國建鄉(xiāng)試點(diǎn)工作情況座談會(huì)。8月12日,民政部向北京、四川、吉林、河北、安徽、江蘇、山東、福建、甘肅九個(gè)省市民政廳發(fā)出會(huì)議通知,要求迅速派人到已經(jīng)試點(diǎn)的社隊(duì),對(duì)建鄉(xiāng)規(guī)模,是以社建鄉(xiāng)好,還是小鄉(xiāng)好;鄉(xiāng)政權(quán)的主要任務(wù)是哪些;鄉(xiāng)政權(quán)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制;鄉(xiāng)政權(quán)以下基層組織的設(shè)置以哪種形式為好;村民委員會(huì)如何建立,其性質(zhì)、任務(wù)是什么,與鄉(xiāng)政權(quán)是什么關(guān)系,如何進(jìn)行工作等問題進(jìn)行分析研究,提出意見。同時(shí)對(duì)建鄉(xiāng)以來的主要成果和問題認(rèn)真總結(jié),為開好這次會(huì)議做好準(zhǔn)備。9月2日,會(huì)議如期在北京召開。與會(huì)的九省市民政廳、局和建鄉(xiāng)試點(diǎn)單位領(lǐng)導(dǎo)同志各自匯報(bào)了建鄉(xiāng)試點(diǎn)情況和對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的意見、建議,并就有關(guān)問題進(jìn)行了認(rèn)真研究分析。會(huì)后,10月15日,以民政部黨組名義,向彭真和陳丕顯寫了報(bào)告。報(bào)告匯報(bào)了三個(gè)大問題:一是全國建鄉(xiāng)試點(diǎn)情況;二是對(duì)建鄉(xiāng)中若干問題的討論;三是對(duì)今后建鄉(xiāng)工作中的幾點(diǎn)建議。會(huì)議對(duì)鄉(xiāng)的規(guī)模、鄉(xiāng)政權(quán)的任務(wù)、鄉(xiāng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制、村級(jí)組織的性質(zhì)和名稱、鄉(xiāng)政府的經(jīng)費(fèi)五個(gè)問題進(jìn)行了認(rèn)真分析和討論,廣泛聽取了意見、建議,并對(duì)全國建鄉(xiāng)工作提出三條建議:

        (一)政社分開、建鄉(xiāng)工作宜早不宜遲。當(dāng)前,有些省、市、自治區(qū)黨委對(duì)試點(diǎn)工作已做出統(tǒng)一安排和部署。參加會(huì)議的同志希望憲法正式公布后,中央對(duì)這項(xiàng)工作盡快做出具體指示。

        (二)公社體制改革,涉及農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活各個(gè)方面,也涉及對(duì)舊觀念和習(xí)慣的改變。希望各省、市、自治區(qū)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),制訂切實(shí)可行的規(guī)劃,有步驟、有秩序地進(jìn)行。村民委員會(huì)的建立可以按照全國政法會(huì)議紀(jì)要精神先行試點(diǎn),也可以和建鄉(xiāng)試點(diǎn)結(jié)合進(jìn)行。

        (三)加強(qiáng)思想政治工作。建鄉(xiāng)試點(diǎn)是件很復(fù)雜很細(xì)致的工作。要以黨的十二大報(bào)告中關(guān)于建設(shè)高度民主,發(fā)展基層社會(huì)生活的群眾自治的精神為指導(dǎo),加強(qiáng)宣傳教育,使干部群眾從理論和實(shí)踐上深刻理解政社分開的必要性、迫切性和建鄉(xiāng)試點(diǎn)的重要意義。

        民政部全國建鄉(xiāng)試點(diǎn)工作情況匯報(bào)會(huì)后,全國建鄉(xiāng)試點(diǎn)進(jìn)一步廣泛深入地開展起來。

        憲法正式頒布,明確農(nóng)村基層政權(quán)組織

        是鄉(xiāng)政府,建鄉(xiāng)試點(diǎn)全面展開

        1982年11月26日,五屆全國人大第五次會(huì)議在北京召開。會(huì)議的主要議題就是討論審議《中華人民共和國憲法》修改草案。憲法修改委員會(huì)副主任委員彭真做了關(guān)于《中華人民共和國憲法》修改草案的報(bào)告。其中,他講道:“憲法修改草案規(guī)定:‘中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”。根據(jù)這一原則和新中國30多年政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),草案對(duì)國家機(jī)構(gòu)做了許多重要的新規(guī)定。

        ……

        (五)在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,加強(qiáng)地方政權(quán)的建設(shè)?!胤礁骷?jí)人民政府分別實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。這些規(guī)定同樣適用于民族自治地方。

        (六)改變農(nóng)村人民公社的政社合一的體制,設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)。人民公社將只是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的一種組織形式。這種改變將有利于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè),也有利于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。至于政社分開的具體實(shí)施,這是一件細(xì)致的工作,各地要從實(shí)際出發(fā),因地制宜,有領(lǐng)導(dǎo)、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行,不要草率行事。

        會(huì)議表決通過了《中華人民共和國憲法》。其中規(guī)定:“縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”。“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”。同時(shí)規(guī)定:“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì),是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”。這就說明,今后農(nóng)村的基層政權(quán)組織是鄉(xiāng)人民代表大會(huì)和鄉(xiāng)人民政府,人民公社只是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的一種組織形式。新憲法的這一規(guī)定,是對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)體制的重大改變。

        新憲法的公布實(shí)施,是對(duì)全國進(jìn)行政社分開、建立鄉(xiāng)政府試點(diǎn)工作的最大肯定和強(qiáng)有力支持,是對(duì)正在進(jìn)行建鄉(xiāng)試點(diǎn)和即將試點(diǎn)的地方干部群眾的巨大鼓舞。

        1983年1月2日,中共中央發(fā)出《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》的通知,規(guī)定:“人民公社的體制,要從兩方面進(jìn)行改革。這就是,實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制,特別是聯(lián)產(chǎn)承包制;實(shí)行政社分設(shè)。政社合一的體制要有準(zhǔn)備、有步驟地改為政社分設(shè),準(zhǔn)備好一批改一批。在政社尚未分開以前,社隊(duì)要認(rèn)真擔(dān)負(fù)起應(yīng)負(fù)的行政職能,保證政權(quán)工作的正常運(yùn)行,在政社分設(shè)后,基層政權(quán)組織,依照憲法建立?!庇辛藨椃ê椭醒胛募拿鞔_規(guī)定,全國政社分開、建立鄉(xiāng)政府的試點(diǎn)工作進(jìn)入全面鋪開階段。

        據(jù)民政部1983年6月底的統(tǒng)計(jì),從1月開始,全國除西藏外,其余各省、自治區(qū)、直轄市都開展了建鄉(xiāng)試點(diǎn)。截至6月底,全國試點(diǎn)的縣、市轄區(qū)共800個(gè),試點(diǎn)的人民公社共5767個(gè),全國已建立鄉(xiāng)政府6402個(gè),其中北京、天津、河北、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、河南、四川、云南、陜西、甘肅、寧夏13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的許多縣已全部完成政社分開、建立鄉(xiāng)政府的任務(wù)。

        到9月,試點(diǎn)工作進(jìn)一步加快。開展試點(diǎn)的縣、市、市轄區(qū)已上升到967個(gè),試點(diǎn)的人民公社已上升到10693個(gè),全國已建立鄉(xiāng)政府?dāng)?shù)上升到13426個(gè),除大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市的許多縣完成建鄉(xiāng)任務(wù)外,天津市在全國第一個(gè)完成了政社分開、建立鄉(xiāng)政府的工作。

        從以上數(shù)字可以看出,在1983年10月12日中央《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》發(fā)出前,全國除西藏外,各省、自治區(qū)、直轄市都進(jìn)行了試點(diǎn)。其中,北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、浙江、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏23個(gè)省、自治區(qū)、直轄市基本都是以原人民公社的管轄規(guī)模進(jìn)行建鄉(xiāng)試點(diǎn),福建、山東、廣東、貴州、云南、新疆六個(gè)省、自治區(qū)基本都是以幾個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)為規(guī)模進(jìn)行建鄉(xiāng)試點(diǎn),山東、陜西、甘肅三省也有少數(shù)縣進(jìn)行了建小鄉(xiāng)的

        試點(diǎn)。

        各地區(qū)試點(diǎn)工作中,一方面從本地實(shí)際出發(fā),認(rèn)真制定方案,借鑒其他地方的成功經(jīng)驗(yàn),積極做好工作,同時(shí),還認(rèn)真研究和探索建鄉(xiāng)中出現(xiàn)和應(yīng)當(dāng)解決的一些問題。

        (一)關(guān)于鄉(xiāng)的規(guī)模。這是建鄉(xiāng)試點(diǎn)中各地反映和研討的最主要、最集中、爭(zhēng)論最大的一個(gè)問題。大致有兩種意見。第一種意見,主張一社一鄉(xiāng),即以原人民公社管轄范圍建鄉(xiāng)。其理由:一是有利于安定團(tuán)結(jié)。每一項(xiàng)體制變動(dòng),基層干部群眾的思想情緒需要幾年時(shí)間才能安定下來。廣大農(nóng)民渴望一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的生產(chǎn)和生活秩序。二是有利于發(fā)展小城鎮(zhèn)。打破現(xiàn)行區(qū)劃建鄉(xiāng),勢(shì)必影響小城鎮(zhèn)建設(shè),也會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。三是有利于鞏固和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。一般社辦企業(yè)都有上百萬元或者更多固定資產(chǎn),同農(nóng)民利益密切相關(guān),重新劃鄉(xiāng)會(huì)影響社辦企業(yè)發(fā)展,處理不好會(huì)拆散集體經(jīng)濟(jì)。第二種意見,主張實(shí)行小鄉(xiāng)制,以公社下轄的管理區(qū)、幾個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)合并或者一個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)建小鄉(xiāng)。這樣,農(nóng)村基層政府就在群眾身邊。一是便于領(lǐng)導(dǎo);二是方便群眾;三是便于群眾對(duì)鄉(xiāng)政府和干部的監(jiān)督;四是便于實(shí)行民主選舉;五是人情地理熟悉,對(duì)發(fā)展生產(chǎn)和搞好社會(huì)治安有利。這個(gè)問題爭(zhēng)論較大,因此試點(diǎn)中出現(xiàn)了既有以原公社為規(guī)模的建鄉(xiāng)模式,也有將公社管轄區(qū)為規(guī)模和幾個(gè)大隊(duì)合并建鄉(xiāng)以及以生產(chǎn)大隊(duì)為規(guī)模建鄉(xiāng)的模式。

        (二)關(guān)于鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)組織的名稱及與鄉(xiāng)政府的關(guān)系。試點(diǎn)中有三種名稱,一種叫鄉(xiāng)農(nóng)工商聯(lián)合公司,或單設(shè)為鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)公司、工業(yè)公司和商業(yè)公司,多數(shù)地方叫農(nóng)工商聯(lián)合公司;二是叫鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社;三是保留人民公社的名稱。經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)政府的關(guān)系,多數(shù)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,并明確了鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作的職責(zé);也有平行關(guān)系,即鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府、鄉(xiāng)農(nóng)工商總公司,三駕馬車,與鄉(xiāng)政府并行。

        在鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)組織名稱問題上,反映比較集中的是是否保留人民公社作為經(jīng)濟(jì)組織的名稱。對(duì)此也有兩種意見:一種意見是取消人民公社名稱,因?yàn)樗衙桓睂?shí);另一種意見是保留人民公社名稱,主要理由是憲法的修改案已經(jīng)寫上,廣大干部群眾比較習(xí)慣,國際上又有影響,以免引起干部群眾在概念上的混亂,且這樣有利于發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)和專業(yè)化生產(chǎn)。

        對(duì)鄉(xiāng)政府與經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系,多數(shù)地方不贊成平行關(guān)系,主張?jiān)卩l(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)下開展工作,但鄉(xiāng)政府不能包辦或干涉經(jīng)濟(jì)組織的具體生產(chǎn)和經(jīng)營事務(wù)。

        (三)關(guān)于人員編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置和經(jīng)費(fèi)。一般以社建鄉(xiāng)的地方這個(gè)問題不大,主要是一些以幾個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)或者以原生產(chǎn)大隊(duì)為規(guī)模建小鄉(xiāng)試點(diǎn)的地方反應(yīng)較大,出現(xiàn)問題較多。主要是區(qū)“實(shí)”鄉(xiāng)“虛”,干部缺額,經(jīng)費(fèi)增加等問題。

        (四)個(gè)別地方建鄉(xiāng)試點(diǎn)機(jī)構(gòu)較大,人員偏多,加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這種情況主要發(fā)生在個(gè)別試點(diǎn),特別是沒有進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的調(diào)研、匆忙以生產(chǎn)大隊(duì)試點(diǎn)建鄉(xiāng)出現(xiàn)的問題。

        《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》

        的起草和出臺(tái)

        1983年10月12日,是農(nóng)村基層政權(quán)改革值得銘記的日子。這天,中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》(即中發(fā)〔1983〕35號(hào)文件)。它明確了這項(xiàng)改革一系列大的問題,是一個(gè)綱領(lǐng)性文件。這個(gè)文件的發(fā)出,標(biāo)志著人民公社政社分開、建立鄉(xiāng)政府試點(diǎn)工作全部結(jié)束,全國政社分開、建立鄉(xiāng)政府的改革進(jìn)入全面開展階段。

        中發(fā)〔1983〕35號(hào)文件的最早起草時(shí)間是在1982年全國進(jìn)行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的試點(diǎn)之中,代擬的第一稿是由中共中央書記處農(nóng)村政策研究室于是年12月7日起草的,之后交由民政部起草。當(dāng)時(shí)我在民政部民政司一處任副處長(zhǎng),具體負(fù)責(zé)這一文件的起草和綜合工作。這個(gè)文件雖然不長(zhǎng),但從起草到反復(fù)討論、研究、修改,直到1983年10月正式發(fā)出,前后經(jīng)過了近一年時(shí)間,起草的代擬稿共20多稿。

        1983年4月11日,彭真就代擬稿第十稿有關(guān)問題把中央農(nóng)村政策研究室主任杜潤生、民政部部長(zhǎng)崔乃夫找到他辦公室談話,又于次日給陳丕顯寫了一封信,并對(duì)第十稿有關(guān)問題做了批注,特別是他提出大區(qū)小鄉(xiāng)制(即建小鄉(xiāng))的意見后,代擬稿又進(jìn)行了修改。

        彭真在與崔乃夫和杜潤生談話中說:

        農(nóng)村基層政權(quán)是一件大事,政社分開這個(gè)原則三中全會(huì)以后就定了,以后我想搞點(diǎn)調(diào)查研究,民政部、人大法工委在這方面都做了調(diào)查研究,現(xiàn)在憲法已經(jīng)公布,建立鄉(xiāng)政府的原則已經(jīng)定了,目前的問題是如何具體化的問題。我們黨的基層是支部,我們軍隊(duì)的基層是連隊(duì),經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)是工廠,大工廠像鞍鋼的基礎(chǔ)可能是車間分廠、是車間。一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)搞不好,我們整個(gè)經(jīng)濟(jì)組織都搞不好。我們農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)是集體企業(yè),過去我們犯錯(cuò)誤就在這一點(diǎn)上,我們搞了公社,搞了“一大二公”,我們犯了相當(dāng)程度的主觀主義。以后毛主席改為“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”,實(shí)際是農(nóng)村集體組織的基礎(chǔ),因?yàn)榈浆F(xiàn)在為止,農(nóng)民基本是手工業(yè)者,還是靠牛、馬、小型農(nóng)機(jī)生產(chǎn),幾十戶,生產(chǎn)隊(duì)四五百人,200多個(gè)勞動(dòng)力,這個(gè)企業(yè)應(yīng)該說不小,那時(shí)包括我,頭腦都有些發(fā)熱。當(dāng)時(shí)我們?nèi)绨搓?duì)搞集體經(jīng)濟(jì),我們走的彎路就少一些,按隊(duì)搞合作社就好。大了就容易官僚,又容易脫離群眾,就容易產(chǎn)生損公肥私等現(xiàn)象。為什么群眾那么反對(duì)集體,就是因?yàn)槲覀冏呦蛄朔磳?duì)面,群眾的覺悟當(dāng)時(shí)沒有那么高,我們就勉強(qiáng)搞成公社,有相當(dāng)時(shí)間搞大社,一體化,這就犯了錯(cuò)誤。在戰(zhàn)爭(zhēng)年代,我們當(dāng)時(shí)對(duì)農(nóng)村,主席很強(qiáng)調(diào)社會(huì)發(fā)展的不平衡性?!髞砭秃鲆暳瞬黄胶庑裕阋坏肚?,一般化,今后要注意社會(huì)的不平衡性,今后不管干什么,都要注意這個(gè)問題。

        鄉(xiāng)政權(quán)是農(nóng)村的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)政權(quán)規(guī)模多大,又是一個(gè)很重要的問題,或者說規(guī)模是個(gè)帶有根本性的問題,搞大了必然會(huì)產(chǎn)生衙門化的作風(fēng)。所以,規(guī)模就是一個(gè)很大的問題。代擬稿要把大、中、小鄉(xiāng)各自的優(yōu)缺點(diǎn)寫上,強(qiáng)調(diào)從實(shí)際出發(fā),從社會(huì)條件、經(jīng)濟(jì)條件和地理?xiàng)l件出發(fā),公社搞大是主觀主義,我們不能再犯那個(gè)錯(cuò)誤。

        村民委員會(huì)是群眾性自治組織,我們的基本路線是群眾路線,是從群眾中來,再到群眾中去,這幾年的問題是從群眾中來的少,集中的多。群眾路線是防止我們產(chǎn)生官僚主義的很重要的方法。代擬稿要專門寫一段。不能把村民委員會(huì)當(dāng)成基層政權(quán)的手腳,什么事情不能都向村民委員會(huì)布置,要保證群眾性自治組織的性質(zhì),按憲法的規(guī)定來實(shí)施。

        一個(gè)意見的統(tǒng)一很不容易。憲法中央討論了八次,最多的一次討論了六七天?,F(xiàn)在憲法統(tǒng)一到這一點(diǎn)不容易。這個(gè)稿子要按憲法寫。完成政社分開、建立鄉(xiāng)政府的時(shí)間,這個(gè)問題要從實(shí)際情況出發(fā),能把工作做好為標(biāo)準(zhǔn)。目前的問題是黨沒有整,在這種情況下,鄉(xiāng)政權(quán)很難選好。(根據(jù)崔乃夫傳達(dá)時(shí)的記錄稿)

        彭真講完后,與崔乃夫、杜潤生討論了兩個(gè)問題:一個(gè)是鄉(xiāng)的規(guī)模,一個(gè)是完成時(shí)間。

        對(duì)鄉(xiāng)的規(guī)模,有三種意見,一是基本以公社為基礎(chǔ),這是目前的主要意見。25個(gè)省、市、自治區(qū)持這個(gè)意見,這是大鄉(xiāng),大致占70%,一般二萬人口以下;二是認(rèn)為公社規(guī)模大,可以把幾個(gè)大隊(duì)合并建鄉(xiāng),或者恢復(fù)到50年代的鄉(xiāng);三是以生產(chǎn)大隊(duì)建鄉(xiāng),全國70萬個(gè)。大鄉(xiāng)的思想基礎(chǔ)是,公社搞了20多年,圍繞公社搞建設(shè)、道路、學(xué)校、醫(yī)院、文化教育等,但這樣規(guī)模大,不便于行使群眾權(quán)利,主要是打不破“鐵飯碗”,群眾相信它,但不脫產(chǎn)干部不好用;小鄉(xiāng)便于為群眾監(jiān)督,選上就干,選不上不脫產(chǎn),可以打破“鐵飯碗”,但經(jīng)濟(jì)組織如何辦,配套如何辦,干部的開支又怎么辦?最后討論的意見是傾向大區(qū)小鄉(xiāng),大區(qū)多大,沒有定,小鄉(xiāng)基本是現(xiàn)在的大隊(duì)。這樣變動(dòng)容易,體現(xiàn)鄉(xiāng)與群眾的關(guān)系,“鐵飯碗”基本可以打破。但這樣鄉(xiāng)干部怎么辦?能不能這樣,區(qū)是現(xiàn)在的公社,鄉(xiāng)是現(xiàn)在的大隊(duì),鄉(xiāng)干部半脫產(chǎn),選上當(dāng),選不上不當(dāng),給干部補(bǔ)貼。鄉(xiāng)干部補(bǔ)貼不會(huì)高,大致每年全國給鄉(xiāng)干部補(bǔ)貼三四個(gè)億。

        討論到這里,彭真說,如果是這些錢,決心可以下。

        關(guān)于完成時(shí)間,有三種意見。一是趙紫陽人大報(bào)告講的1984年上半年完成;二是1984年下半年完成;三是1985年完成。因?yàn)檫x舉三年一次,通過選舉摘掉公社牌子,不能選舉代表,那樣還是公社的牌子。

        彭真說,要選舉,一個(gè)是公社換屆要依法辦事,一個(gè)是整黨后騰出手來搞,看來時(shí)間可能要延長(zhǎng)一些。

        第二天,4月12日,彭真又專門給陳丕顯和崔乃夫?qū)懥艘环庑?。信中指出?/p>

        鄉(xiāng)大了容易“衙門化”,干部勢(shì)必有些要脫產(chǎn),成為“鐵飯碗”,能上不能下,容易脫離群眾,如果落選,問題很多。但是,公社已搞了二十四五年,要變的話,從物質(zhì)條件到工作都有許多問題,因而不少地方不愿意變動(dòng),這是可以理解的。有同志下去調(diào)查時(shí),群眾希望劃小,上面要求大,我看主要是反映了這個(gè)情況。同時(shí),鄉(xiāng)政權(quán)的選舉必須依靠黨委抓緊領(lǐng)導(dǎo)才成,我們?cè)谶M(jìn)城以前,每次鄉(xiāng)政權(quán)的整頓和選舉,黨委都是當(dāng)作一項(xiàng)中心工作來抓的。這一點(diǎn)很多同志親身經(jīng)歷過。但是,現(xiàn)在地、縣兩級(jí),領(lǐng)導(dǎo)班子還沒調(diào)整,基層黨組織絕大部分還沒整頓,同時(shí)各級(jí)黨委的工作很繁重,很難在現(xiàn)在集中一段時(shí)間和一部分精力來解決這個(gè)問題。從各方面考慮,目前解決這個(gè)問題的條件還不完全具備。另一方面,憲法已經(jīng)公布,鄉(xiāng)政權(quán)有一個(gè)換屆的問題,如果還叫人民公社也不合適。我想恐怕需要考慮一個(gè)臨時(shí)過渡的措施,分兩步走。第一步,有些主張搞大區(qū)小鄉(xiāng)的省、地區(qū)、縣,現(xiàn)在就可以搞小鄉(xiāng),條件是鄉(xiāng)干部不脫產(chǎn)、半脫產(chǎn),給補(bǔ)貼。其他地方(現(xiàn)在可能是多數(shù)),除搞一些典型試驗(yàn)取得經(jīng)驗(yàn)外,同時(shí)面上多數(shù)可以先將政企從組織上分開,鄉(xiāng)的規(guī)模一般可以暫時(shí)按社的規(guī)模不變,實(shí)際是臨時(shí)性即過渡性的,大就大一點(diǎn)。這樣,有些鄉(xiāng)政權(quán)的選舉,可能是走過場(chǎng),換換牌子,但我們可以取得較充分的時(shí)間作研究和較充分的準(zhǔn)備工作。第二步,在地、縣機(jī)構(gòu)改革完成,農(nóng)村經(jīng)過整黨,條件成熟后,再因地制宜,從實(shí)際出發(fā),有計(jì)劃有步驟地全面進(jìn)行改革,建立適當(dāng)規(guī)模的鄉(xiāng)。有些同志提出大區(qū)小鄉(xiāng)方針,即公社一般可以改設(shè)機(jī)構(gòu)精干的區(qū),作為縣級(jí)派出機(jī)關(guān),其下一般在原大隊(duì)一級(jí)設(shè)鄉(xiāng),新選的鄉(xiāng)干部不脫產(chǎn)、半脫產(chǎn)(給補(bǔ)貼)即不采取“鐵飯碗”,選上的給以補(bǔ)貼。落選了便回去生產(chǎn),這個(gè)問題,我看可以考慮、研究,暫時(shí)可不作最后決定。

        彭真在代擬稿上批注的意見,涉及代擬稿九個(gè)問題中的五個(gè)問題。

        關(guān)于鄉(xiāng)政權(quán)的設(shè)置,批注:

        鄉(xiāng)的規(guī)模是個(gè)重要問題。公社化時(shí)“一大二公”吃了虧。鄉(xiāng)大了容易“衙門化”,干部容易脫離群眾,不利實(shí)行民主。這個(gè)問題現(xiàn)在還存在。如何解決,各方面意見不一致。主張一社一鄉(xiāng)的理由寫了,對(duì)主張中鄉(xiāng)(幾個(gè)大隊(duì)一鄉(xiāng))和小鄉(xiāng)(一大隊(duì)一鄉(xiāng))的理由也要寫上。

        關(guān)于鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)黨委的編制,批注:

        如果采用大區(qū)小鄉(xiāng)制,現(xiàn)在的公社干部,凡是脫產(chǎn)在編的國家干部,可以留在區(qū)里,待遇不變。年齡太大不宜在基層工作的,可以退休,國家養(yǎng)起來。今后新當(dāng)選的鄉(xiāng)干部,要改變制度,不能“鐵飯碗”,選上了除還可以種田或者承包專業(yè)外,國家給以部分補(bǔ)貼;如果落選,就回到生產(chǎn)中去。

        關(guān)于政社分開后原生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)和人民公社等經(jīng)濟(jì)組織改革,批注:

        農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)按憲法第六條、第八條和“關(guān)于憲法修改草案的報(bào)告”寫,勞動(dòng)群眾集體所有制是農(nóng)村的主要經(jīng)濟(jì)形式。

        關(guān)于設(shè)立村民委員會(huì),批注:

        村民委員會(huì)要按憲法的規(guī)定,堅(jiān)持基層群眾性自治性,自己辦自己的事,不要成為政權(quán)的分支機(jī)構(gòu),要強(qiáng)調(diào)一下群眾路線,有事要和群眾商量,領(lǐng)導(dǎo)決定問題要注意多從群眾中來。

        關(guān)于選舉鄉(xiāng)黨、政、企三個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子,批注最多最長(zhǎng),內(nèi)容如下:

        提議關(guān)于黨對(duì)鄉(xiāng)政權(quán)選舉的領(lǐng)導(dǎo)問題再增加些內(nèi)容,初步設(shè)想,大意如下,請(qǐng)考慮。

        一、不少人關(guān)心新憲法能否實(shí)行,能否兌現(xiàn)。這屆鄉(xiāng)政權(quán)的選舉是一次嚴(yán)峻的考驗(yàn)和對(duì)問題有力的回答。務(wù)請(qǐng)各級(jí)黨委特別是縣級(jí)黨委抓緊把這次鄉(xiāng)政權(quán)選舉工作領(lǐng)導(dǎo)好。這是當(dāng)前關(guān)系健全社會(huì)主義民主和社會(huì)主義法制的一件大事。

        二、為保證把鄉(xiāng)選工作領(lǐng)導(dǎo)好,黨的領(lǐng)導(dǎo)必須先取得典型經(jīng)驗(yàn)(收集經(jīng)驗(yàn)或派人參加試點(diǎn)工作)。目前在進(jìn)行鄉(xiāng)選試點(diǎn)時(shí),不論在黨的基層組織已經(jīng)整頓過或尚未整頓的地區(qū),縣級(jí)黨委應(yīng)派得力同志下去了解情況或者參加基層領(lǐng)導(dǎo),吸取經(jīng)驗(yàn),系統(tǒng)加以總結(jié)和推廣。這是我們?cè)谶M(jìn)行一項(xiàng)新的重大工作時(shí)的傳統(tǒng)的方法和習(xí)慣,應(yīng)該堅(jiān)持和發(fā)揚(yáng)。

        三、整個(gè)選舉工作,必須依照憲法和選舉法等有關(guān)法律,實(shí)事求是地從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā),即結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況領(lǐng)導(dǎo)群眾進(jìn)行。必須放手發(fā)動(dòng)群眾,貫徹執(zhí)行群眾路線,領(lǐng)導(dǎo)群眾依法辦事。如果選舉中黨組織所提候選人,有的群眾多數(shù)不贊成,或者落選了,應(yīng)當(dāng)尊重群眾的意見和選舉結(jié)果。這樣會(huì)提高憲法、法制和黨在群眾中的威信。反之會(huì)因小失大,會(huì)損害黨和社會(huì)主義法制在群眾中的威信。如果選舉的結(jié)果好,會(huì)提高群眾管理國家的能力和信心,選舉錯(cuò)了,他們自己會(huì)取得經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。只要黨在領(lǐng)導(dǎo)選舉工作中不是采取放任不管的自流主義或形式主義的走過場(chǎng),黨委領(lǐng)導(dǎo)同志應(yīng)從全局從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益看這個(gè)問題。

        四、此外,在進(jìn)行鄉(xiāng)選舉時(shí),首先應(yīng)對(duì)黨員、群眾特別有關(guān)的干部進(jìn)行關(guān)于鄉(xiāng)選具體工作的常識(shí)教育,教育內(nèi)容要簡(jiǎn)明扼要,使群眾一聽就懂,并且能夠掌握。

        搞好鄉(xiāng)政權(quán)的建立和選舉,要具備一定的條件,如經(jīng)過整黨;學(xué)習(xí)和宣傳憲法、選舉法等有關(guān)法律,做好準(zhǔn)備,克服派性,解決“文革”遺留問題;地方各級(jí)黨委特別是縣委的機(jī)構(gòu)調(diào)整好,能夠集中精力研究解決鄉(xiāng)政權(quán)的問題?,F(xiàn)在地、縣機(jī)構(gòu)還未解決,干部人心不穩(wěn),真正搞好鄉(xiāng)政權(quán)的改革,條件還不完全具備。但又有一個(gè)八三年底要換屆的問題,需要研究一個(gè)臨時(shí)的過渡辦法。這里還有個(gè)換屆和保證鄉(xiāng)選要搞好所需的時(shí)間問題,還牽連到個(gè)整黨問題,請(qǐng)斟酌。

        1983年4月26日,根據(jù)彭真的談話、信件和批注意見,我們對(duì)第十稿做了比較大的改動(dòng),改成了第11稿。這一稿最大的改動(dòng)是,鄉(xiāng)的規(guī)模為小鄉(xiāng),實(shí)行大區(qū)小鄉(xiāng)制。

        這一稿形成后,由于對(duì)鄉(xiāng)的規(guī)模認(rèn)識(shí)仍不一致,崔乃夫帶人去有關(guān)省市深入調(diào)研,6月,六屆全國人大也召開了一次會(huì)議,特別是中央書記處7月14日開會(huì)討論政社分開、建立鄉(xiāng)政府這一重大改革和民政部代中央起草的關(guān)于政社分開建立鄉(xiāng)政府的代擬稿后,這項(xiàng)改革的一系列問題得到明確,其中最重要的是明確了全國建鄉(xiāng)要以原人民公社的規(guī)模為基礎(chǔ)這一重要決定。有了中央的明確指示,代擬稿又先后起草和修改了四稿,即第14至17稿,到9月19日結(jié)束。

        1983年7月14日,中央書記處開會(huì)討論代擬稿,杜潤生、崔乃夫、民政部副部長(zhǎng)鄒恩同列席會(huì)議。討論前,先由鄒恩同匯報(bào)代擬稿起草過程,文件內(nèi)容及第八次全國民政會(huì)議討論情況,并著重匯報(bào)了建鄉(xiāng)的規(guī)模問題,主要是大鄉(xiāng)、小鄉(xiāng)各自的好處,大、小鄉(xiāng)對(duì)比的情況。

        書記處領(lǐng)導(dǎo)同志詳細(xì)詢問了現(xiàn)有公社規(guī)模等情況,然后發(fā)表了自己的意見。

        胡耀邦:我到河南博野和北京順義去了一下,了解了政社分開、建鄉(xiāng)試點(diǎn)的情況。我看不要搞大區(qū)小鄉(xiāng)制,所謂制,本身就是一刀裁嘛!

        趙紫陽:建鄉(xiāng)太小了不好,有的連個(gè)經(jīng)濟(jì)中心都沒有,那不行!這事太急了不好,怎樣才能穩(wěn)一些?!@個(gè)問題很復(fù)雜,一二年基層不能變化太大。我的看法,原則上講,太大不好,我看太小也不好。可以先解決鄉(xiāng)、社分家的問題,以后怎么辦再看看,不要籠統(tǒng)講什么小鄉(xiāng)制、大鄉(xiāng)制。

        萬里:農(nóng)村中一個(gè)比較大的問題,就是不要一刀裁。

        杜潤生:政社分開沒有精力搞,要整黨,要選舉,拖幾年沒關(guān)系,干部脫產(chǎn)不脫產(chǎn),鄉(xiāng)太大了不便于選舉。

        趙紫陽:建政要逐步地來,這是一個(gè)長(zhǎng)期的過程……規(guī)模問題沒把握,不要全國一下子都變動(dòng),總有個(gè)習(xí)慣問題,而且目前不是非劃小不可。

        胡耀邦:這幾年只搞政社分開,將來如何進(jìn)行政權(quán)建設(shè),調(diào)查研究,成熟以后再搞。按這個(gè)精神起草一個(gè)通知,還需要明確哪幾個(gè)問題寫幾條。8月份書記處討論一次,9月份發(fā)出去。因?yàn)榍锸找院?,縣社班子調(diào)整結(jié)束。關(guān)于政權(quán)建設(shè)問題,農(nóng)村政策研究室要研究這個(gè)

        問題。

        鄧力群:政社分開以后,關(guān)鍵是要搞哪幾件事,一定要寫明確。

        胡耀邦:……不管怎么樣,經(jīng)濟(jì)不能搞亂了。

        經(jīng)濟(jì)服務(wù),兩個(gè)文明建設(shè),鄉(xiāng)村建設(shè),社會(huì)治安,社會(huì)風(fēng)氣,鄉(xiāng)規(guī)民約等,要為群眾切實(shí)辦幾件好事。

        村民委員會(huì)要發(fā)揮作用。

        社會(huì)治安,……一定要強(qiáng)調(diào)。

        (以上據(jù)鄒恩同會(huì)后傳達(dá)記錄)

        7月19日,中央辦公廳秘書局向民政部、中央農(nóng)村政策研究室下發(fā)了中央書記處會(huì)議決定事項(xiàng)通知。其主要內(nèi)容如下:

        會(huì)議討論了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》。

        會(huì)議認(rèn)為,建立鄉(xiāng)政權(quán)是一件大事,特別是鄉(xiāng)的規(guī)模大小問題,由于各地情況不同,怎樣確定為好,涉及的問題較多,目前對(duì)情況的了解還不充分,也無成熟的經(jīng)驗(yàn),立即進(jìn)行這項(xiàng)工作把握不大,而且也不是那么著急。因此,今后兩三年內(nèi)只進(jìn)行農(nóng)村人民公社政社分開的工作,鄉(xiāng)的規(guī)模調(diào)整問題,得經(jīng)過認(rèn)真調(diào)查研究,時(shí)機(jī)成熟后再行解決。

        會(huì)議決定:對(duì)于政社分開過程中需要明確的一些問題,鄉(xiāng)政府成立后首先應(yīng)擔(dān)負(fù)哪幾項(xiàng)工作,請(qǐng)民政部和中央書記處農(nóng)村政策研究室起草一個(gè)文件,八月底以前提交中央書記處會(huì)議討論后,以中共中央、國務(wù)院名義下發(fā)。

        這個(gè)通知,為民政部按照中央書記處會(huì)議的精神起草修改中發(fā)〔1983〕35號(hào)文件指明了

        方向。

        之后,我們又起草一稿,送中央農(nóng)村政策研究室、財(cái)政部、勞動(dòng)人事部征求意見,然后修改形成第18稿。并以民政部黨組名義,于9月5日上報(bào)中央審定。

        中央非常重視,即于9月19日召開第87次書記處書記會(huì)議討論。會(huì)議由胡耀邦主持,杜潤生、崔乃夫、鄒恩同參加了會(huì)議。鄒恩同回部以后,簡(jiǎn)要傳達(dá)了會(huì)議討論的情況。

        胡耀邦等中央領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)第18稿發(fā)表了

        意見。

        胡耀邦:鄉(xiāng)政府經(jīng)濟(jì)職能不要寫那么多,那么死,下邊不好辦。我們生怕下邊不會(huì)走,這樣執(zhí)行下去以后不好改。

        趙紫陽:可以寫簡(jiǎn)單一些,要明確鄉(xiāng)的編制不能增加,政社要分開,其他問題再說吧。

        胡耀邦:設(shè)鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)等人員,不能那么細(xì)。

        趙紫陽:設(shè)鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)這點(diǎn)寫上可以,增加新的鄉(xiāng)干部,選上當(dāng),選不上不當(dāng),其他問題沒有多大把握。

        村委會(huì)和生產(chǎn)大隊(duì)是什么關(guān)系?

        崔乃夫:生產(chǎn)大隊(duì)改為村委會(huì),分三攤,黨支部、村委會(huì)、村經(jīng)濟(jì)組織,可以叫生產(chǎn)

        大隊(duì)。

        趙紫陽:村委會(huì)要否代行鄉(xiāng)政府的一部分職能,實(shí)際上生產(chǎn)大隊(duì)也有政企關(guān)系問題。

        杜潤生:政社一分開,現(xiàn)在底下人員增多了,負(fù)擔(dān)增大了。政社分開,三攤子人,來來往往總是那么多人,群眾中還沒有那么多經(jīng)濟(jì)人才,還是那么多人輪流坐莊。

        上邊按憲法辦,大隊(duì)還是政社合一好,代行一些鄉(xiāng)政府的職能,鄉(xiāng)人民代表大會(huì)是一級(jí)政權(quán),大隊(duì)、自然村政社合一。

        趙紫陽:農(nóng)村搞了幾十年,有些事不以人的意志為轉(zhuǎn)移,一般地說,自然村就是一個(gè)單元,居民點(diǎn)嘛!不論搞什么建制,不考慮自然村行不通!一個(gè)自然村就是行政村,要有

        機(jī)構(gòu)。……

        杜潤生:生產(chǎn)隊(duì)不能取消,取了發(fā)生兩個(gè)問題,又出現(xiàn)合并財(cái)產(chǎn)權(quán),發(fā)生平調(diào),去掉了生產(chǎn)隊(duì),商業(yè)部門不好抓,一家一戶沒法弄。

        趙紫陽:不能有兩級(jí),有了大隊(duì),又有小隊(duì),大隊(duì)這一級(jí)建立在自然村,把生產(chǎn)隊(duì)職能接過來。

        崔乃夫:大隊(duì)幾十年,上面再變,下邊沒變,大隊(duì)作為行政單位基本沒變。

        趙紫陽:搞個(gè)大框框,百花齊放,一下搞個(gè)固定模式不好辦。

        陳丕顯:村自治,憲法定了。

        習(xí)仲勛:政社分開,應(yīng)是建立鄉(xiāng)政府,不能說過去沒有政權(quán)。

        胡啟立:北京現(xiàn)在完成了,可把北京材料寫一下,報(bào)一下。

        杜潤生:現(xiàn)在政社分開搞成三攤子,還要整頓,經(jīng)濟(jì)組織搞了公司,要考慮群眾負(fù)擔(dān)。

        趙紫陽:通知稿搞簡(jiǎn)單一些,這些問題在這說不清。寫村委會(huì)和生產(chǎn)大隊(duì)一個(gè)機(jī)構(gòu),兩個(gè)牌子,可以一個(gè)機(jī)構(gòu)掛兩個(gè)牌子。將來看大隊(duì)這一級(jí)還是一個(gè)最后的一級(jí)政權(quán)。鄉(xiāng)政權(quán)事事要抓它,實(shí)際上大隊(duì)經(jīng)濟(jì)職能就是政府經(jīng)濟(jì)職能。將來公社、大隊(duì)企業(yè)都對(duì)股東負(fù)責(zé),歸個(gè)人辦,公社不能包辦,承包給個(gè)人,公社管管收稅而已。

        胡耀邦:文件寫簡(jiǎn)單一些。一、還是現(xiàn)有公社為范圍政社分開,大的分開,小的合(趙紫陽:不要合);二、人還是以精干為原則,不增加編制,新上來干部可以社來社去,不允許增加編制,增加負(fù)擔(dān);三、村和鄉(xiāng)的關(guān)系問題說一下;四、政社分開以后,黨管什么,政管什么,原則說一下,既要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),但也不要強(qiáng)求統(tǒng)一(趙紫陽:著重講政權(quán),不要講經(jīng)濟(jì));五、按中央規(guī)定,今冬明春建立縣新班子,整頓好,明年整黨,仍按這個(gè)進(jìn)度,1984年完成;文字有現(xiàn)在三分之二或二分之一就行了。

        胡啟立:黨管什么,管政策、思想、干部、黨員管理教育。當(dāng)前政府管什么,遼寧同志說,房屋計(jì)劃、資源開發(fā),財(cái)政稅收,治安,調(diào)解糾紛等。

        胡耀邦:不要抓什么寫一、二、三、四,著重抓什么,提醒一下就行了,再不討論了,由書記處看一下就可以發(fā)了。

        陳丕顯:憲法確定政社分開,建立鄉(xiāng)政府,黨政企分開,分開多了一些東西。同意人不能增加,干部選上干,選不上不干。鄉(xiāng)下邊自然村。彭真同志說,以大隊(duì)建鄉(xiāng),干部不脫產(chǎn),我看想法是好的,目前達(dá)不到。大隊(duì)和村委會(huì)關(guān)系是怎樣,再來一個(gè)政社分開,沒有經(jīng)驗(yàn)。村民委員會(huì)還是一個(gè)組織好,不要搞兩塊牌子,一個(gè)黨支部,村委會(huì),多一個(gè)腳。村委會(huì)作為自治組織,自治方面要加強(qiáng),其他工作還要落實(shí)到大隊(duì),大隊(duì)一級(jí)不能搞兩個(gè)組織。

        建立鄉(xiāng)政權(quán)問題,這件事還有個(gè)過程,財(cái)源、開支,誰出錢?鄉(xiāng)財(cái)政建立必要,不然鄉(xiāng)政權(quán)就無積極性,財(cái)政問題要寫上,寫原則

        一些。

        趙紫陽:經(jīng)濟(jì)方面寫簡(jiǎn)單一些,不寫也

        不行。

        崔乃夫:大隊(duì)一級(jí)不要寫復(fù)雜了,同意寫原則一些。

        鄒恩同根據(jù)他的記錄和回憶傳達(dá)了以上內(nèi)容,還和我們研究了通知稿的修改問題。

        10月4日,中央辦公廳秘書局將此次會(huì)議決定事項(xiàng)通知發(fā)給了民政部。主要內(nèi)容如下:

        會(huì)議討論了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》。

        會(huì)議認(rèn)為,在農(nóng)村實(shí)行政社分開恢復(fù)設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)的工作,目前正處于摸索階段,文件中不宜規(guī)定得太細(xì)、太死,主要應(yīng)明確一下幾點(diǎn)原則:

        1.鄉(xiāng)的規(guī)模一般應(yīng)以現(xiàn)有公社為單位,個(gè)別規(guī)模過大、管理不便的公社,可以劃小。但公社的規(guī)模以少變動(dòng)為好。

        2.鄉(xiāng)的干部必須精干,不要增加編制。將來鄉(xiāng)干部要采取“哪來哪去”的辦法,選上的就任職,落選的就到生產(chǎn)中去。

        3.鄉(xiāng)和大隊(duì)的關(guān)系,大隊(duì)實(shí)際上是鄉(xiāng)政權(quán)下面的一級(jí)組織,它代行鄉(xiāng)政權(quán)的部分職權(quán)。所以,村民委員會(huì)也可以和大隊(duì)同為一個(gè)機(jī)構(gòu)。大隊(duì)的設(shè)立,一般以自然村為單位。

        4.政社分開以后,鄉(xiāng)的黨、政機(jī)構(gòu)的職責(zé)要明確,既要堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),又要充分發(fā)揮鄉(xiāng)政權(quán)的作用。

        5.已經(jīng)建立鄉(xiāng)政權(quán)的地方,要逐步建立一級(jí)財(cái)政。

        6.實(shí)行政社分開設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)的工作,要從實(shí)際出發(fā),因地制宜,不要強(qiáng)求一律。這項(xiàng)工作要不斷在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

        7.明年秋季以前,縣、社一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子要力爭(zhēng)調(diào)整完畢,以便明年冬季轉(zhuǎn)入整黨;不能按期結(jié)束調(diào)整班子工作的縣、社,可以稍微延長(zhǎng)一段時(shí)間。

        會(huì)議決定:請(qǐng)民政部根據(jù)會(huì)議討論的意見,將文件加以修改,送中央書記處和國務(wù)院有關(guān)同志閱審后發(fā)出。

        根據(jù)會(huì)議精神,我們反復(fù)討論、修改,最終形成第21稿,于9月29日?qǐng)?bào)送中央書記處審定。

        10月5日,收到中辦秘書局送來的清樣(即第22稿),征求民政部意見。民政部只在清樣上改了兩個(gè)字,即將第一個(gè)問題中“政社分開、建立鄉(xiāng)政府的工作要與鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的換屆選舉結(jié)合進(jìn)行”中的“換屆”二字去掉了。

        10月12日,中共中央、國務(wù)院正式發(fā)出《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》,終于使這個(gè)前后經(jīng)歷近一年時(shí)間,經(jīng)過反復(fù)起草,多次研究、討論、征求意見,前后共22稿的代擬稿以正式文件出臺(tái),即中發(fā)

        〔1983〕35號(hào)。文件下發(fā)后,各省、自治區(qū)、直轄市很快蓬勃地全面展開了政社分開、建立鄉(xiāng)政府的工作。中發(fā)〔1983〕35號(hào)文件指出:

        隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革,現(xiàn)行農(nóng)村政社合一的體制顯得很不適應(yīng)。憲法已明確規(guī)定在農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府,政社必須相應(yīng)分開。為了有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟地搞好這一改革,現(xiàn)將有關(guān)問題通知如下:

        一、當(dāng)前的首要任務(wù)是把政社分開,建立鄉(xiāng)政府,同時(shí)按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委,并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟(jì)組織?!?/p>

        政社分開、建立鄉(xiāng)政府的工作要與選舉鄉(xiāng)人民代表大會(huì)代表的工作結(jié)合進(jìn)行,大體上在一九八四年底以前完成。

        二、鄉(xiāng)的規(guī)模一般以原有公社的管轄范圍為基礎(chǔ),如原有公社范圍過大的也可以適當(dāng)

        劃小。

        在建鄉(xiāng)中,要重視集鎮(zhèn)的建設(shè),對(duì)具有一定條件的集鎮(zhèn),可以成立鎮(zhèn)政府,以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的發(fā)展。

        三、鄉(xiāng)的編制要力求精干,不得超過現(xiàn)在公社的人員編制,具體由各省、市、自治區(qū)統(tǒng)籌安排。……

        四、鄉(xiāng)人民政府建立后,要按照《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定行使職權(quán),領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)建設(shè),做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作。……

        五、政社分開以后,經(jīng)濟(jì)體制的改革應(yīng)繼續(xù)按照中共中央一九八三年一號(hào)文件的精神進(jìn)行?!?/p>

        六、隨著鄉(xiāng)政府的建立,應(yīng)當(dāng)建立鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政和相應(yīng)的預(yù)決算制度,明確收入來源和開支范圍。有關(guān)具體事項(xiàng)由財(cái)政部規(guī)定。

        七、村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織,應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。村民委員會(huì)要積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作。村民委員會(huì)主任、副主任和委員要由村民選舉產(chǎn)生?!?/p>

        八、政社分開、建立鄉(xiāng)人民政府是一件大事,各級(jí)黨委必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),堅(jiān)持群眾路線,做好宣傳工作和思想政治工作,先行試點(diǎn),逐步展開,保證工作質(zhì)量?!?/p>

        全國建鄉(xiāng)從全面開展到全部完成

        (一)建鄉(xiāng)工作的全面部署

        中發(fā)〔1983〕35號(hào)文件下發(fā)后,各地按照中央要求做出部署,有領(lǐng)導(dǎo)、有計(jì)劃、有步驟地全面開展了建立鄉(xiāng)政府的工作。

        各省、直轄市、自治區(qū)黨委、政府都很重視,建立健全了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)。建鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)小組由省政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé),政府、人大、組織、宣傳、政策研究、民政、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、人事等部門領(lǐng)導(dǎo)參加,下設(shè)辦公室,負(fù)責(zé)和領(lǐng)導(dǎo)全省建鄉(xiāng)的具體工作。各省還抽調(diào)一些干部加強(qiáng)檢查指導(dǎo),確保建鄉(xiāng)工作的質(zhì)量。有些省、直轄市、自治區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)同志,對(duì)貫徹中央通知提出了具體要求和意見,主要是做好思想政治工作,把工作做好做細(xì),保證建鄉(xiāng)工作不出問題,并在1984年內(nèi)完成。有些省、直轄市、自治區(qū)召開了建鄉(xiāng)工作會(huì)議,總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn);或以黨委和政府的名義發(fā)出了具體貫徹執(zhí)行中共中央、國務(wù)院通知的文件。

        根據(jù)各省的部署,全國除西藏和新疆需要在1985年上半年完成外,其他各地均強(qiáng)調(diào)按中央要求在1984年底前完成本行政區(qū)域內(nèi)的建鄉(xiāng)工作。

        民政部也在1984年初召開的全國民政廳、局長(zhǎng)會(huì)議上安排部署全國的建鄉(xiāng)工作。民政部要求,各省、直轄市、自治區(qū)民政廳、局要在省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)下,加強(qiáng)指導(dǎo),切實(shí)做好建鄉(xiāng)的具體日常工作,及時(shí)向省委、政府反映建鄉(xiāng)工作中出現(xiàn)的情況和問題,當(dāng)好省委、政府的參謀和助手,確保全面完成全國建鄉(xiāng)任務(wù)。具體負(fù)責(zé)建鄉(xiāng)工作的民政部和負(fù)責(zé)日常工作的民政司也加強(qiáng)了指導(dǎo),深入各地調(diào)研,及時(shí)總結(jié)交流各地做法、經(jīng)驗(yàn)及工作進(jìn)展,使建鄉(xiāng)工作在全國順利開展。

        (二)建鄉(xiāng)工作的具體做法和步驟

        各地建鄉(xiāng)大致分為以下幾個(gè)階段:一是宣傳發(fā)動(dòng),運(yùn)用各種形式向廣大干部、群眾廣泛宣傳政社分開、建立鄉(xiāng)政府的重要意義,具體做法、步驟和需要注意的問題,使他們明確這項(xiàng)改革的重要性、必要性和迫切性。二是醞釀?dòng)懻摻ㄠl(xiāng)方案。召開各種會(huì)議,聽取各方意見,確定建鄉(xiāng)規(guī)模、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等問題,通過充分討論協(xié)商,確定具體方案。三是做好深入細(xì)致的思想政治工作和各項(xiàng)具體工作,保證具體方案的落實(shí)。四是召開鄉(xiāng)人民代表大會(huì),選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子。一些地方還召開黨員代表大會(huì)和社員代表大會(huì),分別選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)黨委和鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)組織。五是檢查驗(yàn)收,合格的予以確認(rèn),不合格的進(jìn)行補(bǔ)課,使建鄉(xiāng)工作不致草率從事,流于形式。按照中發(fā)〔1983〕35號(hào)文件的規(guī)定,除一些試點(diǎn)單位外,全國絕大多數(shù)地方的建鄉(xiāng)工作都是與鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的換屆選舉同步進(jìn)行的。

        (三)建鄉(xiāng)工作的進(jìn)程

        建鄉(xiāng)全面鋪開后,民政部民政司建立了建鄉(xiāng)建村工作季報(bào)制度,即每一季度都要統(tǒng)計(jì)一次工作情況,并及時(shí)向中央和中央有關(guān)部門

        通報(bào)。

        1.1983年底建鄉(xiāng)情況。截至1983年底,全國除西藏外,28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市在1888個(gè)縣、市、市轄區(qū)的14636個(gè)公社開展了建鄉(xiāng)工作,共建立22897個(gè)鄉(xiāng)政府,其中536個(gè)縣、市、市轄區(qū)和天津市,已在全縣、市、市轄區(qū)范圍內(nèi)完成建鄉(xiāng)工作。在已建立的鄉(xiāng)政府中,以人民公社管轄范圍建鄉(xiāng)的12353個(gè),占54%;以管理區(qū)或幾個(gè)大隊(duì)合并建鄉(xiāng)的2220個(gè),占9.7%;以生產(chǎn)大隊(duì)建鄉(xiāng)的8324個(gè),占36.3%;已建民族鄉(xiāng)233個(gè),占1.02%。在建鄉(xiāng)中新建鎮(zhèn)357個(gè)。建立村民委員會(huì)的工作,絕大多數(shù)地方是與建鄉(xiāng)同時(shí)進(jìn)行的,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),全國已建村民委員會(huì)171304個(gè)。

        2.1984年第一季度建鄉(xiāng)情況。1984年可以說是全國建鄉(xiāng)年,這一年全國各地在當(dāng)?shù)攸h委、政府領(lǐng)導(dǎo)下,全面進(jìn)行了建鄉(xiāng)工作,進(jìn)度較快。截至第一季度,開展建鄉(xiāng)工作的縣、市、市轄區(qū)已由1983年底的48%上升到71.61%,其中全部完成的縣級(jí)單位已由1983年底的22.1%上升到49.22%,北京、天津、吉林、廣東、甘肅五省市已全部完成,天津市并已完成建村工作;全國已完成人民公社政社分開的公社由1983年底的27.16%上升到41.68%。四川省出現(xiàn)了兩個(gè)公社合并建鄉(xiāng)的四個(gè),云南省以公社設(shè)區(qū),以生產(chǎn)大隊(duì)建鄉(xiāng)的已完成建鄉(xiāng)總數(shù)的82%,西藏尚未開展。

        3.1984年第二季度建鄉(xiāng)情況。截至6月底,全國開展建鄉(xiāng)工作的縣、市、市轄區(qū)上升到89.38%,其中全部完成的縣級(jí)單位上升到77.74%,遼寧、江蘇、河南、湖北、湖南、云南、寧夏七個(gè)省、自治區(qū)全部完成。西藏從第二季度開始選擇一個(gè)縣進(jìn)行建鄉(xiāng)試點(diǎn)并完成了一個(gè)公社政社分開、建鄉(xiāng)的工作。

        4.1984年第三季度建鄉(xiāng)情況。到9月底,開展建鄉(xiāng)工作的縣、市、市轄區(qū)已上升到96.26%,其中完成的縣級(jí)單位上升到88.72%,又有河北、黑龍江、浙江、安徽、四川、貴州、青海七個(gè)省全面完成,西藏建鄉(xiāng)的縣上升到22個(gè),開展建鄉(xiāng)工作的公社上升到18個(gè),山東省建立的六個(gè)民族鄉(xiāng)中有兩個(gè)民族鎮(zhèn)。

        5.1984年底建鄉(xiāng)情況。第四季度,全國除西藏外,全部完成建鄉(xiāng)任務(wù)。截至12月底,全國開展建鄉(xiāng)工作的人民公社53650個(gè),建立鄉(xiāng)政府84347個(gè),其中以原人民公社管轄范圍建鄉(xiāng)的44980個(gè),占53.33%,以幾個(gè)大隊(duì)合并建鄉(xiāng)的11677個(gè),占13.84%;以生產(chǎn)大隊(duì)建鄉(xiāng)的27690個(gè),占32.83%;建立民族鄉(xiāng)2705個(gè),占3.21%;恢復(fù)建鎮(zhèn)4683個(gè)。全國大部分省、自治區(qū)、直轄市基本都是以原人民公社的管轄范圍建鄉(xiāng),以生產(chǎn)大隊(duì)建鄉(xiāng)和幾個(gè)大隊(duì)合并建鄉(xiāng)的主要是廣東,廣東建鄉(xiāng)前有人民公社1893個(gè),其中以社建鄉(xiāng)的只有一個(gè),其余都以幾個(gè)大隊(duì)合并建鄉(xiāng)或以生產(chǎn)大隊(duì)建鄉(xiāng),共建立鄉(xiāng)政府19929個(gè);除廣東外,其余以幾個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)合并建鄉(xiāng)和以生產(chǎn)大隊(duì)建鄉(xiāng)數(shù)較多的有北京、山東、湖北、云南四省市,也有浙江、福建、江西、廣西、貴州、陜西、甘肅、新疆等省、自治區(qū)的少數(shù)縣建了小鄉(xiāng)。

        6.1985年2月底建鄉(xiāng)任務(wù)全部完成。1985年,全國只有西藏繼續(xù)建鄉(xiāng),到2月全部完成。據(jù)統(tǒng)計(jì),西藏自治區(qū)原有2058個(gè)人民公社,政社分開以后,共建立鄉(xiāng)政府2048個(gè),建立民族鄉(xiāng)七個(gè),建立鎮(zhèn)政府九個(gè)。至此,全國農(nóng)村人民公社政社分開、建立鄉(xiāng)政府的工作全部結(jié)束。

        從1979年3月四川省廣漢縣向陽公社在全國第一個(gè)實(shí)行政社分開算起,到1985年2月全部完成建鄉(xiāng),前后近六年時(shí)間,全國農(nóng)村人民公社政社分開、建立鄉(xiāng)政府這項(xiàng)改革才正式宣告結(jié)束。從此,在中國農(nóng)村實(shí)行了20多年的作為農(nóng)村基層政權(quán)組織的人民公社終于退出歷史舞臺(tái),由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府取代。

        據(jù)1985年2月底的統(tǒng)計(jì),建鄉(xiāng)前全國有人民公社53641個(gè),建鄉(xiāng)后全國共建立鄉(xiāng)人民政府82425個(gè),民族鄉(xiāng)2768個(gè),鎮(zhèn)政府7424個(gè),農(nóng)村基層政權(quán)組織共計(jì)92617個(gè)。全國鄉(xiāng)政府?dāng)?shù)量大幅度增加的主要原因是部分省以原生產(chǎn)大隊(duì)為規(guī)模建鄉(xiāng)。

        (四)恢復(fù)建立民族鄉(xiāng)情況

        民族鄉(xiāng)是中國農(nóng)村基層政權(quán)的一個(gè)重要組成部分,是指少數(shù)民族聚居的地方建立的農(nóng)村基層政權(quán)組織。新中國成立后,在少數(shù)民族聚居的地方先后建立了民族鄉(xiāng)這一組織。到1958年底,全國共建民族鄉(xiāng)1197個(gè)。但是,人民公社化以后取消了民族鄉(xiāng),時(shí)間長(zhǎng)達(dá)20余年。在全國改革人民公社管理體制、建立鄉(xiāng)政府過程中,少數(shù)民族聚居的地方恢復(fù)建立了民族鄉(xiāng)。

        在建鄉(xiāng)試點(diǎn)工作中,凡有少數(shù)民族聚居的地方都強(qiáng)烈要求恢復(fù)民族鄉(xiāng),有的省、自治區(qū)還進(jìn)行了試點(diǎn)。除有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市外,最為關(guān)心的是國家民族事務(wù)委員會(huì)。國家民委對(duì)此進(jìn)行了大量調(diào)研,并拿出了建立民族鄉(xiāng)的具體意見:凡是少數(shù)民族聚居的人民公社,只要少數(shù)民族人口超過50%,都可以建立民族鄉(xiāng)。于是,國家民委有關(guān)司領(lǐng)導(dǎo)同志和工作人員,不時(shí)到民政部民政司與我們研究恢復(fù)建立民族鄉(xiāng)問題。

        1983年5月,國家民委經(jīng)過認(rèn)真準(zhǔn)備和研究,專門起草一個(gè)《關(guān)于建立民族鄉(xiāng)的若干規(guī)定》的意見送給民政部,希望以民政部和國家民委的名義向國務(wù)院報(bào)告,并以國務(wù)院名義發(fā)文件明確在全國恢復(fù)建立民族鄉(xiāng)的有關(guān)問題。我們研究了國家民委的意見并提出了意見。5月17日,國家民委政法司給民政部民政司回函:“建議由兩部委簽發(fā)上報(bào)”。5月27日,《關(guān)于建立民族鄉(xiāng)的若干問題的規(guī)定》(代擬稿)以兩部委的名義報(bào)送國務(wù)院。

        但是,鑒于當(dāng)時(shí)全國建鄉(xiāng)試點(diǎn)大致有三種情況:一是以原人民公社管轄范圍建鄉(xiāng);二是將原人民公社改為區(qū)公所,在生產(chǎn)大隊(duì)或生產(chǎn)大隊(duì)合并建小鄉(xiāng);三是以原人民公社下轄的管理區(qū)為規(guī)模建鄉(xiāng),并且各地對(duì)此都在進(jìn)行探索,有的領(lǐng)導(dǎo)同志也主張實(shí)行大區(qū)小鄉(xiāng)制。因而,關(guān)于建立民族鄉(xiāng)的若干問題的規(guī)定難以出臺(tái)。

        1983年6月17日,國務(wù)院法制局約請(qǐng)民政部和國家民委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和同志,商量研究代國務(wù)院起草的關(guān)于建立民族鄉(xiāng)的若干問題的規(guī)定稿。國家民委的同志介紹了情況并談了意見。他們說,全國雜散居的少數(shù)民族人口約2000萬,500萬左右的民族人口的地方可以建立民族鄉(xiāng),他們主張?jiān)诮ㄠl(xiāng)改革中恢復(fù)建立民族鄉(xiāng),民族鄉(xiāng)少數(shù)民族人口的比例為50%左右。

        我當(dāng)時(shí)參加了這次會(huì)議。我的意見是,目前民政部正在代中央起草政社分開、建鄉(xiāng)工作的文件,中央對(duì)鄉(xiāng)的規(guī)模以及一系列問題都沒有明確。因此,建立民族鄉(xiāng)的問題可再等一下。同時(shí)表示,對(duì)恢復(fù)民族鄉(xiāng)的問題,我們是同意和支持的。

        國務(wù)院法制局的同志同意恢復(fù)建立民族鄉(xiāng)。但他們認(rèn)為,目前和新中國成立之初建立民族鄉(xiāng)時(shí)的規(guī)模相比,除少數(shù)民族的人口比例以外,其他和1955年的情況沒有多少區(qū)別。少數(shù)民族人口比例是否占50%還有待研究,建議等中央關(guān)于建鄉(xiāng)的正式文件出臺(tái)以后再考慮。

        中發(fā)〔1983〕35號(hào)文件出臺(tái)后,為恢復(fù)民族鄉(xiāng)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。經(jīng)過國家民委和民政部反復(fù)協(xié)商討論,1983年12月9日,國家民委對(duì)代國務(wù)院起草的《關(guān)于建立民族鄉(xiāng)的若干問題的規(guī)定》進(jìn)行研究修改,并上報(bào)國務(wù)院。國務(wù)院于1983年12月29日發(fā)出了《國務(wù)院關(guān)于建立民族鄉(xiāng)問題的通知》,從而明確了全國建立民族鄉(xiāng)的一系列問題。

        文件下發(fā)后,各省、自治區(qū)、直轄市有領(lǐng)導(dǎo)、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行了恢復(fù)民族鄉(xiāng)的工作,并于1985年2月全面完成,有的地方還新建了民族鄉(xiāng)。截至1985年2月,全國共恢復(fù)建立1774個(gè)民族鄉(xiāng),比人民公社化前1193個(gè)民族鄉(xiāng)增加了581個(gè)民族鄉(xiāng)。

        (五)恢復(fù)建立鎮(zhèn)政府情況

        鎮(zhèn)是中國農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化相對(duì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū),也是基層政權(quán)組織之一,特別是全國大多數(shù)地區(qū)的縣政府駐地都設(shè)在鎮(zhèn)。新中國成立初期,有小城鎮(zhèn)5400多個(gè),因?yàn)闆]有統(tǒng)一的設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn),所以那時(shí)鎮(zhèn)建制比較雜亂,縣、區(qū)、鄉(xiāng)級(jí)都有,有些鎮(zhèn)規(guī)模也比較小。之后,全國對(duì)鎮(zhèn)建制做了調(diào)整,到1953年初,基本完成了調(diào)整理順工作,規(guī)定凡縣下之市一律改稱為鎮(zhèn),與鄉(xiāng)平級(jí),同為縣轄基層行政建制。1955年3月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》,統(tǒng)一了建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn),到1958年全國共有鎮(zhèn)3621個(gè)。人民公社化開始后,不少建制鎮(zhèn)或改為人民公社,或被撤銷,或劃歸公社領(lǐng)導(dǎo)。1963年12月,中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于調(diào)整建制鎮(zhèn)、縮小城市郊區(qū)的指示》,對(duì)建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)做了變更。建制鎮(zhèn)歷經(jīng)數(shù)次調(diào)整后數(shù)目銳減,1966年,全國只剩下2000多個(gè)鎮(zhèn),至1982年底,共有鎮(zhèn)2687個(gè)。

        黨的十一屆三中全會(huì)后,農(nóng)村形勢(shì)發(fā)生很大變化,特別是實(shí)行改革開放、對(duì)內(nèi)搞活的政策后,大批農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶、務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè),使集鎮(zhèn)的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生新的變化。為適應(yīng)農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展,溝通城鄉(xiāng)物資交流,推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,就地消化農(nóng)村剩余勞動(dòng)力,改變“八億農(nóng)民搞飯吃”的局面,改變城鄉(xiāng)布局,縮小城鄉(xiāng)差別,各地都在研究探討小城鎮(zhèn)建設(shè)問題。在建鄉(xiāng)過程中,各地也都提出明確新的建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)問題,紛紛要求將經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展較好的公社所在地改為鎮(zhèn)。為此,1984年全面展開建鄉(xiāng)過程中,民政部民政司派出工作組對(duì)全國建鎮(zhèn)工作進(jìn)行調(diào)研,并于8月在北京召集了13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的有關(guān)同志對(duì)小城鎮(zhèn)的政權(quán)建設(shè)問題進(jìn)行座談,對(duì)設(shè)置建制鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)做了新規(guī)定,之后即將關(guān)于調(diào)整建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告報(bào)送國務(wù)院。1984年11月22日,國務(wù)院批準(zhǔn)下發(fā)了民政部關(guān)于調(diào)整建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告的通知。

        由于有了新的建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn),全國各省、自治區(qū)、直轄市按照規(guī)定,在全國縣級(jí)地方國家機(jī)關(guān)所在地和條件具備的人民公社所在地新建了鎮(zhèn)政府。據(jù)1985年2月底的統(tǒng)計(jì),建鄉(xiāng)前全國共有建制鎮(zhèn)2778個(gè),建鄉(xiāng)后全國新建鎮(zhèn)政府為4646個(gè)。由于國務(wù)院的通知是1984年11月發(fā)布的,因此,全國建鄉(xiāng)工作結(jié)束之后,各省、自治區(qū)、直轄市都按照建鎮(zhèn)新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)工作,因此鄉(xiāng)的數(shù)量相應(yīng)減少,鎮(zhèn)的數(shù)量相應(yīng)增加。到1985年底,全國建制鎮(zhèn)已達(dá)

        9140個(gè)。

        (六)建立鄉(xiāng)財(cái)政情況

        在中央書記處討論全國建鄉(xiāng)改革的會(huì)議上,中央領(lǐng)導(dǎo)同志明確提出建立鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政的意見。中發(fā)〔1983〕35號(hào)文件明確規(guī)定:“隨著鄉(xiāng)政府的建立,應(yīng)當(dāng)建立鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政?!?/p>

        這項(xiàng)工作具體由財(cái)政部提出方案并予以

        指導(dǎo)。

        1984年,全國各省、自治區(qū)、直轄市按照中發(fā)〔1983〕35號(hào)文件精神,重點(diǎn)開展建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政試點(diǎn)工作。

        作為全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的配套改革,遼寧省海城縣、蓋縣率先在全國進(jìn)行了建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的試點(diǎn)工作。

        1985年4月12日,財(cái)政部頒布《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政管理試行辦法》,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作任務(wù)、收支范圍、管理體制以及組織機(jī)構(gòu)等做了明確規(guī)定,為全國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立一級(jí)財(cái)政提供了依據(jù)。

        11月18日,吉林省財(cái)政廳成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理處。1988年以后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理處與農(nóng)業(yè)財(cái)務(wù)處合署辦公。

        應(yīng)當(dāng)說,1985年2月全國完成建鄉(xiāng)后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政還沒有普遍建立起來,不少地方還在試點(diǎn)。普遍建立起來是在1986年中發(fā)1號(hào)文件和中發(fā)22號(hào)文件以后,直到1991年12月26日,財(cái)政部對(duì)1985年頒發(fā)的《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政管理的試行辦法》進(jìn)行修訂,正式頒發(fā)《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政管理辦法》之后,全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政才算真正建立起來并走上正軌。

        (七)改革生產(chǎn)大隊(duì)管理體制、建立村民委員會(huì)情況

        村是中國農(nóng)村的最基層組織。新中國成立后農(nóng)村基層組織發(fā)展分為三個(gè)階段。從1949年到1957年為第一階段,這一階段農(nóng)村基層組織叫行政村,是鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政性組織,主要管理村的行政事務(wù)和上級(jí)政府交辦事項(xiàng);第二階段從1958年到1982年,這個(gè)時(shí)期農(nóng)村基層組織叫生產(chǎn)大隊(duì)管理委員會(huì),是行政和經(jīng)濟(jì)融合在一起的組織,在人民公社管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下,既行使行政組織職能,也行使經(jīng)濟(jì)組織職能;第三階段是1982年五屆全國人大五次會(huì)議通過《中華人民共和國憲法》后,基層組織叫村民委員會(huì),是基層群眾性自治組織,在鄉(xiāng)政府指導(dǎo)下開展工作。

        實(shí)行人民公社政社分開、建立鄉(xiāng)政府前,全國共有生產(chǎn)大隊(duì)管理委員會(huì)70萬個(gè),建鄉(xiāng)完成后,據(jù)1985年2月底的統(tǒng)計(jì),全國共建立村民委員會(huì)867688個(gè)。改革生產(chǎn)大隊(duì)管理體制,建立村民委員會(huì)是和建鄉(xiāng)同步進(jìn)行的。大體經(jīng)過兩個(gè)階段。第一階段是從1979年3月四川廣漢縣向陽鄉(xiāng)試點(diǎn)開始到1982年4月《中華人民共和國憲法》修訂草案頒布止。這一階段,全國部分省、自治區(qū)、直轄市在建鄉(xiāng)試點(diǎn)期間同時(shí)改革了生產(chǎn)大隊(duì)管理體制,大致有三種情況:一是改生產(chǎn)大隊(duì)為行政村,四川、安徽、江蘇幾個(gè)省均將生產(chǎn)大隊(duì)改為行政村,作為鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)下的一級(jí)行政組織;二是改生產(chǎn)大隊(duì)為村公所,吉林省農(nóng)安、懷德、榆樹以及河北省永清、撫寧等縣均如此,也將其作為鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)下的一級(jí)行政組織;三是吉林省敦化縣將生產(chǎn)大隊(duì)改為村政府,作為鄉(xiāng)政府派出機(jī)構(gòu),管理全村行政工作。

        生產(chǎn)大隊(duì)管理制度改革的第二階段,也就是在生產(chǎn)大隊(duì)建立村民委員會(huì)試點(diǎn)階段。村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織,最早,即1980年2月5日出現(xiàn)在廣西宜州縣三岔鄉(xiāng)合寨生產(chǎn)大隊(duì)果作村。果作村在實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的情況下,出現(xiàn)了社會(huì)治安不好、偷盜成風(fēng)、賭博成風(fēng)特別是耕牛被盜的現(xiàn)象,嚴(yán)重影響了正常的生產(chǎn)和生活秩序,基層干部也出現(xiàn)了放任不管的現(xiàn)象,合寨生產(chǎn)大隊(duì)一度陷入“無人管事”的境地。面對(duì)這種情況,合寨生產(chǎn)大隊(duì)的兩個(gè)自然村—果地村和果作村村民率先組織起來,尋求解決問題的辦法。果作村生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)韋煥能主動(dòng)站了出來,把其他生產(chǎn)隊(duì)的干部叫到一起,商量以自然村為基礎(chǔ)建立新的組織,并由群眾自己選舉村領(lǐng)導(dǎo)。2月5日,果作村召開全體大會(huì)選舉出六名村干部,并把村組織定名為村民委員會(huì)。這得到了宜州縣所在的河池地委的高度重視。之后,宜山全縣12個(gè)公社的2288個(gè)自然村中,有598個(gè)建立了村民委員會(huì)。

        村民委員會(huì)的出現(xiàn),立即得到彭真的高度重視,1981年底和1982年春,他指示全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)和民政部同志先后到宜山縣就村民委員會(huì)問題進(jìn)行調(diào)研。調(diào)查組回來后,如實(shí)反映了宜山縣建立村民委員會(huì)的情況。當(dāng)時(shí)彭真正在負(fù)責(zé)1978年憲法的修訂工作,他以政治家高瞻遠(yuǎn)矚的目光對(duì)宜山縣建立村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層組織的做法給予充分肯定,并把村民委員會(huì)這一群眾創(chuàng)造的自治組織作為農(nóng)村基層組織寫入了1984年4月公布的《中華人民共和國憲法》修訂草案,并向全國征求意見。由于有了憲法修訂草案的規(guī)定,1982年4月起,各地在建鄉(xiāng)試點(diǎn)中,都將生產(chǎn)大隊(duì)改為村民委員會(huì)。

        1982年12月,《中華人民共和國憲法》正式頒布,明確規(guī)定中國農(nóng)村基層組織是村民委員會(huì),特別是中發(fā)〔1983〕35號(hào)文件明確要求“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織,應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立,并和建鄉(xiāng)工作大體上在1984年底完成”后,全國各地都在建鄉(xiāng)的同時(shí),將生產(chǎn)大隊(duì)改為村民委員會(huì),并在1985年2月順利完成建立村民委員會(huì)的任務(wù)。至此,如同在中國農(nóng)村基層實(shí)行了20多年的人民公社改為鄉(xiāng)政府一樣,生產(chǎn)大隊(duì)也完成了它的歷史使命,被基層群眾性自治組織——村民委員會(huì)所替代。

        (編輯 潘 鵬)

        (作者是民政部原基層政權(quán)建設(shè)司司長(zhǎng))

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