摘 要：在重大行政決策績效評估中引入公眾參與體現(xiàn)了決策部門對民意的尊重，相比傳統(tǒng)的政府自身評估模式，公眾參與式的績效評估更符合決策機(jī)關(guān)效益目標(biāo)和對系統(tǒng)評價功能的期待，其相應(yīng)的評估主體、評估標(biāo)準(zhǔn)和評估程序也發(fā)生了變化。公眾參與政府績效評估的法制化已成為行政法治發(fā)達(dá)國家的發(fā)展趨勢之一，而在我國的行政實(shí)踐中，公眾參與政府績效評估尚存在諸多理論與實(shí)踐上的困境。因此，有必要在借鑒域外績效評估法制化經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對我國重大行政決策績效評估的立法與制度建設(shè)提出設(shè)想，從而構(gòu)建一個復(fù)合型的績效評估模式。

關(guān) 鍵 詞：重大行政決策；績效評估；公眾參與；行政程序

中圖分類號：D63-3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）06-0001-10

收稿日期：2016-03-25

作者簡介：桂萍（1972—），女，浙江舟山人，宿遷學(xué)院法政學(xué)院副教授，蘇州大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向為行政法學(xué)。

從政策學(xué)角度看，行政決策本身就包含一個完整的邏輯過程，即決策制定、決策實(shí)施以及決策效果評估三個具體過程。政府決策的這一循環(huán)過程表明，政府績效評估的本質(zhì)就是對重大行政決策方案及其實(shí)施過程有效性的評估，是重大行政決策的邏輯與實(shí)踐過程必不可少的環(huán)節(jié)?？梢哉f，決策評估既是一項重大行政決策的終點(diǎn)，又是這項決策優(yōu)化的起點(diǎn)。在重大行政決策績效評估中引入公眾參與，將公眾參與作為政府績效評估的主導(dǎo)形式，體現(xiàn)了決策機(jī)構(gòu)對民意的尊重，有助于實(shí)現(xiàn)重大行政決策的民主化、理性化和正當(dāng)化，是我國建設(shè)“法治政府”“責(zé)任政府”和“服務(wù)型政府”的具體體現(xiàn)。

一、公眾參與重大行政決策績效

評估的要素分析

公眾參與政府績效評估是政府部門與公眾進(jìn)行交流、合作的方式，通過公眾參與政府績效評估，可以提高公眾對政府決策的支持度和信任度，保障重大行政決策的合法性與正當(dāng)性，對政府決策形成良性的激勵，使政府決策更加富有成效。

（一）公眾參與重大行政決策績效評估的主體

過去，重大行政決策績效評估主要是以政府為主導(dǎo)的內(nèi)部自我封閉式評估，而公眾參與程序的引入則使重大行政決策的服務(wù)對象——公眾真正融入到?jīng)Q策績效評估機(jī)制當(dāng)中。于是，“公眾滿意度”幾乎成為所有績效評估體系中的關(guān)鍵詞，公眾也開始成為績效評估不可或缺的評估主體。這種績效評估主體的變化反映在我國依法行政領(lǐng)域即公眾參與。以傳統(tǒng)政府為絕對主體的績效評估模式無法避免政府自我裁判的尷尬處境，因為傳統(tǒng)的績效評估忽略公眾參與，公眾對績效評估也普遍持不信任的態(tài)度，既不相信績效評估能夠就公眾關(guān)心的問題提供可靠、準(zhǔn)確的信息，也不相信政府部門開展的績效評估能夠真正地站在公眾的立場來評估政府作出的決策。于是，傳統(tǒng)的績效評估受到公眾的冷落，決策機(jī)關(guān)應(yīng)用績效評估技術(shù)的激勵水平隨之下降，到最后，績效評估也就只能成為一種“與政府決策活動無關(guān)而且乏味的數(shù)據(jù)游戲”。[1]為擺脫這種困境，政府決策績效評估就逐步由政府?dāng)U大到了公眾，并且公眾日益成長為績效評估中的重要主體。“公眾作為政府績效評估主體參與到政府績效評估中來，變被動參與到主動參與，可以說是對于目前的績效評估模式的一種顛覆，也是一種創(chuàng)新?！盵2]

在當(dāng)前重大行政決策績效評估活動中，公眾作為評估主體的模式主要有兩類：一類是以不特定的社會公眾作為評估主體，比如南京舉辦的“萬民評價活動”。此類評估活動多是通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段來調(diào)查某項政府決策的公眾滿意度，其特點(diǎn)是參與人數(shù)眾多，評估主體具有開放性和不穩(wěn)定性，因此評價結(jié)果的科學(xué)性和代表性會受到一定的影響。另一類是以特定的社會公眾作為評價主體，主要是按照職業(yè)身份劃分的特定群體，具體包括人大代表或政協(xié)委員、企業(yè)或社會組織、第三方評價機(jī)構(gòu)、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜一蛏鐣姟？v觀這兩類評估主體，存在兩個明顯的缺陷：一是公眾作為評估主體的參與通常是被動式的參與，政府決策部門是績效評估唯一的發(fā)起者和主持者；二是參與評估公眾的代表性難以得到保障。社會公眾包括不同的利益群體，每個群體對公共決策都有著不同的價值評判標(biāo)準(zhǔn)和利益訴求，如果只有其中一些群體通過各種途徑獲得了評估主體的地位，將對其他群體的利益訴求產(chǎn)生不利的影響，還可能侵害一些弱勢群體的利益。那么，如何彌補(bǔ)這兩類公眾參與績效評估模式的先天缺陷呢？這就需要我們在設(shè)計相應(yīng)制度時，把公眾作為決策績效評估的發(fā)起主體和主導(dǎo)者，使其成為決策績效評估活動的中堅力量。

（二）公眾參與重大行政決策績效評估的標(biāo)準(zhǔn)

政府績效評估指標(biāo)是“一個量化過程——或給一個程序、項目或其他活動的運(yùn)作指定的一個數(shù)目，以此作為標(biāo)準(zhǔn)來測定政府機(jī)關(guān)為公眾提供產(chǎn)品或服務(wù)的狀況?！盵3]重大行政決策績效評估指標(biāo)體系是對重大決策制定、實(shí)施各個方面較為科學(xué)、精密、高度技術(shù)性的測度。一般來說，評估指標(biāo)必須解決以下幾個問題：“有針對性地評估政府哪些決策？有哪些評估角度？如何讓指標(biāo)的評估方法最恰當(dāng)?shù)胤从吃u價者的感受？如何使指標(biāo)之間依據(jù)其在整個體系中重要性和應(yīng)受重視程度不同而拉開每個指標(biāo)的影響力層次？”[4]由此可見，建立評估指標(biāo)體系需要較高的技術(shù)含量。

績效評估的標(biāo)準(zhǔn)因評估主體與評估方式的不同會有所區(qū)別。我國的政府績效評估指標(biāo)體系有兩個層次：一個是政府主導(dǎo)的內(nèi)部指標(biāo)設(shè)計體系。由于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部以及聘任的專業(yè)技術(shù)人員相對較有保障，因而此類評價指標(biāo)較為科學(xué)、細(xì)致、專業(yè)。另一個是公眾參與式的政府績效評估標(biāo)準(zhǔn)，相對較為開放、籠統(tǒng)。這是因為公眾參與政府績效評估主體的廣泛性、隨意性、不確定性不可避免地會導(dǎo)致評估標(biāo)準(zhǔn)的粗放，難以形成體系化的指標(biāo)。這類指標(biāo)側(cè)重于公眾對決策的滿意度方面的評價，一般都會簡單地區(qū)分“滿意”“比較滿意”“不太滿意”“不滿意”等幾個評估層次。由于缺乏科學(xué)的數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)，這類測評標(biāo)準(zhǔn)在很多情況下只是一種直觀的心理感受，具有強(qiáng)烈的主觀色彩，如果完全依此來評價決策，顯然不符合政府科學(xué)決策的專業(yè)性和技術(shù)性的要求。

那么，如何解決這種決策屬性與公眾評估指標(biāo)之間可能存在的不兼容性問題呢？首先，為了避免由于績效評估指標(biāo)不細(xì)化、不明確給績效評估結(jié)果帶來不利影響，在公眾評價指標(biāo)中，要針對決策內(nèi)容的具體操作方面盡量細(xì)化滿意度指標(biāo)評估標(biāo)準(zhǔn)，而不是籠統(tǒng)地對某項決策內(nèi)容與效果作“滿意”或“不滿意”的簡單區(qū)分。其次，在擬定決策績效評估指標(biāo)體系時，要為參與評估的公眾確立一些一般性指導(dǎo)原則。這些原則大體上包括：⑴公眾能夠理解所有的測量指標(biāo)；⑵決策服務(wù)目標(biāo)與評估指標(biāo)相聯(lián)系；⑶評估指標(biāo)沒有太多干擾因素；⑷評估指標(biāo)能被清晰界定；⑸評估硬指標(biāo)與軟指標(biāo)相聯(lián)結(jié)。其作用在于確保評估指標(biāo)可以真正地反映公眾的意見，而不僅僅是反映決策機(jī)關(guān)的意志。

（三）公眾參與重大行政決策績效評估的程序

公眾參與重大行政決策績效評估的程序包括評估的方法、步驟和期限等?？冃гu估程序的規(guī)范程度直接影響績效評估的規(guī)范性和合法性，對評估程序進(jìn)行詳盡的規(guī)范能有效避免評估活動的隨意性和盲目性。政府績效內(nèi)部評估程序一般是定期評估，“主要包括評估準(zhǔn)備、實(shí)施和結(jié)果運(yùn)用三個階段”；[5]而公眾參與政府績效評估是一種不定期評估的外部程序，其程序設(shè)計相對復(fù)雜，更關(guān)注決策部門與公眾的交流和溝通，也特別強(qiáng)調(diào)評估信息公開與對公眾評價的回應(yīng)。具體言之，公眾參與重大行政決策績效評估包括以下幾個步驟：

首先，制定績效評估指標(biāo)體系。公眾參與式的績效評估指標(biāo)體系以公眾滿意度為主導(dǎo)指標(biāo)，在制定指標(biāo)體系之前，要廣泛征求公眾對重大行政決策的意見，然后在匯總分析公眾意見的基礎(chǔ)上制定績效評估指標(biāo)體系。

其次，幫助政府做好信息收集工作。在這個程序中，相關(guān)決策部門的行政人員對數(shù)據(jù)收集工作承擔(dān)主要責(zé)任，公眾作為輔助角色共同承擔(dān)數(shù)據(jù)收集任務(wù)，主要包括復(fù)查數(shù)據(jù)收集方法、選擇科學(xué)的數(shù)據(jù)計量方法等。

再次，信息公開。公眾參與重大行政決策評估指標(biāo)體系、評估方法、程序及結(jié)果等一切與評估有關(guān)的信息都必須向公眾公開。真實(shí)、全面的信息不僅能保障公眾對評估進(jìn)行有效監(jiān)督，也能促進(jìn)公眾與決策機(jī)關(guān)之間的了解與溝通，促進(jìn)決策績效評估環(huán)節(jié)與新的決策制定和修改環(huán)節(jié)的有效銜接。

最后，對公眾評估的回應(yīng)與反饋。決策評估部門要認(rèn)真對待公眾提出的意見，公眾評估要得到?jīng)Q策部門負(fù)責(zé)任的回應(yīng)?；貞?yīng)與反饋的內(nèi)容包括決策部門基于績效評估結(jié)果而采取的對決策的調(diào)整和修改措施，以及相關(guān)責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和行政責(zé)任。具體做法可以是決策部門在相關(guān)媒體或網(wǎng)站上公布評估結(jié)果、對相關(guān)建議予以回應(yīng)或是撰寫一份較為全面、詳盡的評估結(jié)果報告并公之于眾。

二、域外公眾參與政府績效

評估的經(jīng)驗

20世紀(jì)60-70代以來，為了應(yīng)對政府財政危機(jī)、公共服務(wù)效率低下所產(chǎn)生的公眾對政府的信任危機(jī)，英國和美國開始了新公共管理運(yùn)動，也因此促進(jìn)了政府績效評估的興起，其中，公眾參與政府績效評估的法制化管理已成為行政法治發(fā)達(dá)國家的發(fā)展趨勢之一。美國、英國、日本、韓國等國家對政府績效評估都制定了相應(yīng)的法律法規(guī)，形成了較為完善的績效評估制度體系。

（一）績效評估的主體由政府部門擴(kuò)大到了包括公眾在內(nèi)的多方主體

在績效評估興起階段，其定位主要是上級行政部門控制下級行政部門的工具，公眾沒有參與績效評估的可能性，此階段的重大行政決策績效評估是單向的，參與評估的主體主要是政府部門以及一些專門設(shè)立的評估機(jī)構(gòu)。但上世紀(jì)末以來，隨著公眾參與政府決策與政府管理運(yùn)動的廣泛開展，重大行政決策績效評估的參與主體也逐漸由政府單一主體擴(kuò)大到了包括公眾在內(nèi)的多方主體。

比如在英國，從撒切爾政府開始，以后的歷屆政府都注重發(fā)揮績效評估在政府部門運(yùn)作中的作用。撒切爾政府在“效率優(yōu)位”戰(zhàn)略指導(dǎo)下，推出了“雷納評審”“部長管理信息系統(tǒng)”等政府內(nèi)部績效評估模式。這種評估模式采用分權(quán)的方式，由政府部門進(jìn)行自評，有時也會聘請一些專家參與評估。自20世紀(jì)80年代末起，撒切爾政府又推行了“公民憲章運(yùn)動”和“競爭求質(zhì)量運(yùn)動”，主張用民意測驗來測定行政效益和服務(wù)質(zhì)量，引領(lǐng)了質(zhì)量和顧客滿意的新方向。梅杰政府又進(jìn)一步強(qiáng)化了提升政府服務(wù)質(zhì)量的行政改革，頒布的很多憲章都強(qiáng)調(diào)公眾的滿意度。在布萊爾政府執(zhí)政后，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)以顧客為導(dǎo)向的公共服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步完善了公眾參與重大行政決策績效評估體系。[6]由此可見，在英國，參與評估的主體由政府?dāng)U大到公眾是一個循序漸進(jìn)的過程，公眾參與和公民導(dǎo)向逐漸成為英國政府績效評估的核心理念。

美國政府績效評估已經(jīng)發(fā)展成為鑲嵌于美國政府運(yùn)作過程中的重要制度。美國政府績效評估的主體是以政府為主，包括國會審計署、總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室、決策執(zhí)行部門等。這種內(nèi)化為美國政府的內(nèi)部管理和控制的績效評估模式強(qiáng)化了行政系統(tǒng)的專業(yè)化特色，是建立在對政府充分信任基礎(chǔ)上的自我激勵和內(nèi)部控制，具體表現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)自身制定評估目標(biāo)，自己組織評估技術(shù)力量。美國績效評估主體是以政府為主，但并不限于政府本身，公眾參與績效評估活動也廣泛存在，只是與我國類似的“民意測驗”式的參與評估方式不同，美國公眾參與模式不強(qiáng)調(diào)公眾大規(guī)模的參與，而是通過高度技術(shù)化、專業(yè)化的評估指標(biāo)體系以及管理手段來實(shí)現(xiàn)公眾參與。[7]

公眾參與的一個新的發(fā)展趨勢是參與決策績效評估的主體由公眾被動地作為評估主體發(fā)展到了公眾主動參與績效評估活動，即建立了“公民發(fā)起的績效評估”（citizen-initiated performance assessment，簡稱CIPA）模型。在CIPA模型中，公眾代表、議員與行政人員聯(lián)手配合，共同完善績效評估指標(biāo)，并最終將這些評估指標(biāo)融入到政府的決策過程中。公眾代表是通過各種渠道招募來的，比如問卷調(diào)查就可以成為招募績效評估小組成員的方法，如果一個城市經(jīng)常做全市范圍的民意調(diào)查，調(diào)查問卷即可附帶詢問調(diào)查對象是否愿意成為公眾代表。CIPA模型盡管在美國一些州已經(jīng)取得了初步實(shí)踐成果，但其實(shí)施成本較高、對公眾素質(zhì)要求較高，因此，如何讓公眾了解績效評估的目的與作用，如何維系公眾的參與熱情，如何照顧到不同群體的利益等問題將會是CIPA模型大規(guī)模推行面臨的挑戰(zhàn)。[8]

（二）公眾參與重大行政決策績效評估的立法日益完善

隨著績效評估活動的深入開展，很多西方國家都制定了相關(guān)的法律和制度來規(guī)制和明確績效評估的程序，從而保證了公眾參與的制度性與穩(wěn)定性。當(dāng)前，有關(guān)政府績效評估立法的模式有“統(tǒng)一立法”和“分散立法”兩種。政府績效評估統(tǒng)一立法模式始于美國，主要包括：1993年美國的《政府績效與結(jié)果法》（GPRA）是有關(guān)績效評估制度的首部立法，此外，還有大陸法系中韓國的《政府績效評估框架法案》以及日本的《政府政策評估法》等?！俺绹獾钠渌麌乙话悴捎梅稚⒘⒎ǖ哪Ｊ剑?guī)定政府績效問題的立法主要分為三類：一是政府組織法，如英國的《地方政府法》、新西蘭的《公共部門法》；二是財政和預(yù)算法，如澳大利亞的《財政管理與經(jīng)濟(jì)責(zé)任法》、新西蘭的《公共財政法》和《財政責(zé)任法》；三是審計基本法，如澳大利亞的《審計長法》、新西蘭的《公共審計法》等?！盵9]

以首部績效評估統(tǒng)一立法——美國的《政府績效與結(jié)果法》（GPRA）為例，該法案為美國績效評估體系化的發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)，提供了合法性依據(jù)。該法案中的以下幾個特點(diǎn)值得關(guān)注：第一，成立預(yù)算管理辦公室，作為管理、監(jiān)督、指導(dǎo)績效評估的核心組織機(jī)構(gòu)；第二，在績效評估的方式和程序上操作十分靈活，法案給各政府部門留下了很大的自由裁量空間；第三，改變了以往績效評估只關(guān)注過程不注重結(jié)果的運(yùn)作模式，而是根據(jù)各政府部門設(shè)立的任務(wù)目標(biāo)來衡量評估結(jié)果；第四，法案強(qiáng)調(diào)了戰(zhàn)略規(guī)劃的重要性，從試點(diǎn)開始逐步推進(jìn)法案。同年，美國通過了《設(shè)立顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》的行政命令，進(jìn)一步提升了社會公眾的滿意度。英國也逐步以法律的形式將重大行政決策績效評估的公眾參與程序予以明確，從而使公眾參與有了法律依據(jù)，也為其參與提供了保障。

（三）由第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估成為常態(tài)

“政府績效評估本質(zhì)上是為了實(shí)現(xiàn)公共財政的委托責(zé)任，這是第三方評估被用于政府績效評估的物質(zhì)性基礎(chǔ)?！盵10]在評估模式發(fā)展過程中，由第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估的優(yōu)勢越來越凸顯，第三方機(jī)構(gòu)往往承擔(dān)了評估工作中大量而具體的事務(wù)。第三方評估機(jī)構(gòu)之所以在政府績效評估中越來越受到重視，原因在于：一方面，第三方評估機(jī)構(gòu)兼具了評估的專業(yè)性及中立性，能夠保障決策評估結(jié)果具備更強(qiáng)的科學(xué)性。重大行政決策涉及重大投資項目規(guī)劃、重大政策制定等事關(guān)公共利益的重大事項，決策往往具有較強(qiáng)的專業(yè)性，需要專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行審計和評估，這就決定了零星、單個專家的力量難以完成如此復(fù)雜的任務(wù)，而第三方評估機(jī)構(gòu)有足夠的能力來開發(fā)科學(xué)、系統(tǒng)的評估指標(biāo)體系并對專業(yè)評估工作做好有效分工，因此，其比沒有組織化的公眾評價更具專業(yè)性；同時，由于第三方評估機(jī)構(gòu)在人員、組織、財政上相對獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)，因而比決策部門的內(nèi)部評估更具中立性。另一方面，通過第三方評估機(jī)構(gòu)專業(yè)化的運(yùn)作，可以組織、吸引更多的公眾參與到重大行政決策績效評估當(dāng)中，政府與公眾之間的溝通會進(jìn)一步加強(qiáng)，公眾對政府的信任度也會得到大幅度提升。總之，第三方機(jī)構(gòu)參與到評估活動中，有利于形成政府、公眾、第三方機(jī)構(gòu)等多主體參與的評估模式。這種多主體參與的評估模式既有利于評估各方的相互溝通、協(xié)作與制衡，也能保證績效評估的有效性和公正性。

西方發(fā)達(dá)國家中的第三方評估機(jī)構(gòu)一般都比較完善。以美國為例，其評估機(jī)構(gòu)與決策咨詢機(jī)構(gòu)類似，也有半官方和民間機(jī)構(gòu)之分。具體而言，既有由美國政府出資設(shè)立的半官方機(jī)構(gòu)，也有經(jīng)過最高權(quán)力機(jī)關(guān)議會批準(zhǔn)，由民間自發(fā)設(shè)立的民間機(jī)構(gòu)。典型代表如著名的坎貝爾公共事務(wù)研究所，該研究所的評估范圍幾乎涉及政府所有部門的決策、人事、財政等方面。美國在各決策領(lǐng)域都有比較發(fā)達(dá)的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，在行政管理的各個領(lǐng)域都發(fā)揮著重要的作用。比如美國的高等教育質(zhì)量之所以能一直保持高水準(zhǔn)，與其完善的高等教育第三方評估體系和制度是分不開的。

三、我國公眾參與重大行政決策

績效評估的困境

近年來，政府績效評估無論是從理念上還是從制度層面上都已經(jīng)成為我國公共行政學(xué)和行政法學(xué)領(lǐng)域的一個關(guān)鍵詞。進(jìn)入本世紀(jì)后，國家人事部每年都適時推出《中國政府績效評價指標(biāo)體系》，地方政府績效評估制度建設(shè)也初現(xiàn)端倪。2015年初，江蘇省率先出臺了第一個省級區(qū)域法治建設(shè)指標(biāo)體系，這標(biāo)志著我國地方政府法治建設(shè)指標(biāo)體系建設(shè)開始步入制度化的軌道。在這些指標(biāo)體系中，公眾參與正成為政府績效評估的一個重要指標(biāo)?？梢哉f，“與我國傳統(tǒng)的‘自上而下、自我評價的政府績效評估實(shí)踐相比，當(dāng)前的政府績效評估制度呈現(xiàn)出‘政府主導(dǎo)、自下而上、上下呼應(yīng)的趨勢，并且在‘政府主持——公眾參與的主導(dǎo)模式中開始出現(xiàn)‘非政府第三方機(jī)構(gòu)主持——公眾參與的新模式?！盵11]社會公眾對參與式的績效評估也保持了一種認(rèn)可的態(tài)度。

然而，公眾參與重大行政決策績效評估在實(shí)踐中的效果卻很難令各方滿意，因為公眾參與績效評估往往成為一種“運(yùn)動式”的走秀，重規(guī)模聲勢，輕實(shí)際評估效果，難免會出現(xiàn)評估的有效性差強(qiáng)人意、公眾參與意識薄弱、評估活動組織能力低下等困境。

（一）意識困境

在我國傳統(tǒng)的行政決策過程中，公眾被動地接受政府的安排已成為一種慣性，因此，在重大行政決策績效評估中，公眾普遍缺乏參與意識，甚至不少公眾參與是“裹挾式參與”，即非自愿的，而是受他人影響甚至是以被強(qiáng)制的方式參與到評估中。這種在不清楚決策評估具體內(nèi)容、不清楚自己權(quán)利義務(wù)的情況下作出的評估自然無法保障評估結(jié)果的真實(shí)性。

公眾缺乏參與積極性的另外一個重要原因就是受成本因素的制約。每一個理性的公眾都會意識到參與政府績效評估會花費(fèi)相當(dāng)多的時間和經(jīng)濟(jì)上的成本，因此，公眾在參與之前往往會權(quán)衡其中的“投入”與“產(chǎn)出”比。如果公眾認(rèn)為參與活動只是一場作秀，或是發(fā)現(xiàn)自己只是績效評估參與活動的“獨(dú)白者”，無法看到自己勞動付出應(yīng)得到的成效，他們就會失去參與的熱情。事實(shí)上，評估結(jié)果往往會在數(shù)月甚至幾年之內(nèi)才能顯現(xiàn)出來，即便顯現(xiàn)出結(jié)果也不一定能影響到已經(jīng)作出的決策，這樣，要激發(fā)和維系公眾參與績效評估的熱情就相當(dāng)困難。

（二）制度困境

實(shí)踐中頗具草根特色的“萬人評議”活動已成為近年來地方行政機(jī)關(guān)績效評估的新方式。然而，公眾參與績效評估不能僅依靠倡導(dǎo)性的理念和“運(yùn)動式”的民意測評，更需要配套的體制和機(jī)制加以保障。如果沒有健全的制度加以保障，公眾參與重大行政決策績效評估的可能性和有效性就會大打折扣，而且會浪費(fèi)寶貴的公共資源，影響政府的誠信力。換言之，績效評估的制度困境就是指沒有建立長期、有效、科學(xué)的評價指標(biāo)體系，績效評估持續(xù)、穩(wěn)定的周期性制度尚未形成，如評估制度“在實(shí)踐中大都暴露出‘三多三少的弊端：一是形式主義多，實(shí)實(shí)在在的少；二是虎頭蛇尾多，善始善終少；三是空頭支票多，真正兌現(xiàn)少。”[12]

具體言之，重大行政決策績效評估的制度困境表現(xiàn)在以下幾個方面：一是評估啟動機(jī)制存在缺陷。目前，我國大部分地方政府開展績效評估都沒有在事前出臺詳盡的實(shí)施規(guī)則，使得績效評估的啟動帶有較強(qiáng)的隨意性和不規(guī)律性。二是評估活動信息公開程度不夠，公眾對評估活動監(jiān)督缺位，這體現(xiàn)在評估活動的各個階段。尤其是很多政府部門在評估活動結(jié)束之后，往往對評估的結(jié)果諱莫如深，這不僅不能達(dá)到績效評估的預(yù)期目的，反而讓公眾對政府的績效評估失去了信心。三是回應(yīng)性機(jī)制缺位。公眾的評價和意見往往得不到?jīng)Q策機(jī)關(guān)的反饋和回應(yīng)，更談不上向公眾公開修改決策的進(jìn)程和結(jié)果。四是程序性規(guī)則任意性較大。由于相關(guān)立法闕如，導(dǎo)致評估活動沒有明確的期限和程序，相關(guān)程序規(guī)則缺乏可操作性，這就使得決策機(jī)關(guān)經(jīng)常隨意改動“游戲規(guī)則”。也正是因為沒有規(guī)則的約束，就使得公眾參與式績效評估從內(nèi)容到程序均處在政府自由裁量權(quán)的控制之下。五是重大行政決策績效評估責(zé)任追究機(jī)制缺失。對于決策機(jī)關(guān)任意改動評估程序和評估結(jié)果的行為缺少懲罰性的機(jī)制，嚴(yán)重影響了評估的嚴(yán)肅性。

（三）能力困境

首先，能力困境表現(xiàn)為制度本身存在的能力障礙。重大行政決策的內(nèi)部評價強(qiáng)調(diào)專業(yè)性和高效性，而公眾參與績效評估往往強(qiáng)調(diào)“公眾滿意度”等更為抽象、粗放的評價指標(biāo)，這種內(nèi)蘊(yùn)于制度中的緊張關(guān)系有可能導(dǎo)致決策機(jī)關(guān)對公眾評價的冷漠，如果沒有明確、可操作性的程序規(guī)則指引，就很可能轉(zhuǎn)為決策機(jī)關(guān)現(xiàn)實(shí)的行動。

其次，公眾參與重大行政決策績效評估的組織能力存在功能性障礙。實(shí)踐表明，公眾通過各種社會組織或者公益性的社會團(tuán)體參與績效評估，相比以個人的名義表達(dá)自己的利益訴求更具權(quán)威性和影響力，也更能夠合法有序地參與到績效評估過程中。事實(shí)上，公眾個人試圖通過對政府的決策作出評估從而達(dá)到影響政府決策的目標(biāo)幾乎是不可能的。這是因為：一是公眾個人的利益訴求難以保證其代表性，不能體現(xiàn)社會公眾的最大公約數(shù)；二是由于公眾個人受教育程度、專業(yè)水平、成長環(huán)境等因素的影響，對決策評估難以形成較為統(tǒng)一、完整的參與目標(biāo)；三是公眾個人在是否參與以及如何參與等問題上大都會根據(jù)自己的興趣愛好去選擇，往往帶有強(qiáng)烈的個體色彩，這會導(dǎo)致公眾參與隨意性不斷增大。

再次，提高績效評估組織能力需要相應(yīng)的組織化程度，而在我國，組織化參與重大行政決策績效評估的范圍和程度還相當(dāng)有限。原因在于：一是我國社會團(tuán)體、非政府組織“先天發(fā)育”不足，在公眾參與重大行政決策績效評估中難以發(fā)揮應(yīng)有的作用；二是由于重大行政決策績效評估的啟動具有隨意性，政府常常會臨時組織一部分公眾進(jìn)行績效評估，導(dǎo)致公眾參與重大行政決策績效評估往往處于被動狀態(tài)，很難選擇組織化的參與方式；三是由于政府、公眾與第三方評估機(jī)構(gòu)之間沒有進(jìn)行有效的溝通，第三方評估機(jī)構(gòu)難以做出讓各方都較為滿意的、權(quán)威性的評估?？梢哉f，正是因為組織能力的缺乏，才導(dǎo)致重大行政決策績效評估中的公眾參與出現(xiàn)了隨意性大、不具有權(quán)威性、參與較為混亂等問題。

四、公眾參與重大行政決策績效

評估的制度構(gòu)建

公眾參與重大行政決策績效評估體現(xiàn)了行政過程對民主價值的追求以及行政決策對公共性的追求，而保障公眾對重大行政決策績效評估的參與度，激發(fā)公眾的參與熱情，除了需要社會各方面合力培育公眾的參與意識之外，更需要有效的制度保障。具體來說，公眾參與重大行政決策績效評估應(yīng)該從以下幾個方面的制度構(gòu)建入手：

（一）從立法方面為公眾參與重大行政決策績效評估提供保障

我國目前沒有《行政程序法》和《重大行政決策程序規(guī)定》，也沒有專門針對績效評估制定法律法規(guī)，只有一些零散的政策性表述和效力層級較低的地方規(guī)范性文件，立法規(guī)范的闕如是績效評估法制化的最大障礙?！皣以谠擃I(lǐng)域能否盡快進(jìn)行專門立法，不僅關(guān)系這些先行探索地區(qū)政府績效管理的成敗，也關(guān)系我國政府績效管理法制化的進(jìn)度，更關(guān)系依法治國、依法行政能否實(shí)現(xiàn)?！盵13]

立法的過程是循序漸進(jìn)的。在全國制定統(tǒng)一的相關(guān)立法條件不成熟的情況下，建議可以先從地方立法開始，每個省先制定相關(guān)的評估方案，或是各省在制定本省的《行政程序規(guī)定》或《重大行政決策程序規(guī)定》時以相應(yīng)的章節(jié)對績效評估作出規(guī)范。地方政府可以根據(jù)本行政區(qū)域的情況，在不與上位法相抵觸的情況下，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)、規(guī)章并加以細(xì)化。當(dāng)前，在政府績效評估開展較為成熟的地方，有兩種推行績效評估的方法：一種是由省級政府先出臺一個指導(dǎo)意見，地級市再根據(jù)該指導(dǎo)意見結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況出臺一個本地區(qū)的考核方案，比如山東省和福建省的做法；另一種是先由一些市出臺評估辦法，在通過實(shí)踐檢驗或修改之后，再向全省推行。

事實(shí)上，近年來，地方立法已有先例，如2009年的《哈爾濱市政府績效管理條例》是我國首部規(guī)范績效評估制度的地方性法規(guī)。這部法規(guī)創(chuàng)新了績效評估體系，包括自我測評、指標(biāo)考核、滿意度測評、綜合評估等各個環(huán)節(jié)，是從行政成本、工作業(yè)績和社會效果三個角度進(jìn)行綜合的績效評估。但從全國范圍來看，有關(guān)政府績效評估的立法不健全、規(guī)范層級過低、可操作性不強(qiáng)、隨意性大依然是比較突出的問題。因此，應(yīng)從立法方面為公眾參與重大行政決策績效評估提供保障。

（二）構(gòu)建復(fù)合型的績效評估模式

在我國，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差異，再加上各級政府及其不同工作部門本身職能的差異，注定了在我國實(shí)行“一刀切”的重大行政決策績效評估模式是不可行的。重大行政決策績效評估要照顧到不同群體的利益，這就需要更為多元化的參與機(jī)制。因此，構(gòu)建復(fù)合型的績效評估模式是行政實(shí)踐的切實(shí)要求。

首先，構(gòu)建復(fù)合型的重大行政決策績效評估模式是指構(gòu)建符合不同地區(qū)情況的績效評估管理機(jī)制。各地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，對評估的內(nèi)容作出相應(yīng)的調(diào)整，以使公眾更好地參與到評估活動中。同時，對于不同的行政決策績效評估，在與法律法規(guī)不相違背的前提下，應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，以使評估的結(jié)果更加貼近本地實(shí)際。

其次，構(gòu)建復(fù)合型的重大行政決策績效評估模式還要求在評價主體、對象和標(biāo)準(zhǔn)上做到公眾參與與技術(shù)理性兩種評估模式的有效結(jié)合。公眾參與到重大行政決策評估過程中是行政決策公共性的必然要求。從這個意義上說，必須引入公眾對政策的評價，但是，以“公眾滿意度”為主要評價指標(biāo)的公眾參與式的績效評估模式并不能完全替代技術(shù)化的指標(biāo)評估，這就涉及到重大行政決策績效評估過程中公眾參與和技術(shù)理性之間的關(guān)系。重大行政決策的“公眾性”意味著公眾參與重大行政決策績效評估的合理性和必然性，但同時，專業(yè)化的知識和數(shù)據(jù)也是重大行政決策理性評價不可或缺的重要因素，因為重大行政決策的制定與評估往往會因為決策的專業(yè)性和技術(shù)性而具備理性和正當(dāng)性。

鑒于重大行政決策中的“公共性”與“技術(shù)理性”的這種“不兼容性”，重大行政決策績效評估在具體實(shí)踐中就需要有兩種模式：一種是公眾參與式的績效評估模式，另一種是技術(shù)理性式的績效評估模式。公眾參與式的績效評估模式以公共利益為核心價值訴求，以公眾大規(guī)模、直接的介入為主要評估方式，以公眾滿意度為決策效果的最重要指標(biāo)，著重驗證重大行政決策對公眾偏好和價值選擇的匯集程度及效果；而技術(shù)理性式的績效評估模式則建立在科學(xué)、邏輯性的數(shù)據(jù)論證上，以專業(yè)知識為評價目標(biāo)，由行政專家通過知識篩選和數(shù)據(jù)結(jié)果對重大行政決策作出評價，公眾偏好只是作為行政專家對重大行政決策判斷的依據(jù)。這兩種模式單獨(dú)使用都存在著明顯的缺點(diǎn)。在公眾參與式績效評估模式中，公眾的主觀性及其知識的有限性、碎片化和表面化等都會構(gòu)成對重大行政決策理性的制約，單純的、多數(shù)據(jù)的績效評估還可能對少數(shù)群體的利益造成侵害；而在技術(shù)理性式的績效評估模式中，過于強(qiáng)調(diào)專業(yè)知識的運(yùn)用難以保障公眾的話語權(quán)，會降低公眾參與重大行政決策的有效性，專家與決策部門聯(lián)手還容易導(dǎo)致知識與權(quán)力的聯(lián)合壟斷。因此，在理念和制度上探討一種將公眾與技術(shù)理性結(jié)合起來的“復(fù)合型績效評估模式”應(yīng)當(dāng)是一個較為理想的制度路徑。

復(fù)合型績效評估模式要做到同時兼顧重大行政決策的公共性和技術(shù)理性，就要充分考慮以下幾方面的因素：一是評價主體多元化，應(yīng)建立公眾、專家、決策機(jī)關(guān)三方并存的評價主體制度。三方評價主體應(yīng)根據(jù)決策事實(shí)問題與價值問題的區(qū)分，在決策中居于不同地位。專家應(yīng)該主要針對決策的事實(shí)問題與技術(shù)內(nèi)容進(jìn)行評估，公眾則主要針對決策的價值判斷內(nèi)容作出評價。二是針對決策內(nèi)容以及不同評估主體和評估對象的不同，設(shè)置不同的評估標(biāo)準(zhǔn)體系，做到科學(xué)理性與公眾滿意度的有效結(jié)合。三是在具體實(shí)施環(huán)節(jié)，豐富績效評估方式，同時引入開放的公眾參與機(jī)制以及科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u估手段。

（三）完善評估結(jié)果運(yùn)用機(jī)制

評估結(jié)果的運(yùn)用是重大行政決策績效評估程序中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，也是績效評估制度的價值追求。如果只強(qiáng)調(diào)評估的形式，評估結(jié)束后不向公眾公開評估的結(jié)果，不注重分析、運(yùn)用評估結(jié)果，公眾參與重大行政決策績效評估就失去了意義。因此，完善績效評估結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，是保障重大行政決策績效評估實(shí)現(xiàn)制度價值的基本路徑。

評估結(jié)果運(yùn)用機(jī)制包括評估結(jié)果的展示與回應(yīng)機(jī)制，但其前提是強(qiáng)化評估結(jié)果信息公開制度。“陽光是最好的防腐劑。”在重大行政決策績效評估過程中，應(yīng)當(dāng)讓評估的各個階段都進(jìn)入到公眾的視野，接受公眾的監(jiān)督。而信息公開制度最重要的一個方面就是公開評估結(jié)果，公開決策部門對評估結(jié)果的反饋情況以及政府部門對評估結(jié)果的責(zé)任承擔(dān)等。政府應(yīng)當(dāng)將重大行政決策績效評估的結(jié)果及時、準(zhǔn)確地予以公示，對公眾的疑問予以反饋，以盡可能地消除公眾對政府決策存在的疑慮。

評估結(jié)果可以通過當(dāng)?shù)孛襟w、政府相關(guān)部門網(wǎng)站予以公開，同時，相關(guān)評估決策機(jī)構(gòu)應(yīng)該撰寫一份內(nèi)容詳細(xì)的評估報告。由于評估報告的法律效力沒有相關(guān)立法和規(guī)則予以明確，因此，將重大行政決策績效評估結(jié)果的運(yùn)用理解為一種柔性的行政行為更為合適。評估結(jié)果本身并不具有直接強(qiáng)制力，但可以“將績效評估結(jié)果與行政處分、人事調(diào)動任免以及各種形式的激勵和懲處措施之間進(jìn)行制度的有效銜接，即通過兩種方式來運(yùn)用評估結(jié)果：一種是通過授予高績效單位或部門更大的管理自主權(quán)，調(diào)動其提高績效的積極性；另一種是績效預(yù)算，把績效水平和預(yù)算撥款有機(jī)聯(lián)系起來?！盵14]

總之，我國重大行政決策績效評估法制化進(jìn)程不是一蹴而就的，而是一個漸進(jìn)的發(fā)展過程。為了防止低效力、不理性的公眾參與，避免公眾參與成為行政法治建設(shè)的“面子工程”，在當(dāng)前建設(shè)法治政府的背景下，在借鑒域外績效評估法制化經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，應(yīng)不斷完善相關(guān)立法，加強(qiáng)制度創(chuàng)新，這樣，才能逐漸從理念、體制和機(jī)制上構(gòu)建我國重大行政決策績效評估公眾參與制度。

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（責(zé)任編輯：高 靜）