陳凱明 沈躍東

摘 要：信訪制度功能法治化是信訪法治化改革的基礎(chǔ)。在全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭中，應(yīng)該逐漸淡化信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能，強(qiáng)調(diào)信訪制度的廉政功能。實(shí)踐中，信訪已越來越多地成為提供案源線索和監(jiān)督信息的廉政信息渠道。從應(yīng)然層面上看，信訪制度的廉政功能是法治價(jià)值引導(dǎo)的制度必然。因此，在新時(shí)期，要充分發(fā)揮信訪制度的廉政功能，完善紀(jì)檢、監(jiān)察信訪工作機(jī)制，制定統(tǒng)一的《信訪法》，建立起廉政信訪信息評估和防范機(jī)制。

關(guān) 鍵 詞：信訪制度；法治化；廉政功能

中圖分類號：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）06-0078-06

收稿日期：2016-03-18

作者簡介：陳凱明（1991—），男，福建莆田人，福州大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)；沈躍東（1968—），男，江蘇高郵人，福州大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)。

信訪制度創(chuàng)設(shè)至今已有半個(gè)多世紀(jì)，在不同的歷史時(shí)期發(fā)揮著不同的功能。創(chuàng)設(shè)伊始，信訪制度是黨的群眾路線的產(chǎn)物，并作為保持國家機(jī)關(guān)與人民群眾密切聯(lián)系的制度設(shè)計(jì)。在全面依法治國的背景下，信訪制度法治化是信訪制度改革的發(fā)展方向。信訪制度的設(shè)計(jì)是基于一種實(shí)用主義的政策考量，但在實(shí)際運(yùn)行中，其功能應(yīng)隨著不同歷史時(shí)期社會變化特點(diǎn)不斷地發(fā)展和嬗變。因此，明確信訪制度在新時(shí)期的功能定位，對全面理解和完善這一制度有所裨益。

當(dāng)前，隨著全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭的深入，更加注重運(yùn)用法治思維和制度化的方式實(shí)現(xiàn)廉政目標(biāo)是黨風(fēng)廉政建設(shè)的長遠(yuǎn)性戰(zhàn)略選擇。目前，黨和國家正通過建立系統(tǒng)化的監(jiān)督機(jī)制和建設(shè)長效化的規(guī)章制度，推動反腐模式的轉(zhuǎn)型。一個(gè)完善的權(quán)力監(jiān)督體系和反腐敗制度，需要充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的作用。既要強(qiáng)調(diào)人大監(jiān)督、行政監(jiān)察和司法監(jiān)督等公權(quán)力主體的權(quán)力性監(jiān)督，也要重視公眾、新聞媒體和輿論等非權(quán)力性的社會監(jiān)督。同時(shí)，還需要提供二者互動和銜接的有效途徑，形成發(fā)揮合力作用的權(quán)力監(jiān)督體系。信訪制度恰恰是跳出權(quán)力性監(jiān)督和非權(quán)力性監(jiān)督的各自藩籬，架構(gòu)起自下而上的社會監(jiān)督與自上而下的權(quán)力監(jiān)督之間的制度“橋梁”。因此，在全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭的新時(shí)期，探索信訪制度廉政功能將為信訪制度的發(fā)展提供新的思路。

一、信訪制度功能轉(zhuǎn)型成因：

救濟(jì)功能的僭越

當(dāng)前，信訪制度在運(yùn)行中引發(fā)的各種社會問題日漸凸顯。從2005年起，圍繞著《中華人民共和國信訪條例》（以下簡稱《信訪條例》）和《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見》等信訪制度規(guī)范，學(xué)術(shù)界對信訪制度改革已進(jìn)行了10多年的研討，雖然對改革方向所持的觀點(diǎn)不盡相同，但在信訪困境成因的分析上形成了基本共識：信訪制度功能的扭曲是產(chǎn)生信訪困境的主要原因。[1]其中信訪的救濟(jì)功能成為了眾矢之的，有學(xué)者主張應(yīng)該將信訪的法律救濟(jì)功能完全從信訪中剝離。[2]但是，又有學(xué)者認(rèn)為不能完全剝奪信訪的糾紛解決功能，而是要將信訪納入多元化行政糾紛解決體系之中。[3]梳理和歸納學(xué)界對信訪制度功能的研究成果，筆者認(rèn)為，信訪制度救濟(jì)功能從僭越到歸位有以下幾個(gè)原因。

（一）信訪制度在憲法框架中的位置從錯(cuò)位到歸位

我國《憲法》并沒有關(guān)于信訪的直接規(guī)定，通過參照和引申，學(xué)界將我國《憲法》第二十七條第二款、第四十一條作為信訪制度的憲法淵源。我國《憲法》第四十一條列舉了建議權(quán)、申訴權(quán)和控告權(quán)，然而現(xiàn)行《憲法》第四十一條所采用的具體列舉的立法技術(shù)，反而造成各項(xiàng)權(quán)利駁雜交織的一種樣態(tài)。而信訪權(quán)的多種權(quán)利的性質(zhì)與成分復(fù)雜交織的結(jié)構(gòu)，也形成了信訪權(quán)利邊界模糊性和開放性的結(jié)構(gòu)。盡管如此，信訪權(quán)是一種兼具權(quán)利救濟(jì)以及政治參與和監(jiān)督雙重屬性的法律權(quán)利的認(rèn)知還是可以明確的。[4]信訪制度之所以長期與其它救濟(jì)制度發(fā)生沖突的關(guān)鍵在于居于輔助政制的信訪制度凌駕于核心政制之上，與司法制度主從易位，成為了推進(jìn)社會正義的“慣常體制”。[5]對比有直接《憲法》依據(jù)且有明確權(quán)利、權(quán)力規(guī)定的核心政制，并無完備《憲法》依據(jù)且無直接法定職權(quán)的信訪制度，在我國憲法框架中的定位應(yīng)該是配合和服務(wù)核心政制，作為輔助政制發(fā)揮補(bǔ)充效用。深刻認(rèn)識信訪制度在憲法框架中的定位，并使之回復(fù)到次要政制位置，才能使它的地位和功能相匹配。

（二）對傳統(tǒng)“青天機(jī)制”理念從繼承到摒棄

司法與行政合一是中華法系的一大特征，出于對“官本位”政治權(quán)威的信任，創(chuàng)設(shè)了“登聞鼓”“邀車駕”的“直訴”救濟(jì)制度。無限向上、向外尋求“青天”庇護(hù)的風(fēng)氣在中國本土的法律思想中根深蒂固，“人治”色彩濃厚的“青天機(jī)制”并未隨著歷史的演進(jìn)而消亡，而是被信訪制度繼承。在歷史文化的影響下，“赴京喊冤”演化為“進(jìn)京上訪”，對信訪制度的路徑依賴再現(xiàn)了古代中國救濟(jì)制度的傳統(tǒng)。信訪制度的慣性作用在客觀上消解了國家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，受到了學(xué)者的強(qiáng)烈批判。[6]隨著對制度研究的深入，信訪預(yù)設(shè)的處理糾紛模式被檢驗(yàn)出存在明顯的效能不足，難以提供有效的救濟(jì)。[7]從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，信訪制度也存在著運(yùn)行效率低下，交易費(fèi)用巨大的缺陷。[8]因此，應(yīng)培育與現(xiàn)代法治進(jìn)程相適應(yīng)的政治文化，使信訪制度逐漸地解除制度中“人治”基因的捆綁。

（三）從大眾動員信訪到訴訪分離的理性設(shè)定

制度的演變和走向受制于“國家政權(quán)建設(shè)”政治價(jià)值的變化和調(diào)整。自1951年以來，得益于中央特別注重發(fā)揮人民來信來訪的社會動員功能，信訪制度從無到有地迅速建立起來。[9]1979-1982年期間，國家要實(shí)現(xiàn)政治路線的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移，就必須進(jìn)行撥亂反正的工作，信訪制度迅速從國家政治生活中的邊緣位置走到了中心位置；在1982年后，信訪制度的服務(wù)對象是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和安定團(tuán)結(jié)的大局。[10]特定的政治生態(tài)衍生出了信訪制度訴訪不分的問題，更為重要的是，囿于長期以來司法制度正義推進(jìn)功能的缺位，訴訪混同嚴(yán)重威脅了司法處置的終局性效力。對此，2004年最高人民法院提出了涉訴信訪的概念。直到2014年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，對涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入司法程序機(jī)制等進(jìn)行了規(guī)范，訴訪分離理念的確定宣告了信訪制度救濟(jì)功能的終結(jié)。

信訪制度救濟(jì)功能變遷的背后反映的是歷史和制度的特性，但歸根到底是法治的缺失。當(dāng)然，也不能因此否認(rèn)信訪制度在法律空缺時(shí)期的彌合作用，但在訴訪分離的背景下，信訪制度救濟(jì)功能應(yīng)該被淡化?？梢岳眯旁L溫和且對抗性較少的特點(diǎn)，用于調(diào)解和求和；[11]也可以用于解決一部分因司法政策“不受理”的糾紛，如國企改制中的利益配置問題。[12]總之，信訪制度救濟(jì)功能只能是非正式的解紛機(jī)制，作用是彌補(bǔ)其它救濟(jì)手段留下的“空白”。

二、信訪制度功能轉(zhuǎn)型趨勢：

廉政功能逐步提升

信訪制度廉政功能是一個(gè)“嶄新”的概念，包含了信訪檢舉控告、信訪廉政、勤政建議等內(nèi)容，但從外延上看，廉政功能的外延寬于檢舉控告。這一功能不僅用于揭發(fā)和舉報(bào)公權(quán)力的違法亂紀(jì)，也用于提出廉政與勤政方面的意見和建議，積極地防范公權(quán)力在反腐高壓下的不作為。從內(nèi)涵上看，這里的信訪廉政功能有別于通常認(rèn)為的社會監(jiān)督。雖然二者在監(jiān)督的主體和客體上是一致的，但在載體和曝光對象上，社會監(jiān)督通過網(wǎng)絡(luò)、媒體或自媒體等方式向社會公眾曝光，[20]而信訪制度的廉政功能是直接向信訪機(jī)構(gòu)反饋廉政信息?？梢哉f，信訪制度的廉政功能是社會監(jiān)督轉(zhuǎn)化為權(quán)力監(jiān)督的有效途徑。信訪制度廉政功能的提出是將信訪視為一個(gè)客觀中立的信息傳遞渠道，并根據(jù)渠道所傳遞內(nèi)容的性質(zhì)來劃分信訪制度的功能。黨的十八大以來，為落實(shí)全面從嚴(yán)治黨，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，信訪制度越來越多地作為提供案源線索和廉政監(jiān)督信息的渠道。因此，從實(shí)然上看，信訪制度廉政功能正在逐漸凸顯。

信訪制度廉政功能的逐步提升是信訪制度功能法治化轉(zhuǎn)型的應(yīng)有之義。當(dāng)前，反腐敗斗爭形勢已從“嚴(yán)峻復(fù)雜”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安桓腋恼饝刈饔贸浞职l(fā)揮，不能腐、不想腐的效應(yīng)初步顯現(xiàn)”。中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議作出了“反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢正在形成”的形勢判斷，這是基于反腐敗斗爭取得成效的綜合判斷。《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》相繼出臺，彰顯了反腐敗斗爭中要立章建制依規(guī)治吏；至2015年底依據(jù)中央“八項(xiàng)規(guī)定”查處違規(guī)案件10多萬多起，處理了近14萬余人，形成了空前的反腐力度。[13]推動全面從嚴(yán)治黨向基層的延伸不僅要依靠巡視、自律等內(nèi)部監(jiān)督制度，還需要充分發(fā)揮信訪制度的廉政功能，并將其與內(nèi)部監(jiān)督制度一起形成全面的反腐治理網(wǎng)絡(luò)。提升黨和國家的廉政治理水平，應(yīng)當(dāng)暢通和拓寬信訪制度的廉政信息渠道，這將有利于盡早地發(fā)現(xiàn)問題和及時(shí)地調(diào)查問題，使因嚴(yán)重違紀(jì)、涉嫌違法立案審查的案件成為極少數(shù)。盡早發(fā)現(xiàn)問題是指在實(shí)踐中，當(dāng)信訪反饋的案件尚未發(fā)展到違法的程度，僅僅是國家機(jī)關(guān)或公務(wù)員的工作失誤或行為不當(dāng)時(shí)，就可以借助于信訪制度靈活的運(yùn)行機(jī)制，通過溝通、建議和協(xié)調(diào)的方式，使那些不當(dāng)?shù)男姓袨榧皶r(shí)得到糾正，將可能發(fā)生的違紀(jì)違法行為扼殺在“萌芽”狀態(tài)。及時(shí)調(diào)查問題是指根據(jù)信訪制度的規(guī)則和程序，國家機(jī)關(guān)將通過信訪制度廉政信息渠道收集的信息作出相應(yīng)分析，圍繞分析結(jié)果整理出問題清單并制定懲治方案。在反腐敗斗爭的新形勢下強(qiáng)調(diào)信訪制度廉政功能，有助于提高公眾參與社會民主政治的熱情。從數(shù)據(jù)上看，自2015年7月中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站開通了“群眾身邊的‘四風(fēng)和腐敗問題”信訪監(jiān)督舉報(bào)曝光專區(qū)以來，至2016初，通過信訪渠道通報(bào)問題979起，點(diǎn)名道姓通報(bào)1355人，其中527人移送司法機(jī)關(guān)。[14]這一統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)充分說明發(fā)揮信訪制度廉政功能，有利于治愈社會公眾不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督和不會監(jiān)督這一“頑疾”。從社會效果上看，在《中國反腐倡廉建設(shè)報(bào)告No.5》中，社會公眾普遍認(rèn)同并繼續(xù)期待和擁護(hù)“動真格”的反腐敗斗爭形式。顯然，新形勢下更多的社會公眾愿意關(guān)注和參與到防范公權(quán)力不正當(dāng)行使的監(jiān)督中。信訪制度為公眾提供了積極參與國家政治生活的渠道，并在信訪良性互動過程中激發(fā)了公眾的政治參與熱情，進(jìn)而促進(jìn)國家機(jī)關(guān)和公務(wù)員清正廉潔。總之，強(qiáng)調(diào)信訪制度廉政功能是信訪制度功能法治化的必然趨勢。

三、法治價(jià)值是信訪制度廉政

功能的有效保障

確立信訪制度廉政功能，不能只看到實(shí)然層面的表現(xiàn)，更重要的是應(yīng)該進(jìn)行應(yīng)然層面上的價(jià)值分析。一項(xiàng)制度是其內(nèi)含價(jià)值的載體，制度的功能也受內(nèi)含價(jià)值所決定，功能的穩(wěn)定與否取決于價(jià)值基礎(chǔ)是否正確和牢固。例如：長期以來，權(quán)利救濟(jì)被認(rèn)為是信訪制度的核心功能，正是受公正價(jià)值主導(dǎo)所決定，信訪制度救濟(jì)功能的僭越也源于其公正價(jià)值被過分地抬高。所以，為了避免信訪制度廉政功能重蹈權(quán)利救濟(jì)功能的覆轍，使其持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)揮作用，就需要辨證地分析決定信訪制度具有廉政功能的內(nèi)含價(jià)值是否穩(wěn)定、是否協(xié)調(diào)。畢竟價(jià)值是抽象的，但制度卻是具體的實(shí)在的，通過制度分析可以探究價(jià)值存在的可行性、有效性。

法治價(jià)值是信訪制度廉政功能的方向引導(dǎo)。因?yàn)榱δ苁切旁L制度功能法治化過程中新的功能定位，在運(yùn)作中理應(yīng)遵循法治的原則和規(guī)律。根據(jù)法治價(jià)值的方向引導(dǎo)，綜合運(yùn)用法治思維和法治方法去設(shè)計(jì)、運(yùn)行信訪制度，以保障信訪廉政功能的有效發(fā)揮。法治價(jià)值對信訪制度廉政功能的引導(dǎo)包括依據(jù)和程序的法治化：依據(jù)法治化要求信訪的廉政功能在立法上被確認(rèn)，如縱向上多層級法律法規(guī)規(guī)章的確認(rèn)和橫向上各機(jī)構(gòu)、各地方法規(guī)規(guī)章的確認(rèn)。實(shí)踐中，2016年實(shí)施的《山東省信訪條例》就是橫向上適用于人大、政府、法院等各機(jī)構(gòu)的地方性法規(guī)，首次通過將信訪事項(xiàng)分類的方式確定了以建議意見、檢舉控告為內(nèi)容的信訪制度廉政功能。程序法治化是指在處理與廉政相關(guān)的信訪案件中應(yīng)保持中立，采用公開透明的方式進(jìn)行處理和反饋，不壓制公眾的信訪，并對行使合法權(quán)利的信訪人進(jìn)行保護(hù)，嚴(yán)禁打擊報(bào)復(fù)。法治價(jià)值是貫穿于整個(gè)信訪制度之中的，以實(shí)現(xiàn)良法善治和人權(quán)保障為目標(biāo)，在信訪的依據(jù)、程序、范圍以及處理標(biāo)準(zhǔn)等方面都進(jìn)行著法治化引導(dǎo)。[15]

四、信訪制度廉政功能的實(shí)現(xiàn)路徑：

三維“立交橋”的建構(gòu)

信訪制度欲在實(shí)踐中充分發(fā)揮其廉政功能，關(guān)鍵在于信訪制度設(shè)計(jì)能否順應(yīng)和融入國家廉政治理模式之中、能否擴(kuò)大和暢通廉政渠道、能否挖掘信訪信息并建立廉政預(yù)警機(jī)制。

（一）高度建構(gòu)：紀(jì)檢、監(jiān)察信訪工作機(jī)制的完善

由于我國國家行政機(jī)關(guān)公職人員絕大多數(shù)是黨員，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作對象和職能上多有重疊，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行的是一套機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱的體制，履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩種職能。黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和政府監(jiān)察機(jī)關(guān)在我國廉政體系中處于較高的地位，是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的中堅(jiān)力量，黨的紀(jì)律檢查和政府監(jiān)察的信訪工作系統(tǒng)理應(yīng)成為信訪制度廉政功能的核心。

目前，紀(jì)檢、監(jiān)察信訪工作的不完善之處在于：在信訪事項(xiàng)的處理中，由于紀(jì)檢信訪和監(jiān)察信訪的淵源不同，存在著銜接上的混亂。紀(jì)檢信訪工作遵循的是《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》（以下簡稱《紀(jì)檢控告申訴條例》）和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》等黨內(nèi)規(guī)章制度；監(jiān)察信訪工作遵循的是《行政監(jiān)察法》《信訪條例》和《監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作辦法》等，因此，二者關(guān)于信訪的相關(guān)規(guī)定難免有所差異。第一，管轄程序不同。監(jiān)察信訪工作強(qiáng)調(diào)“屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)”，但是紀(jì)檢作為上級部門可以在重大問題上直接調(diào)查處理。第二，處理程序不同?！缎旁L條例》規(guī)定：收到信訪事項(xiàng)之日起15日內(nèi)告知信訪人以及申訴復(fù)查、復(fù)核的期限，但《紀(jì)檢控告申訴條例》則無此規(guī)定。第三，相同程序概念不同。對信訪處理結(jié)果的申訴，行政部門采用復(fù)查、復(fù)核，紀(jì)檢機(jī)關(guān)則采用復(fù)議、復(fù)查。第四，對信訪舉報(bào)的獎勵(lì)不同。監(jiān)察部門規(guī)定了獎勵(lì)和重獎，而紀(jì)檢機(jī)關(guān)只采用鼓勵(lì)。由此，紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察部門職能雖然高度統(tǒng)一，但在信訪實(shí)踐中仍存在諸如案件的首辦權(quán)問題、相關(guān)權(quán)限的合法性問題等，[16]亟待完善相關(guān)制度予以解決。

完善紀(jì)檢、監(jiān)察信訪工作機(jī)制的進(jìn)路應(yīng)該是：加強(qiáng)黨紀(jì)與國法之間的協(xié)調(diào)和有機(jī)結(jié)合，避免在銜接上出現(xiàn)問題。從理論上看，黨的紀(jì)檢信訪工作并不是國家政治生活中應(yīng)然的監(jiān)督方式，它并沒有明確的法律授權(quán)。因此，為發(fā)揮紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的信訪合署整體優(yōu)勢，需要對我國《行政監(jiān)察法》進(jìn)行修訂，使監(jiān)察信訪相關(guān)規(guī)定更為詳盡和全面。目前，有關(guān)監(jiān)察信訪的具體規(guī)定僅有1991年的《監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作辦法》和1987年的《信訪工作暫行辦法》兩個(gè)部門規(guī)章。這兩個(gè)規(guī)章頒布實(shí)施的時(shí)間較久，層級較低，制度設(shè)計(jì)上的法治化水平也不高，程序規(guī)定過于模糊，不適用于當(dāng)前反腐敗斗爭的需要，因此有必要通過修訂《行政監(jiān)察法》來確立信訪制度廉政功能的法律地位。尤為重要的是，應(yīng)對紀(jì)檢信訪工作的體制和操作程序予以修訂，理順相應(yīng)概念，優(yōu)化處理標(biāo)準(zhǔn)，保證紀(jì)檢信訪的合法性，并與監(jiān)察信訪工作形成相互配合的監(jiān)督合力。

（二）廣度建構(gòu)：制定統(tǒng)一的《信訪法》

信訪制度廉政功能法治化需要將信訪制度的整體性共識通過法律的形式加以宣示，擴(kuò)大信訪制度廉政功能的適用范圍。因此，制定統(tǒng)一的《信訪法》成為學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的共識，也符合信訪工作的實(shí)際需要。首先是“大信訪格局”的需要。目前，信訪機(jī)構(gòu)林立，黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、軍隊(duì)、社會團(tuán)體、國有企業(yè)事業(yè)單位等都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，均能夠成為有效的信訪廉政渠道。然而，與之對應(yīng)的信訪工作依據(jù)卻只有《信訪條例》，而《信訪條例》僅可以適用于行政機(jī)關(guān)，并作為社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位的參照依據(jù)。因此，有必要制定《信訪法》，為人大、政協(xié)、法院、檢察院等系統(tǒng)的信訪工作提供法律依據(jù)。其次是對地方法規(guī)的回應(yīng)。目前，全國共有23個(gè)省、直轄市制定了與信訪工作相關(guān)的地方法規(guī)，這些地方法規(guī)無一例外都規(guī)定了其適用于本行政區(qū)域內(nèi)所有的國家機(jī)關(guān)。實(shí)踐中，各地方根據(jù)信訪工作需求確立了廣泛的適用范圍，因此在法律層面上需要制定《信訪法》對其及時(shí)跟進(jìn)和規(guī)范。再次是信訪法治化的必然。信訪制度法治化改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要我們將現(xiàn)存的設(shè)計(jì)缺陷及其所引發(fā)的問題通過統(tǒng)一《信訪法》予以修補(bǔ)、改進(jìn)，并將信訪實(shí)踐中一些好的做法納人其中，完善、提升信訪制度。[17]2015年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國務(wù)院2015年立法工作計(jì)劃》，《信訪法》正式列入“研究項(xiàng)目”之中，作為具體落實(shí)信訪制度廉政功能和信訪制度改革整體性共識的載體，制定全國統(tǒng)一的《信訪法》無疑令人期待。

（三）深度建構(gòu)：建立廉政信訪信息評估和防范機(jī)制

無論是完善紀(jì)檢、監(jiān)察信訪工作機(jī)制還是制定統(tǒng)一的《信訪法》，都是為了廉政信息傳遞的法治化。但是，信訪制度廉政功能的實(shí)現(xiàn)不應(yīng)僅僅局限于此。信訪部門還應(yīng)當(dāng)充分挖掘并利用信訪信息，通過綜合分析、研判，及時(shí)提供針對性強(qiáng)、具有可操作性的決策建議，[18]深入發(fā)掘有利于反腐廉政的重要情況和問題。一方面，需要建立起廉政信訪信息評估機(jī)制。這一機(jī)制的建立，需要賦予信訪機(jī)關(guān)相應(yīng)的職權(quán)，從而使其能夠進(jìn)行深入且有質(zhì)量的調(diào)查。調(diào)查的內(nèi)容應(yīng)包括對廉政信訪信息進(jìn)行分類處理，精心篩選性質(zhì)嚴(yán)重、情節(jié)惡劣和問題具體的案件，通過綜合分析、研判，發(fā)現(xiàn)腐敗的重點(diǎn)領(lǐng)域和主要類型。另一方面，需要建立廉政信訪防范機(jī)制。這就要求在廉政信訪信息的調(diào)查結(jié)果中有防止類似腐敗事件再發(fā)生的建議，所提建議能夠被相關(guān)主體認(rèn)真對待且轉(zhuǎn)化為有效的公權(quán)力行為?；诹旁L的總量、違紀(jì)違法案件的評估機(jī)制，有針對性地采用“巡視”的方式，從廉政信訪反映最強(qiáng)烈的問題，排查出源頭，重點(diǎn)設(shè)防。

總之，信訪制度存在的問題不能回避也無法回避，只有將其納入法治化的軌道才是信訪制度改革的應(yīng)有之義。嘗試將廉政功能作為信訪制度的核心功能，對正確地設(shè)計(jì)信訪制度和公眾合理行使“信訪權(quán)利”具有推動作用。黨的十八屆三中全會提出了實(shí)現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的要求，對信訪制度而言，探索信訪制度功能法治化僅僅是第一步，如果能夠以此為基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)出具有前瞻性，能夠在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的不同時(shí)期都能發(fā)揮出應(yīng)有的作用，或許才是后續(xù)信訪制度研究的關(guān)鍵。

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