戴均璽 陳翔

扶貧工作中還存在低收入農(nóng)戶“造血”能力不強、低保兜底功能發(fā)揮不夠、社會扶貧資源要素亟待整合……浙江省人大通過深入調(diào)研和認真審議，把脈當前扶貧工作的難題，同時就進一步推進科學扶貧、精準扶貧、有效扶貧建言獻策。

根據(jù)今年省人大常委會監(jiān)督工作的安排，3月份，省人大組成3個調(diào)研組，分赴溫州、湖州、金華、衢州、舟山、麗水等6個設區(qū)市和部分縣（市、區(qū)）就扶貧開發(fā)工作情況進行了調(diào)研。

從調(diào)研的情況看，進入新世紀、新階段，省委、省政府高度重視低收入農(nóng)戶增收致富，持續(xù)加大扶貧工作力度。各地各部門從實際出發(fā)，因地制宜，堅持區(qū)域扶貧和人群扶貧并舉，“輸血”和“造血”齊抓，扶貧和扶智并重，不斷創(chuàng)新方法，抓好精準施策，貧困地區(qū)面貌發(fā)生了很大的變化，貧困人員生活水平得到明顯改善。

然而，扶貧開發(fā)是伴隨現(xiàn)代化進程的一項長期歷史任務。正如習總書記所指出的：“扶貧開發(fā)是我們第一個一百年奮斗目標的重點工作，是最艱巨的任務?！痹谙?600元以下絕對貧困現(xiàn)象以后，隨著百姓總體生活水平提高以及個別動態(tài)變化，在新的扶貧標準下，始終還會有一部分人口處于相對貧困的狀態(tài)，成為新的扶貧對象。因此，扶貧工作任重而道遠。當前，浙江也面臨不少困難和問題。

資源要素缺乏整合

雖然我省已全面消除家庭人均年收入4600元以下貧困現(xiàn)象，扶貧開發(fā)工作取得了明顯成效，但調(diào)研組也發(fā)現(xiàn)，低收入農(nóng)戶增收問題仍然是一塊短板。

中央、省委下發(fā)了一系列文件，對精準扶貧工作從政策層面和實際操作方面都作出了明確的要求，但從調(diào)研反映看，部分地方、部門對扶貧政策精神學得不深、吃得不透，缺乏主動思考、超前謀劃的意識，有的干部認為浙江的扶貧標準已是全國的2倍，工作做得不錯了，存在著松懈思想。

“不能因為扶貧工作已經(jīng)取得很大的成效，思想上就放松?！痹谑∈萌舜蟪Ｎ瘯诙糯螘h上，分組審議扶貧開發(fā)工作情況報告時，省人大常委會副主任程渭山指出，貧困是相對與動態(tài)的，扶貧工作只能加強，不能削弱。

此外，有的地方扶貧開發(fā)領導小組成員單位作用發(fā)揮不夠，缺乏支持扶貧工作的政策安排，一般性措施多，到村到戶的針對性措施少。有的地方扶貧工作被動，上面怎么安排就怎么做，創(chuàng)新意識不強，脫離實際，一些工作沒有做到點子上。

審議現(xiàn)場，趙玲委員對于這個問題也很擔憂：“現(xiàn)在干部對困難群眾缺乏感情，貧困戶上門反映都不理不睬。”她認為，要實現(xiàn)困難群眾“有人知、有人問、有人管”的格局，對基層干部的責任制還有待探討和加強。

精準扶貧，數(shù)據(jù)是基礎。“扶貧工作怎樣做到精準，‘4600花名冊是很重要的，精準地認定扶持對象，現(xiàn)在兜底就是靠花名冊。”吳國潮委員指出，花名冊是動態(tài)的，要讓“4600”不漏掉一個人，確實需要在辦法上、制度上，包括信息渠道的暢通上下功夫。

但是在實踐中，數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)“無縫對接”，貧困對象認定存在模糊地帶。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，由于目前低保對象的認定和低收入農(nóng)戶的認定存在諸多不同，兩者存在重疊交叉，部門的職能也有待厘清。

“在實際工作中存在扶貧數(shù)據(jù)不夠清、指向不夠準、針對性不夠強等問題，對低保對象要做到‘應保盡保較難把握?！被鶎油痉从?，現(xiàn)各個部門都建有數(shù)據(jù)庫，如低收入農(nóng)戶數(shù)據(jù)庫、低保數(shù)據(jù)庫、殘疾人數(shù)據(jù)庫、助學數(shù)據(jù)庫等，但省里缺乏一個統(tǒng)一的基礎性平臺，很多方面未做到互聯(lián)互通、信息共享，難以為精準扶貧提供準確的依據(jù)。

“由于信息不對稱，影響到政策之間的無縫對接?！闭{(diào)研組指出，少數(shù)地方扶貧資金滯留問題突出，部分資金分配和使用效率有待提高；有的扶貧項目后續(xù)管理維護還沒有跟上。

“病倒一個人，壓塌一家人?！痹谖覈F(xiàn)有的7000多萬貧困人口中，因病致貧的占到了3000萬。浙江原有“4600元以下”低收入農(nóng)戶中，因病致貧的比例也高達50%。重大疾病已經(jīng)成為橫亙在貧困人口脫貧路上的最大“攔路虎”。

“去年12月，我參加扶貧工作的調(diào)研，總體上沒有發(fā)現(xiàn)有4600元以下的貧困戶，但是，大家最擔心的是因病致貧問題?！睂徸h現(xiàn)場，王幼璋委員的感受也引起了大家的共鳴，不少委員都有過親身感受，因病致貧的問題引起熱議。

“我在調(diào)研中，遇到過三代都是智障的貧困戶，當然也有因病致貧的，一般都是慢性疾病?！绷_建紅委員說，“這種就沒有辦法用自己的努力來改變現(xiàn)狀。”

而此次的調(diào)研也印證了，當前貧困群體導致貧困的原因固然很多，但相當大部分是因病、因殘所致。數(shù)據(jù)顯示，溫州市因病、因殘致貧分別占40.8%、21.2%；舟山市因病、因殘致貧分別占58.73%、32.06%；麗水市因病、因殘致貧分別占47.36%、23.57%；衢州市因病、因殘致貧占80%以上。在調(diào)研中，各地也反映支出型貧困問題，不少農(nóng)戶雖然人均收入高于4600元，也享受了新型合作醫(yī)療、大病保險、醫(yī)療救助等政策，但因付不起醫(yī)藥費而致貧或返貧。

目前，我省扶貧發(fā)展工作涉及多個政府部門和群團組織，形成了一張扶貧大網(wǎng)絡。

“單個看產(chǎn)業(yè)扶貧、科技扶貧、教育扶貧、衛(wèi)生扶貧等都很有成效，但由于尚未建立有效的統(tǒng)籌機制，缺乏整合，工作推進中各管一塊、政策多樣、標準不一、資源分散，難以形成疊加的綜合效應?！闭{(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些部門扶貧資金績效偏低，習慣于“撒胡椒面”，習慣于一次性“輸血”補助，真正用于增強扶貧對象自我發(fā)展能力的偏少。

另外，調(diào)研組還指出，每年在對困難群眾走訪慰問、幫扶過程中，各部門往往集中關注少數(shù)典型的農(nóng)戶，存在著反復、重疊的問題。

“尤其是臺風、大水之后經(jīng)常會有扶貧亂象，有的被反復地扶，而有的根本沒有被幫扶到?！焙鷣喎嘉瘑T指出，在具體的扶貧上不全面，胡亂扶貧，很容易造成政府總結扶貧工作時成績很大，但現(xiàn)實中貧困的人繼續(xù)貧困著的怪象。

如何統(tǒng)籌社會資源，做到公開、公平，避免錦上添花，不少方面還有待改進。

“動態(tài)化”精準扶貧

貧困現(xiàn)象是一個動態(tài)過程，相對貧困將長期存在。我省雖然區(qū)域性、整體性貧困不存在了，但扶貧工作是一項長期任務。

摸清底數(shù)是精準扶貧的基礎。當前各有關單位要認真落實我省新一輪扶貧標準，科學制定低保標準，確定低保的覆蓋面。2017年比2012年翻一番，2020年超過1.5萬元。調(diào)研組指出，要適應經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，適時提高低保標準，制定、完善低保對象認定的可操作性政策意見，適當放寬準入條件，建立貧困對象發(fā)現(xiàn)、認定、消除和退出機制，確保絕對貧困現(xiàn)象不出現(xiàn)反復。

信息整合是精準扶貧的關鍵。調(diào)研組提出，要建立以民政部門困難家庭生活狀況為主的統(tǒng)一信息平臺，在信息平臺上應實現(xiàn)內(nèi)部數(shù)據(jù)在教育、衛(wèi)生、殘聯(lián)、財政、人社等部門之間的信息共享和互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)對接，逐步完善動態(tài)監(jiān)控管理體系，對低保對象實施有效的動態(tài)管理。同時，調(diào)研組還建議，今后屬于低保的生活型扶貧，由民政部門負責“兜底”救助；對屬于發(fā)展型扶貧，由農(nóng)辦負責牽頭實施產(chǎn)業(yè)開發(fā)、下山搬遷、教育衛(wèi)生、金融扶貧、培訓扶貧等。

審議中，王強委員也指出，要完善貧困對象認定機制，做到準確掌握、及時調(diào)整、動態(tài)管理，建立扶貧對象信息庫，實現(xiàn)相關部門信息共享。同時，他還強調(diào)，扶貧的舉措要更加精準，針對不同家庭的致貧原因，做到一戶一策，提高扶貧的有效性。

“要緊密地和當?shù)氐膶嶋H情況結合起來，特別是在工作細化上要更有針對性。”省人大常委會副主任馮明認為，要繼續(xù)把產(chǎn)業(yè)扶貧、搬遷扶貧、科技扶貧有效結合起來，使資金、政策更好地發(fā)揮作用。

解決貧困問題，重點是要發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟。山區(qū)、老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展也一直是這次省人大調(diào)研的重點。調(diào)研組提出，要著力加大對欠發(fā)達地區(qū)交通、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等基礎設施建設的投入力度。

“我省原26個欠發(fā)達縣，雖然已經(jīng)摘掉帽子，但是發(fā)展的基礎還比較差，老百姓的生活水平還比較低?！宾乃胤椅瘑T對于報告中提到的區(qū)域發(fā)展不均衡問題表示贊同，她認為，省政府要一如既往地進一步加大對這些縣的扶持力度。“‘十三五還是要下大力氣解決這些區(qū)域的加快發(fā)展問題，‘特服政策要繼續(xù)實施，生態(tài)補償機制要加快建立，區(qū)域基礎設施‘短板也要補上。”謝力群委員也認為區(qū)域平衡是扶貧開發(fā)的關鍵。

“省里對這些地區(qū)在堅持財政轉移支付、結對幫扶、山海協(xié)作和扶持低收入農(nóng)戶加快增收等‘四個力度不減的同時，要建立省領導掛鉤聯(lián)系這些地區(qū)工作機制?！闭{(diào)研組指出，要依托綠水青山以及良好互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟生態(tài)，大力推進美麗鄉(xiāng)村建設，鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游、農(nóng)村電商、農(nóng)家樂、光伏等新興業(yè)態(tài)。

“我聯(lián)系了兩個扶貧村，幫助發(fā)展茭白、獼猴桃‘一村一品，兩年來，農(nóng)戶收入顯著增加。”方麗槐委員對低收入農(nóng)戶增收很有心得，兩個扶貧村的成功實踐，讓她看到了產(chǎn)業(yè)扶貧的巨大效用，這在區(qū)域扶貧中也可以借鑒?！俺浞职l(fā)揮這些地區(qū)較好的環(huán)境優(yōu)勢、生態(tài)優(yōu)勢和特色優(yōu)勢，幫助這些地區(qū)進行產(chǎn)業(yè)開發(fā)?！?瞿素芬委員也認為這種挖掘自身優(yōu)勢扶貧的做法值得推廣。

調(diào)研組也強調(diào)，考核要有區(qū)分，要逐步取消對這些地區(qū)GDP考核，建立和健全生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)保護、民生保障、居民增收的考核導向，不斷優(yōu)化考核機制，營造全社會扶貧的良好工作氛圍，推進這些地區(qū)加快實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

提高增收能力是脫貧的根本。“要重視教育扶貧和智力扶貧，切實解決貧困家庭子女上學難的問題，努力隔斷‘代際貧困傳遞?！闭{(diào)研組認為，要通過培訓教育等方式，提升貧困群體文化素質和勞動技能，鞏固和增強脫貧致富的能力。

在分組審議中，教育問題引起了委員們的熱議。“要抓好貧困人口集中地區(qū)教育。首先要抓中小學教育，提升其綜合素質能力；其次要抓技能培訓，使貧困人口掌握技能，提升能力。”楊曉光委員認為，這是扶貧的治本之策。

張寶珍委員建議加大智力扶貧，他認為可以由省里組建綜合團隊，包括地質、農(nóng)業(yè)、水利、旅游、工業(yè)、人文等人才，形成合力，點對點地對全省貧困村落進行具體扶持。談月明委員也認為，要加強對青少年艱苦創(chuàng)業(yè)教育和就業(yè)培訓，促使他們學會勤勞致富，掌握就業(yè)技能。

此外，調(diào)研組還建議，要完善農(nóng)村低保政策，逐步縮小城鄉(xiāng)低保差距，有條件的地方要推進城鄉(xiāng)一體化，切實做到不養(yǎng)懶漢、應保盡保。

確?！胺鲐毤t包”落入貧困者口袋

脫貧要破題，返貧要封堵。面對因病、因殘致貧等支出型貧困占我省低收入人群比重大的特點，調(diào)研組提出要深化醫(yī)療保險、大病保險、醫(yī)療救助制度改革。據(jù)悉，今年，金華將以蘭溪為試點探索開展將支出型貧困家庭納入低保范圍工作。同時，還將進一步完善醫(yī)療救助制度，特困供養(yǎng)、低保、低保邊緣、因病致貧對象自付費用救助比例分別達到100%、70%、60%、50%，年度救助封頂線提高至8萬元。

在一些地方試驗經(jīng)驗的基礎上，調(diào)研組建議，省人力社保、民政、農(nóng)辦、衛(wèi)計委、教育、住房建設、殘聯(lián)等部門要認真分析研究全省因病、因殘致貧家庭的總體情況及特點成因，進一步建立健康扶貧機制和支出型貧困救助機制，完善醫(yī)療救助制度，創(chuàng)新救助方式，提高這些群體的醫(yī)療報銷比例，擴大報銷范圍，并與農(nóng)村低保、危房改造、就學資助和應急救助等結合起來，著力減輕因病、因殘致貧等困難群體負擔。

政府的扶貧款是貧困群眾的救命錢，也是不法分子眼里的“唐僧肉”。據(jù)統(tǒng)計，2014年和2015年，全省檢察機關共查辦惠農(nóng)扶貧領域職務犯罪397件、477人，涉案總金額達2.49億元。這些數(shù)字，暴露出了監(jiān)管漏洞。

蒼蠅雖小，危害卻很大。對此，調(diào)研組提出，要深化財政支農(nóng)體制機制改革，大力整合扶貧資金，全面開展績效評估，充分運用“互聯(lián)網(wǎng)+”，提升扶貧資金管理和使用水平。

“要完善扶貧資金違規(guī)使用責任追究機制，加強對扶貧資金使用情況的監(jiān)督檢查和審計，逐步實現(xiàn)扶貧資金陽光監(jiān)管全覆蓋，堅決依法查處扶貧資金分配、項目申報、審核審批、發(fā)放管理、項目實施、檢查驗收等環(huán)節(jié)的違法違規(guī)行為?！闭{(diào)研組要求，各級人大常委會通過立法、執(zhí)法檢查、聽取匯報和代表視察等方式，加強檢查監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題，提出整改意見，推動我省扶貧發(fā)展工作再上新臺階。

扶貧絕不是政府一家的事。對此，調(diào)研組建議，要不斷完善“政府主導、社會參與、群眾自籌”的多元化扶貧投入機制，發(fā)揮財政資金的“四兩撥千斤”的作用，引導社會資本、金融和保險資金投入到扶貧事業(yè)。

“要積極發(fā)揮第三方作用?！编嵱蠲裎瘑T認為，消滅極端的貧富差距比消滅貧困更重要，特別要發(fā)揮保險制度的作用以及極端富裕階層參與扶貧的作用。“還要重視自身存量資源，如土地、房屋等。”同時，他也認為，扶貧要充分發(fā)揮自身作用，要鼓勵貧困人口用好政策，實現(xiàn)存量資源轉換，最終脫貧。

“不能一味靠政府?！标惔ㄎ瘑T也強調(diào)，要走市場化的路子，要更好地發(fā)揮保險的作用，要讓農(nóng)民的財產(chǎn)體現(xiàn)真正價值，讓農(nóng)民也能以房養(yǎng)老。