陳凱明 沈躍東

摘 要：信訪制度功能法治化是信訪法治化改革的基礎(chǔ)。在全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭(zhēng)中，應(yīng)該逐漸淡化信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能，強(qiáng)調(diào)信訪制度的廉政功能。實(shí)踐中，信訪已越來(lái)越多地成為提供案源線索和監(jiān)督信息的廉政信息渠道。從應(yīng)然層面上看，信訪制度的廉政功能是法治價(jià)值引導(dǎo)的制度必然。因此，在新時(shí)期，要充分發(fā)揮信訪制度的廉政功能，完善紀(jì)檢、監(jiān)察信訪工作機(jī)制，制定統(tǒng)一的《信訪法》，建立起廉政信訪信息評(píng)估和防范機(jī)制。

關(guān) 鍵 詞：信訪制度；法治化；廉政功能

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）06-0078-06

收稿日期：2016-03-18

作者簡(jiǎn)介：陳凱明（1991—），男，福建莆田人，福州大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)；沈躍東（1968—），男，江蘇高郵人，福州大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)。

信訪制度創(chuàng)設(shè)至今已有半個(gè)多世紀(jì)，在不同的歷史時(shí)期發(fā)揮著不同的功能。創(chuàng)設(shè)伊始，信訪制度是黨的群眾路線的產(chǎn)物，并作為保持國(guó)家機(jī)關(guān)與人民群眾密切聯(lián)系的制度設(shè)計(jì)。在全面依法治國(guó)的背景下，信訪制度法治化是信訪制度改革的發(fā)展方向。信訪制度的設(shè)計(jì)是基于一種實(shí)用主義的政策考量，但在實(shí)際運(yùn)行中，其功能應(yīng)隨著不同歷史時(shí)期社會(huì)變化特點(diǎn)不斷地發(fā)展和嬗變。因此，明確信訪制度在新時(shí)期的功能定位，對(duì)全面理解和完善這一制度有所裨益。

當(dāng)前，隨著全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭(zhēng)的深入，更加注重運(yùn)用法治思維和制度化的方式實(shí)現(xiàn)廉政目標(biāo)是黨風(fēng)廉政建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)性戰(zhàn)略選擇。目前，黨和國(guó)家正通過(guò)建立系統(tǒng)化的監(jiān)督機(jī)制和建設(shè)長(zhǎng)效化的規(guī)章制度，推動(dòng)反腐模式的轉(zhuǎn)型。一個(gè)完善的權(quán)力監(jiān)督體系和反腐敗制度，需要充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的作用。既要強(qiáng)調(diào)人大監(jiān)督、行政監(jiān)察和司法監(jiān)督等公權(quán)力主體的權(quán)力性監(jiān)督，也要重視公眾、新聞媒體和輿論等非權(quán)力性的社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，還需要提供二者互動(dòng)和銜接的有效途徑，形成發(fā)揮合力作用的權(quán)力監(jiān)督體系。信訪制度恰恰是跳出權(quán)力性監(jiān)督和非權(quán)力性監(jiān)督的各自藩籬，架構(gòu)起自下而上的社會(huì)監(jiān)督與自上而下的權(quán)力監(jiān)督之間的制度“橋梁”。因此，在全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭(zhēng)的新時(shí)期，探索信訪制度廉政功能將為信訪制度的發(fā)展提供新的思路。

一、信訪制度功能轉(zhuǎn)型成因：

救濟(jì)功能的僭越

當(dāng)前，信訪制度在運(yùn)行中引發(fā)的各種社會(huì)問(wèn)題日漸凸顯。從2005年起，圍繞著《中華人民共和國(guó)信訪條例》（以下簡(jiǎn)稱《信訪條例》）和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見(jiàn)》等信訪制度規(guī)范，學(xué)術(shù)界對(duì)信訪制度改革已進(jìn)行了10多年的研討，雖然對(duì)改革方向所持的觀點(diǎn)不盡相同，但在信訪困境成因的分析上形成了基本共識(shí)：信訪制度功能的扭曲是產(chǎn)生信訪困境的主要原因。[1]其中信訪的救濟(jì)功能成為了眾矢之的，有學(xué)者主張應(yīng)該將信訪的法律救濟(jì)功能完全從信訪中剝離。[2]但是，又有學(xué)者認(rèn)為不能完全剝奪信訪的糾紛解決功能，而是要將信訪納入多元化行政糾紛解決體系之中。[3]梳理和歸納學(xué)界對(duì)信訪制度功能的研究成果，筆者認(rèn)為，信訪制度救濟(jì)功能從僭越到歸位有以下幾個(gè)原因。

（一）信訪制度在憲法框架中的位置從錯(cuò)位到歸位

我國(guó)《憲法》并沒(méi)有關(guān)于信訪的直接規(guī)定，通過(guò)參照和引申，學(xué)界將我國(guó)《憲法》第二十七條第二款、第四十一條作為信訪制度的憲法淵源。我國(guó)《憲法》第四十一條列舉了建議權(quán)、申訴權(quán)和控告權(quán)，然而現(xiàn)行《憲法》第四十一條所采用的具體列舉的立法技術(shù)，反而造成各項(xiàng)權(quán)利駁雜交織的一種樣態(tài)。而信訪權(quán)的多種權(quán)利的性質(zhì)與成分復(fù)雜交織的結(jié)構(gòu)，也形成了信訪權(quán)利邊界模糊性和開(kāi)放性的結(jié)構(gòu)。盡管如此，信訪權(quán)是一種兼具權(quán)利救濟(jì)以及政治參與和監(jiān)督雙重屬性的法律權(quán)利的認(rèn)知還是可以明確的。[4]信訪制度之所以長(zhǎng)期與其它救濟(jì)制度發(fā)生沖突的關(guān)鍵在于居于輔助政制的信訪制度凌駕于核心政制之上，與司法制度主從易位，成為了推進(jìn)社會(huì)正義的“慣常體制”。[5]對(duì)比有直接《憲法》依據(jù)且有明確權(quán)利、權(quán)力規(guī)定的核心政制，并無(wú)完備《憲法》依據(jù)且無(wú)直接法定職權(quán)的信訪制度，在我國(guó)憲法框架中的定位應(yīng)該是配合和服務(wù)核心政制，作為輔助政制發(fā)揮補(bǔ)充效用。深刻認(rèn)識(shí)信訪制度在憲法框架中的定位，并使之回復(fù)到次要政制位置，才能使它的地位和功能相匹配。

（二）對(duì)傳統(tǒng)“青天機(jī)制”理念從繼承到摒棄

司法與行政合一是中華法系的一大特征，出于對(duì)“官本位”政治權(quán)威的信任，創(chuàng)設(shè)了“登聞鼓”“邀車駕”的“直訴”救濟(jì)制度。無(wú)限向上、向外尋求“青天”庇護(hù)的風(fēng)氣在中國(guó)本土的法律思想中根深蒂固，“人治”色彩濃厚的“青天機(jī)制”并未隨著歷史的演進(jìn)而消亡，而是被信訪制度繼承。在歷史文化的影響下，“赴京喊冤”演化為“進(jìn)京上訪”，對(duì)信訪制度的路徑依賴再現(xiàn)了古代中國(guó)救濟(jì)制度的傳統(tǒng)。信訪制度的慣性作用在客觀上消解了國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，受到了學(xué)者的強(qiáng)烈批判。[6]隨著對(duì)制度研究的深入，信訪預(yù)設(shè)的處理糾紛模式被檢驗(yàn)出存在明顯的效能不足，難以提供有效的救濟(jì)。[7]從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，信訪制度也存在著運(yùn)行效率低下，交易費(fèi)用巨大的缺陷。[8]因此，應(yīng)培育與現(xiàn)代法治進(jìn)程相適應(yīng)的政治文化，使信訪制度逐漸地解除制度中“人治”基因的捆綁。

（三）從大眾動(dòng)員信訪到訴訪分離的理性設(shè)定

制度的演變和走向受制于“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”政治價(jià)值的變化和調(diào)整。自1951年以來(lái)，得益于中央特別注重發(fā)揮人民來(lái)信來(lái)訪的社會(huì)動(dòng)員功能，信訪制度從無(wú)到有地迅速建立起來(lái)。[9]1979-1982年期間，國(guó)家要實(shí)現(xiàn)政治路線的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移，就必須進(jìn)行撥亂反正的工作，信訪制度迅速?gòu)膰?guó)家政治生活中的邊緣位置走到了中心位置；在1982年后，信訪制度的服務(wù)對(duì)象是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和安定團(tuán)結(jié)的大局。[10]特定的政治生態(tài)衍生出了信訪制度訴訪不分的問(wèn)題，更為重要的是，囿于長(zhǎng)期以來(lái)司法制度正義推進(jìn)功能的缺位，訴訪混同嚴(yán)重威脅了司法處置的終局性效力。對(duì)此，2004年最高人民法院提出了涉訴信訪的概念。直到2014年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》，對(duì)涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入司法程序機(jī)制等進(jìn)行了規(guī)范，訴訪分離理念的確定宣告了信訪制度救濟(jì)功能的終結(jié)。

信訪制度救濟(jì)功能變遷的背后反映的是歷史和制度的特性，但歸根到底是法治的缺失。當(dāng)然，也不能因此否認(rèn)信訪制度在法律空缺時(shí)期的彌合作用，但在訴訪分離的背景下，信訪制度救濟(jì)功能應(yīng)該被淡化?？梢岳眯旁L溫和且對(duì)抗性較少的特點(diǎn)，用于調(diào)解和求和；[11]也可以用于解決一部分因司法政策“不受理”的糾紛，如國(guó)企改制中的利益配置問(wèn)題。[12]總之，信訪制度救濟(jì)功能只能是非正式的解紛機(jī)制，作用是彌補(bǔ)其它救濟(jì)手段留下的“空白”。

二、信訪制度功能轉(zhuǎn)型趨勢(shì)：

廉政功能逐步提升

信訪制度廉政功能是一個(gè)“嶄新”的概念，包含了信訪檢舉控告、信訪廉政、勤政建議等內(nèi)容，但從外延上看，廉政功能的外延寬于檢舉控告。這一功能不僅用于揭發(fā)和舉報(bào)公權(quán)力的違法亂紀(jì)，也用于提出廉政與勤政方面的意見(jiàn)和建議，積極地防范公權(quán)力在反腐高壓下的不作為。從內(nèi)涵上看，這里的信訪廉政功能有別于通常認(rèn)為的社會(huì)監(jiān)督。雖然二者在監(jiān)督的主體和客體上是一致的，但在載體和曝光對(duì)象上，社會(huì)監(jiān)督通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、媒體或自媒體等方式向社會(huì)公眾曝光，[20]而信訪制度的廉政功能是直接向信訪機(jī)構(gòu)反饋廉政信息?？梢哉f(shuō)，信訪制度的廉政功能是社會(huì)監(jiān)督轉(zhuǎn)化為權(quán)力監(jiān)督的有效途徑。信訪制度廉政功能的提出是將信訪視為一個(gè)客觀中立的信息傳遞渠道，并根據(jù)渠道所傳遞內(nèi)容的性質(zhì)來(lái)劃分信訪制度的功能。黨的十八大以來(lái)，為落實(shí)全面從嚴(yán)治黨，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，信訪制度越來(lái)越多地作為提供案源線索和廉政監(jiān)督信息的渠道。因此，從實(shí)然上看，信訪制度廉政功能正在逐漸凸顯。

信訪制度廉政功能的逐步提升是信訪制度功能法治化轉(zhuǎn)型的應(yīng)有之義。當(dāng)前，反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)已從“嚴(yán)峻復(fù)雜”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安桓腋恼饝刈饔贸浞职l(fā)揮，不能腐、不想腐的效應(yīng)初步顯現(xiàn)”。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議作出了“反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)正在形成”的形勢(shì)判斷，這是基于反腐敗斗爭(zhēng)取得成效的綜合判斷。《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》相繼出臺(tái)，彰顯了反腐敗斗爭(zhēng)中要立章建制依規(guī)治吏；至2015年底依據(jù)中央“八項(xiàng)規(guī)定”查處違規(guī)案件10多萬(wàn)多起，處理了近14萬(wàn)余人，形成了空前的反腐力度。[13]推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層的延伸不僅要依靠巡視、自律等內(nèi)部監(jiān)督制度，還需要充分發(fā)揮信訪制度的廉政功能，并將其與內(nèi)部監(jiān)督制度一起形成全面的反腐治理網(wǎng)絡(luò)。提升黨和國(guó)家的廉政治理水平，應(yīng)當(dāng)暢通和拓寬信訪制度的廉政信息渠道，這將有利于盡早地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和及時(shí)地調(diào)查問(wèn)題，使因嚴(yán)重違紀(jì)、涉嫌違法立案審查的案件成為極少數(shù)。盡早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是指在實(shí)踐中，當(dāng)信訪反饋的案件尚未發(fā)展到違法的程度，僅僅是國(guó)家機(jī)關(guān)或公務(wù)員的工作失誤或行為不當(dāng)時(shí)，就可以借助于信訪制度靈活的運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)溝通、建議和協(xié)調(diào)的方式，使那些不當(dāng)?shù)男姓袨榧皶r(shí)得到糾正，將可能發(fā)生的違紀(jì)違法行為扼殺在“萌芽”狀態(tài)。及時(shí)調(diào)查問(wèn)題是指根據(jù)信訪制度的規(guī)則和程序，國(guó)家機(jī)關(guān)將通過(guò)信訪制度廉政信息渠道收集的信息作出相應(yīng)分析，圍繞分析結(jié)果整理出問(wèn)題清單并制定懲治方案。在反腐敗斗爭(zhēng)的新形勢(shì)下強(qiáng)調(diào)信訪制度廉政功能，有助于提高公眾參與社會(huì)民主政治的熱情。從數(shù)據(jù)上看，自2015年7月中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站開(kāi)通了“群眾身邊的‘四風(fēng)和腐敗問(wèn)題”信訪監(jiān)督舉報(bào)曝光專區(qū)以來(lái)，至2016初，通過(guò)信訪渠道通報(bào)問(wèn)題979起，點(diǎn)名道姓通報(bào)1355人，其中527人移送司法機(jī)關(guān)。[14]這一統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)充分說(shuō)明發(fā)揮信訪制度廉政功能，有利于治愈社會(huì)公眾不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督和不會(huì)監(jiān)督這一“頑疾”。從社會(huì)效果上看，在《中國(guó)反腐倡廉建設(shè)報(bào)告No.5》中，社會(huì)公眾普遍認(rèn)同并繼續(xù)期待和擁護(hù)“動(dòng)真格”的反腐敗斗爭(zhēng)形式。顯然，新形勢(shì)下更多的社會(huì)公眾愿意關(guān)注和參與到防范公權(quán)力不正當(dāng)行使的監(jiān)督中。信訪制度為公眾提供了積極參與國(guó)家政治生活的渠道，并在信訪良性互動(dòng)過(guò)程中激發(fā)了公眾的政治參與熱情，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)和公務(wù)員清正廉潔?？傊?，強(qiáng)調(diào)信訪制度廉政功能是信訪制度功能法治化的必然趨勢(shì)。

三、法治價(jià)值是信訪制度廉政

功能的有效保障

確立信訪制度廉政功能，不能只看到實(shí)然層面的表現(xiàn)，更重要的是應(yīng)該進(jìn)行應(yīng)然層面上的價(jià)值分析。一項(xiàng)制度是其內(nèi)含價(jià)值的載體，制度的功能也受內(nèi)含價(jià)值所決定，功能的穩(wěn)定與否取決于價(jià)值基礎(chǔ)是否正確和牢固。例如：長(zhǎng)期以來(lái)，權(quán)利救濟(jì)被認(rèn)為是信訪制度的核心功能，正是受公正價(jià)值主導(dǎo)所決定，信訪制度救濟(jì)功能的僭越也源于其公正價(jià)值被過(guò)分地抬高。所以，為了避免信訪制度廉政功能重蹈權(quán)利救濟(jì)功能的覆轍，使其持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)揮作用，就需要辨證地分析決定信訪制度具有廉政功能的內(nèi)含價(jià)值是否穩(wěn)定、是否協(xié)調(diào)。畢竟價(jià)值是抽象的，但制度卻是具體的實(shí)在的，通過(guò)制度分析可以探究?jī)r(jià)值存在的可行性、有效性。

法治價(jià)值是信訪制度廉政功能的方向引導(dǎo)。因?yàn)榱δ苁切旁L制度功能法治化過(guò)程中新的功能定位，在運(yùn)作中理應(yīng)遵循法治的原則和規(guī)律。根據(jù)法治價(jià)值的方向引導(dǎo)，綜合運(yùn)用法治思維和法治方法去設(shè)計(jì)、運(yùn)行信訪制度，以保障信訪廉政功能的有效發(fā)揮。法治價(jià)值對(duì)信訪制度廉政功能的引導(dǎo)包括依據(jù)和程序的法治化：依據(jù)法治化要求信訪的廉政功能在立法上被確認(rèn)，如縱向上多層級(jí)法律法規(guī)規(guī)章的確認(rèn)和橫向上各機(jī)構(gòu)、各地方法規(guī)規(guī)章的確認(rèn)。實(shí)踐中，2016年實(shí)施的《山東省信訪條例》就是橫向上適用于人大、政府、法院等各機(jī)構(gòu)的地方性法規(guī)，首次通過(guò)將信訪事項(xiàng)分類的方式確定了以建議意見(jiàn)、檢舉控告為內(nèi)容的信訪制度廉政功能。程序法治化是指在處理與廉政相關(guān)的信訪案件中應(yīng)保持中立，采用公開(kāi)透明的方式進(jìn)行處理和反饋，不壓制公眾的信訪，并對(duì)行使合法權(quán)利的信訪人進(jìn)行保護(hù)，嚴(yán)禁打擊報(bào)復(fù)。法治價(jià)值是貫穿于整個(gè)信訪制度之中的，以實(shí)現(xiàn)良法善治和人權(quán)保障為目標(biāo)，在信訪的依據(jù)、程序、范圍以及處理標(biāo)準(zhǔn)等方面都進(jìn)行著法治化引導(dǎo)。[15]

四、信訪制度廉政功能的實(shí)現(xiàn)路徑：

三維“立交橋”的建構(gòu)

信訪制度欲在實(shí)踐中充分發(fā)揮其廉政功能，關(guān)鍵在于信訪制度設(shè)計(jì)能否順應(yīng)和融入國(guó)家廉政治理模式之中、能否擴(kuò)大和暢通廉政渠道、能否挖掘信訪信息并建立廉政預(yù)警機(jī)制。

（一）高度建構(gòu)：紀(jì)檢、監(jiān)察信訪工作機(jī)制的完善

由于我國(guó)國(guó)家行政機(jī)關(guān)公職人員絕大多數(shù)是黨員，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作對(duì)象和職能上多有重疊，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行的是一套機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱的體制，履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩種職能。黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和政府監(jiān)察機(jī)關(guān)在我國(guó)廉政體系中處于較高的地位，是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的中堅(jiān)力量，黨的紀(jì)律檢查和政府監(jiān)察的信訪工作系統(tǒng)理應(yīng)成為信訪制度廉政功能的核心。

目前，紀(jì)檢、監(jiān)察信訪工作的不完善之處在于：在信訪事項(xiàng)的處理中，由于紀(jì)檢信訪和監(jiān)察信訪的淵源不同，存在著銜接上的混亂。紀(jì)檢信訪工作遵循的是《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)檢控告申訴條例》）和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》等黨內(nèi)規(guī)章制度；監(jiān)察信訪工作遵循的是《行政監(jiān)察法》《信訪條例》和《監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作辦法》等，因此，二者關(guān)于信訪的相關(guān)規(guī)定難免有所差異。第一，管轄程序不同。監(jiān)察信訪工作強(qiáng)調(diào)“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，但是紀(jì)檢作為上級(jí)部門可以在重大問(wèn)題上直接調(diào)查處理。第二，處理程序不同?！缎旁L條例》規(guī)定：收到信訪事項(xiàng)之日起15日內(nèi)告知信訪人以及申訴復(fù)查、復(fù)核的期限，但《紀(jì)檢控告申訴條例》則無(wú)此規(guī)定。第三，相同程序概念不同。對(duì)信訪處理結(jié)果的申訴，行政部門采用復(fù)查、復(fù)核，紀(jì)檢機(jī)關(guān)則采用復(fù)議、復(fù)查。第四，對(duì)信訪舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)不同。監(jiān)察部門規(guī)定了獎(jiǎng)勵(lì)和重獎(jiǎng)，而紀(jì)檢機(jī)關(guān)只采用鼓勵(lì)。由此，紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察部門職能雖然高度統(tǒng)一，但在信訪實(shí)踐中仍存在諸如案件的首辦權(quán)問(wèn)題、相關(guān)權(quán)限的合法性問(wèn)題等，[16]亟待完善相關(guān)制度予以解決。

完善紀(jì)檢、監(jiān)察信訪工作機(jī)制的進(jìn)路應(yīng)該是：加強(qiáng)黨紀(jì)與國(guó)法之間的協(xié)調(diào)和有機(jī)結(jié)合，避免在銜接上出現(xiàn)問(wèn)題。從理論上看，黨的紀(jì)檢信訪工作并不是國(guó)家政治生活中應(yīng)然的監(jiān)督方式，它并沒(méi)有明確的法律授權(quán)。因此，為發(fā)揮紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的信訪合署整體優(yōu)勢(shì)，需要對(duì)我國(guó)《行政監(jiān)察法》進(jìn)行修訂，使監(jiān)察信訪相關(guān)規(guī)定更為詳盡和全面。目前，有關(guān)監(jiān)察信訪的具體規(guī)定僅有1991年的《監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作辦法》和1987年的《信訪工作暫行辦法》兩個(gè)部門規(guī)章。這兩個(gè)規(guī)章頒布實(shí)施的時(shí)間較久，層級(jí)較低，制度設(shè)計(jì)上的法治化水平也不高，程序規(guī)定過(guò)于模糊，不適用于當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)的需要，因此有必要通過(guò)修訂《行政監(jiān)察法》來(lái)確立信訪制度廉政功能的法律地位。尤為重要的是，應(yīng)對(duì)紀(jì)檢信訪工作的體制和操作程序予以修訂，理順相應(yīng)概念，優(yōu)化處理標(biāo)準(zhǔn)，保證紀(jì)檢信訪的合法性，并與監(jiān)察信訪工作形成相互配合的監(jiān)督合力。

（二）廣度建構(gòu)：制定統(tǒng)一的《信訪法》

信訪制度廉政功能法治化需要將信訪制度的整體性共識(shí)通過(guò)法律的形式加以宣示，擴(kuò)大信訪制度廉政功能的適用范圍。因此，制定統(tǒng)一的《信訪法》成為學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)，也符合信訪工作的實(shí)際需要。首先是“大信訪格局”的需要。目前，信訪機(jī)構(gòu)林立，黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、軍隊(duì)、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位等都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，均能夠成為有效的信訪廉政渠道。然而，與之對(duì)應(yīng)的信訪工作依據(jù)卻只有《信訪條例》，而《信訪條例》僅可以適用于行政機(jī)關(guān)，并作為社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位的參照依據(jù)。因此，有必要制定《信訪法》，為人大、政協(xié)、法院、檢察院等系統(tǒng)的信訪工作提供法律依據(jù)。其次是對(duì)地方法規(guī)的回應(yīng)。目前，全國(guó)共有23個(gè)省、直轄市制定了與信訪工作相關(guān)的地方法規(guī)，這些地方法規(guī)無(wú)一例外都規(guī)定了其適用于本行政區(qū)域內(nèi)所有的國(guó)家機(jī)關(guān)。實(shí)踐中，各地方根據(jù)信訪工作需求確立了廣泛的適用范圍，因此在法律層面上需要制定《信訪法》對(duì)其及時(shí)跟進(jìn)和規(guī)范。再次是信訪法治化的必然。信訪制度法治化改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要我們將現(xiàn)存的設(shè)計(jì)缺陷及其所引發(fā)的問(wèn)題通過(guò)統(tǒng)一《信訪法》予以修補(bǔ)、改進(jìn)，并將信訪實(shí)踐中一些好的做法納人其中，完善、提升信訪制度。[17]2015年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)務(wù)院2015年立法工作計(jì)劃》，《信訪法》正式列入“研究項(xiàng)目”之中，作為具體落實(shí)信訪制度廉政功能和信訪制度改革整體性共識(shí)的載體，制定全國(guó)統(tǒng)一的《信訪法》無(wú)疑令人期待。

（三）深度建構(gòu)：建立廉政信訪信息評(píng)估和防范機(jī)制

無(wú)論是完善紀(jì)檢、監(jiān)察信訪工作機(jī)制還是制定統(tǒng)一的《信訪法》，都是為了廉政信息傳遞的法治化。但是，信訪制度廉政功能的實(shí)現(xiàn)不應(yīng)僅僅局限于此。信訪部門還應(yīng)當(dāng)充分挖掘并利用信訪信息，通過(guò)綜合分析、研判，及時(shí)提供針對(duì)性強(qiáng)、具有可操作性的決策建議，[18]深入發(fā)掘有利于反腐廉政的重要情況和問(wèn)題。一方面，需要建立起廉政信訪信息評(píng)估機(jī)制。這一機(jī)制的建立，需要賦予信訪機(jī)關(guān)相應(yīng)的職權(quán)，從而使其能夠進(jìn)行深入且有質(zhì)量的調(diào)查。調(diào)查的內(nèi)容應(yīng)包括對(duì)廉政信訪信息進(jìn)行分類處理，精心篩選性質(zhì)嚴(yán)重、情節(jié)惡劣和問(wèn)題具體的案件，通過(guò)綜合分析、研判，發(fā)現(xiàn)腐敗的重點(diǎn)領(lǐng)域和主要類型。另一方面，需要建立廉政信訪防范機(jī)制。這就要求在廉政信訪信息的調(diào)查結(jié)果中有防止類似腐敗事件再發(fā)生的建議，所提建議能夠被相關(guān)主體認(rèn)真對(duì)待且轉(zhuǎn)化為有效的公權(quán)力行為?；诹旁L的總量、違紀(jì)違法案件的評(píng)估機(jī)制，有針對(duì)性地采用“巡視”的方式，從廉政信訪反映最強(qiáng)烈的問(wèn)題，排查出源頭，重點(diǎn)設(shè)防。

總之，信訪制度存在的問(wèn)題不能回避也無(wú)法回避，只有將其納入法治化的軌道才是信訪制度改革的應(yīng)有之義。嘗試將廉政功能作為信訪制度的核心功能，對(duì)正確地設(shè)計(jì)信訪制度和公眾合理行使“信訪權(quán)利”具有推動(dòng)作用。黨的十八屆三中全會(huì)提出了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的要求，對(duì)信訪制度而言，探索信訪制度功能法治化僅僅是第一步，如果能夠以此為基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)出具有前瞻性，能夠在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的不同時(shí)期都能發(fā)揮出應(yīng)有的作用，或許才是后續(xù)信訪制度研究的關(guān)鍵。

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（責(zé)任編輯：牟春野）