路艷麗
摘 要:東盟地區(qū)論壇是亞太地區(qū)最主要的多邊安全對(duì)話(huà)機(jī)制。二十多年來(lái)為地區(qū)安全做出了重要的貢獻(xiàn):雙軌并行的特點(diǎn)為成員國(guó)切實(shí)提供了一個(gè)安全方面的對(duì)話(huà)與合作平臺(tái);積極建設(shè)區(qū)域互信;提高了地區(qū)安全問(wèn)題的可控性;減少因中國(guó)崛起產(chǎn)生的疑慮。然而東盟地區(qū)論壇因其主導(dǎo)者東盟力量弱,領(lǐng)導(dǎo)力不足,并且東盟地區(qū)論壇只是一種論壇方式,其效力范圍是有限的。這種特征必然導(dǎo)致漸進(jìn)主義思路。但總體來(lái)看,東盟地區(qū)論壇仍在積極發(fā)展,中國(guó)應(yīng)重視非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作并在南海問(wèn)題上提起注意。
關(guān)鍵詞:東盟地區(qū)論壇;地區(qū)安全;南海問(wèn)題;中國(guó)
中圖分類(lèi)號(hào):D81 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-2589(2016)06-0055-03
冷戰(zhàn)的結(jié)束改變了世界格局,但安全問(wèn)題依然存在,亞太國(guó)家對(duì)于開(kāi)展多邊安全對(duì)話(huà)存有一定的共識(shí),東盟地區(qū)論壇(ARF)①應(yīng)運(yùn)而生。1994年7月25日東盟地區(qū)論壇首次會(huì)議在曼谷召開(kāi),迄今為止已有二十多年的發(fā)展,成員有27個(gè),是目前亞太地區(qū)最具包容性和影響力的官方多邊政治與安全對(duì)話(huà)合作渠道,在維護(hù)亞太安全中發(fā)揮重大的作用,同時(shí)也影響了中國(guó)的周邊安全環(huán)境,使地區(qū)安全問(wèn)題的可控性大大提高,中國(guó)積極參與并致力于做出自己的貢獻(xiàn)。然而,盡管東盟地區(qū)論壇的作用不容忽視,也存在一定的缺陷。未來(lái)東盟地區(qū)論壇會(huì)向著怎樣的趨勢(shì)發(fā)展,中國(guó)又該如何應(yīng)對(duì)?應(yīng)值得我們思考。
一、東盟地區(qū)論壇在地區(qū)安全中的貢獻(xiàn)
(一)雙軌并行的特點(diǎn)為成員國(guó)提供了安全對(duì)話(huà)與合作的平臺(tái)
東盟地區(qū)論壇的目的之一是為成員國(guó)的安全對(duì)話(huà)與合作提供一個(gè)平臺(tái),這個(gè)平臺(tái)的特殊性在于沿用第一軌與第二軌并行的模式,也就是正式與非正式相結(jié)合的方式。這種方式使ARF成員國(guó)之間的對(duì)話(huà)能夠充分有效的開(kāi)展,不僅有第一軌的活動(dòng),還有第二軌的交流,保障論壇能夠順利地開(kāi)展和達(dá)成的協(xié)議能夠有效落實(shí)。
第一軌包括外長(zhǎng)會(huì)、高官會(huì)、安全政策會(huì)議、會(huì)間會(huì)、國(guó)防官員對(duì)話(huà)等會(huì)議,1994年至2015年8月期間一共舉辦第一軌道活動(dòng)三百多次,并且活動(dòng)數(shù)量呈現(xiàn)一個(gè)總體上升的趨勢(shì),在2014年8月至2015年8月期間就舉辦過(guò)32次相關(guān)的安全對(duì)話(huà)與合作活動(dòng)。②由此可見(jiàn),ARF為地區(qū)安全事務(wù)的對(duì)話(huà)與合作切實(shí)提供了一個(gè)平臺(tái)。第一軌活動(dòng)中各國(guó)之間就相關(guān)的安全問(wèn)題和本國(guó)的安全立場(chǎng)交流看法,避免很多不必要的猜疑和秘密外交,就這一點(diǎn)來(lái)說(shuō),ARF為地區(qū)安全做出了一定的貢獻(xiàn)。
在官方開(kāi)展討論的第一軌活動(dòng)之外,東盟地區(qū)論壇還實(shí)行第二軌活動(dòng),1995年通過(guò)的《東盟地區(qū)論壇主席聲明》中明確表示ARF實(shí)行雙軌并行的方式,第一軌活動(dòng)是由ARF政府舉行,第二軌活動(dòng)是由ARF成員國(guó)的戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)和相關(guān)非政府組織舉辦,東盟地區(qū)論壇主席是兩軌之間活動(dòng)的主要聯(lián)系。③從文件的規(guī)定中便可以看出第二軌活動(dòng)的重要性。實(shí)際上,從歷史的角度來(lái)看,第二軌外交推動(dòng)了東盟地區(qū)論壇的成立,后逐步被納入ARF,成為ARF的兩個(gè)平行機(jī)制之一[1]。第二軌外交在亞太安全中的作用一直被人們關(guān)注,它在一定程度上充當(dāng)了ARF議題的設(shè)定者,并且定期的召開(kāi)會(huì)議研究具體的問(wèn)題,其活動(dòng)規(guī)模和靈活度甚至超過(guò)第一軌[2]。其中亞太安全合作理事會(huì)(CSCAP)最具影響力,在推動(dòng)ARF合作議程的發(fā)展和深化ARF的合作原則與規(guī)范方面發(fā)揮作用[3]。因此,隨著第二軌的作用增強(qiáng),很多官員會(huì)以學(xué)者或者個(gè)人的身份參加第二軌活動(dòng),并且第一軌活動(dòng)達(dá)成協(xié)議的落實(shí)以及一些實(shí)際問(wèn)題都會(huì)通過(guò)私下磋商的方式進(jìn)行協(xié)商,第二軌活動(dòng)呈現(xiàn)一種必不可少的態(tài)勢(shì)和影響。
(二)ARF為地區(qū)建立信任措施做出了突出貢獻(xiàn)
在全球化時(shí)代,國(guó)家之間的不信任是影響國(guó)家合作的障礙之一,建立各成員國(guó)之間的信任是東盟地區(qū)論壇開(kāi)展活動(dòng)的第一個(gè)階段。ARF有三個(gè)目標(biāo)階段:建立信任措施、開(kāi)展預(yù)防性外交和探討解決沖突的方式。建立信任措施是第一步,為此ARF做出了很大的努力,每年都有建立信任措施。
在向預(yù)防性外交邁進(jìn)的過(guò)程中,并不是一帆風(fēng)順的。一是由于各國(guó)對(duì)于預(yù)防性外交的概念、原則和適用范圍等存有一定的爭(zhēng)議,二是由于ARF是一種論壇性質(zhì),采用“東盟方式”,不具備強(qiáng)制性的規(guī)范,因此長(zhǎng)期以來(lái)ARF一直處在建立信任的階段。2001年第八屆東盟地區(qū)論壇外長(zhǎng)會(huì)通過(guò)了“ARF預(yù)防性外交概念和原則”“加強(qiáng)ARF主席作用”“ARF專(zhuān)家名人職權(quán)范圍”三個(gè)文件,使得論壇向著預(yù)防性外交過(guò)渡有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步[4]。2011年7月,ARF第18屆外長(zhǎng)會(huì)通過(guò)了《ARF預(yù)防性外交工作計(jì)劃》,目前ARF在建立信任的同時(shí),向著預(yù)防性外交階段邁進(jìn)。
有學(xué)者指出在ARF邁向預(yù)防性外交的過(guò)程中陷入了兩難境地,一些國(guó)家想要快速推進(jìn)預(yù)防外交階段,但這會(huì)導(dǎo)致其他一些國(guó)家的不適應(yīng)。但如果以目前的方式進(jìn)行推進(jìn),又很難進(jìn)入預(yù)防性外交階段。因此一些學(xué)者對(duì)東盟地區(qū)論壇做出較為悲觀(guān)的預(yù)期,認(rèn)為論壇還在討論預(yù)防性外交問(wèn)題,而無(wú)力采取實(shí)質(zhì)性的過(guò)渡措施[5]。在經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)期的建立信任措施后,ARF是向著預(yù)防性外交這一目標(biāo)進(jìn)步,從對(duì)預(yù)防外交概念達(dá)成一致到預(yù)防性外交工作計(jì)劃的通過(guò),可以看出ARF為地區(qū)成員國(guó)之間的信任做出了重要貢獻(xiàn),并積極向著下一個(gè)目標(biāo)邁進(jìn)。
(三)ARF使地區(qū)安全問(wèn)題增加了可控性
東盟地區(qū)論壇為地區(qū)安全問(wèn)題的可控性做出貢獻(xiàn)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面,一是論壇對(duì)重要安全問(wèn)題采用對(duì)話(huà)方式,二是對(duì)國(guó)家之間安全行動(dòng)協(xié)調(diào),從而避免誤解。從第一個(gè)方面來(lái)看,亞太地區(qū)安全熱點(diǎn)問(wèn)題依然存在,既有傳統(tǒng)安全問(wèn)題,也有非傳統(tǒng)安全問(wèn)題,兩者之間互有交叉。二十多年來(lái),主權(quán)領(lǐng)土爭(zhēng)端在亞太地區(qū)一直存在。個(gè)別國(guó)家國(guó)內(nèi)政治混亂,在相互依賴(lài)的全球化背景下國(guó)內(nèi)問(wèn)題國(guó)際化,難民、邊界矛盾等問(wèn)題隨之而來(lái)。另外像地震、印尼海嘯這樣的自然災(zāi)害、跨國(guó)犯罪、種族宗教沖突也非常突出。整個(gè)亞太地區(qū)的安全問(wèn)題比較復(fù)雜,會(huì)出現(xiàn)很多熱點(diǎn)問(wèn)題,在對(duì)待熱點(diǎn)或者突發(fā)性問(wèn)題上,ARF的對(duì)話(huà)平臺(tái)和雙軌活動(dòng)都為這些熱點(diǎn)問(wèn)題的可控性提供了一定的幫助。
另一方面,隨著非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的增多,國(guó)家之間相互協(xié)調(diào)合作應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全問(wèn)題,各國(guó)在共同應(yīng)對(duì)人道主義救援時(shí),會(huì)派出軍事力量,為了能夠有效應(yīng)對(duì)安全問(wèn)題,在ARF框架下的協(xié)調(diào)與合作有五個(gè)不同的等級(jí),分別是基本交流、解決沖突、合作、協(xié)調(diào)、同步,這五個(gè)等級(jí)由低到高?;窘涣魇钦搲蚣軆?nèi)協(xié)調(diào)行為的最低要求,最理想的級(jí)別就是和諧高效的一致行動(dòng)。這五個(gè)等級(jí)表明了ARF在協(xié)調(diào)合作中做出的努力,這種框架下的合作注重協(xié)商討論,避免了相互之間的猜忌,減少了不必要的誤會(huì),為共同應(yīng)對(duì)人道主義救援等非傳統(tǒng)安全問(wèn)題發(fā)揮了良好作用。
(四)減輕中國(guó)崛起帶來(lái)的周邊國(guó)家疑慮
安全問(wèn)題一直是國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域關(guān)注的核心問(wèn)題之一,中國(guó)崛起焦距了世界目光。中國(guó)致力于和平發(fā)展,秉承合作共贏的理念,與各個(gè)國(guó)家發(fā)展友好關(guān)系,中國(guó)的理念需要有傳播的渠道,東盟地區(qū)論壇為中國(guó)提供了這樣的一個(gè)平臺(tái)。中國(guó)從1994年開(kāi)始參與東盟地區(qū)論壇,積極闡述自己的安全政策,奉行合作共贏的理念,中國(guó)的安全政策很多都是在ARF中闡述的。
1994年到1996年這一階段,中國(guó)比較猶疑。擔(dān)心論壇成為美國(guó)控制的用來(lái)對(duì)付中國(guó)的工具,干涉中國(guó)內(nèi)政,臺(tái)灣問(wèn)題和領(lǐng)土爭(zhēng)端也是中國(guó)考慮的地方,但又考慮到中國(guó)需要一個(gè)舞臺(tái)來(lái)發(fā)出自己的聲音,在論壇中能夠盡早獲取信息,所以中國(guó)還是參與到東盟地區(qū)論壇中[6]。
1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)爆發(fā),中國(guó)積極全面地參與東盟地區(qū)論壇,并不斷提供方案[7]。1998年的東盟地區(qū)論壇外長(zhǎng)會(huì)議期間,中國(guó)發(fā)表了《中國(guó)的國(guó)防》白皮書(shū),這是中國(guó)首次對(duì)外發(fā)表這一類(lèi)文件。白皮書(shū)中詳細(xì)闡述了中國(guó)的國(guó)防政策、國(guó)防建設(shè)和國(guó)防費(fèi)用等外界普遍關(guān)注的問(wèn)題,從正面闡述中國(guó)的理念,減少了外界的猜忌。2002年中國(guó)向東盟地區(qū)論壇提交了新安全觀(guān)立場(chǎng)文件,闡述了中國(guó)的互信、互利、平等、協(xié)作為核心的新安全觀(guān)立場(chǎng),這對(duì)樹(shù)立中國(guó)國(guó)家良好形象、減輕中國(guó)威脅論有良好的幫助。并且,中國(guó)在東盟地區(qū)論壇中不斷地重申自己將堅(jiān)持與鄰為善、以鄰為伴的立場(chǎng)。2007年在東盟地區(qū)論壇外長(zhǎng)會(huì)議中,楊潔篪表示中國(guó)是亞太地區(qū)和平、發(fā)展、合作、繁榮的積極參與者和建設(shè)者。由此可以看出來(lái),中國(guó)逐漸從全面參與者向積極建設(shè)者的角色轉(zhuǎn)化,不斷提出中國(guó)的主張。
當(dāng)前我們提出的總體安全觀(guān)、亞洲安全觀(guān),倡導(dǎo)“一帶一路”戰(zhàn)略,打造中國(guó)-東盟命運(yùn)共同體,這些主張都表明中國(guó)是世界和平的一支強(qiáng)大力量,中國(guó)的強(qiáng)大只會(huì)為世界和平貢獻(xiàn)自己的力量。中國(guó)積極支持東盟的主導(dǎo)地位,既表明了中國(guó)不稱(chēng)霸的態(tài)度,也避免了論壇淪為西方大國(guó)控制的工具,論壇保持了一種相對(duì)的平衡。
二、東盟地區(qū)論壇的缺陷分析
東盟地區(qū)論壇為地區(qū)安全做出了重要貢獻(xiàn)的同時(shí),由于東盟地區(qū)論壇本身的設(shè)計(jì)中有各種缺陷常常遭到人們的批評(píng),具體來(lái)說(shuō)主要集中在以下幾點(diǎn)。
第一,東盟地區(qū)論壇的主導(dǎo)者東盟力量弱,領(lǐng)導(dǎo)力不足。東盟是ARF的發(fā)起者和主導(dǎo)者,設(shè)置論壇的主題和議程。但東盟自身實(shí)力較弱,并不能夠擔(dān)任東盟地區(qū)論壇的真正領(lǐng)導(dǎo)者,只能借助區(qū)域外大國(guó)的力量,因此ARF的效力大打折扣。
第二,東盟地區(qū)論壇只是一種論壇方式,不涉及強(qiáng)制解決成員國(guó)之間的安全問(wèn)題。東盟地區(qū)論壇是一種論壇的形式,采用“東盟方式”,注重成員國(guó)之間的主權(quán)平等、互不干涉內(nèi)政、協(xié)商一致,不具有強(qiáng)制性的約束力,照顧成員國(guó)的不同發(fā)展程度和不同社會(huì)制度。對(duì)于安全問(wèn)題不采取解決問(wèn)題的具體措施。這種方式是各方利益博弈的結(jié)果,短時(shí)間內(nèi)不會(huì)改變,因?yàn)檎搲绞礁淖兊那疤崾歉鲊?guó)利益訴求的改變,意味著均衡的打破,一旦均衡打破便會(huì)引起各方的不滿(mǎn),從這個(gè)角度講,東盟地區(qū)論壇對(duì)于安全問(wèn)題解決措施的推進(jìn)是緩慢的,仍將只是對(duì)成員國(guó)的安全問(wèn)題進(jìn)行談?wù)摗?/p>
第三,東盟地區(qū)論壇的效力范圍是有限的。這主要體現(xiàn)在論壇的效力地域和作用領(lǐng)域方面。從地域范圍上看,主要作用于東南亞地區(qū),從作用領(lǐng)域看,非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作進(jìn)展大,傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的效力相對(duì)較弱。由于東盟地區(qū)論壇是東盟國(guó)家發(fā)起和主導(dǎo)的,在涉及大國(guó)核心利益的時(shí)候便會(huì)無(wú)所適從[8]。因此,對(duì)于東南亞地區(qū)的安全問(wèn)題卻有一定的效力,對(duì)于其他地區(qū)的安全問(wèn)題也只是提供一個(gè)對(duì)話(huà)的平臺(tái),這與東盟的領(lǐng)導(dǎo)力范圍有著直接的關(guān)系。從作用領(lǐng)域來(lái)看,對(duì)于主權(quán)領(lǐng)域安全問(wèn)題的作用效力是微弱的,主權(quán)問(wèn)題的復(fù)雜性和固有的敏感性遠(yuǎn)超出論壇這樣的多邊對(duì)話(huà)機(jī)制的解決范圍。
亞太地區(qū)的安全問(wèn)題具有復(fù)雜性和突出性,想要通過(guò)國(guó)際機(jī)制的角度來(lái)解決亞太安全問(wèn)題的觀(guān)察家和戰(zhàn)略家的眼光都會(huì)集中到東盟地區(qū)論壇上。因?yàn)檫@是目前亞太地區(qū)最主要的多邊安全對(duì)話(huà)機(jī)制,加上其運(yùn)行多年的經(jīng)驗(yàn),所以對(duì)其給予厚望。但有一個(gè)突出的難題就是由于“東盟方式”中偏好非正式性,這就使得制度理論上的效力在東盟地區(qū)減弱。這種特征必然導(dǎo)致漸進(jìn)主義思路[9],東盟地區(qū)論壇在邁向預(yù)防性外交過(guò)程中緩慢。
三、東盟地區(qū)論壇未來(lái)的發(fā)展方向與中國(guó)的應(yīng)對(duì)
針對(duì)東盟地區(qū)論壇的特點(diǎn)和做出的貢獻(xiàn)以及存在的問(wèn)題,我們可以推斷出,東盟地區(qū)論壇在地區(qū)安全中發(fā)揮了積極的作用,整體進(jìn)程呈現(xiàn)一種上升的趨勢(shì),向著預(yù)防性外交邁進(jìn)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程,這個(gè)過(guò)程不是一蹴而就的,是體現(xiàn)在充分磋商交流的基礎(chǔ)上。在這個(gè)過(guò)程中,中國(guó)積極的參與東盟地區(qū)論壇,并不斷提出自己的主張和方案,與各國(guó)一同磋商,在潛移默化中傳播中國(guó)的理念。
東盟地區(qū)論壇是采用“東盟方式”并由東盟主導(dǎo)的狀態(tài)短時(shí)期內(nèi)不會(huì)改變。這一點(diǎn)符合各方的利益訴求,是各方利益博弈的結(jié)果,具有均衡性。中國(guó)繼續(xù)支持東盟的領(lǐng)導(dǎo)地位,能夠保持中國(guó)-東盟的友誼,同時(shí)避免東盟地區(qū)論壇的性質(zhì)發(fā)生改變。
非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作是取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的突破口。由于全球化時(shí)代各國(guó)的相互依存度高,國(guó)家間一損俱損。水資源、環(huán)境問(wèn)題、糧食問(wèn)題、救災(zāi)減災(zāi)、難民、跨國(guó)犯罪等全球化帶來(lái)的問(wèn)題超越國(guó)家界限,需要國(guó)家之間的合作,協(xié)同解決非傳統(tǒng)安全問(wèn)題成為必然趨勢(shì)。ARF框架下,針對(duì)非傳統(tǒng)安全問(wèn)題合作已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展,中國(guó)1997年后基本每年都舉辦第一軌和第二軌的活動(dòng)。同時(shí)應(yīng)注意充分發(fā)揮智庫(kù)的作用,針對(duì)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作積極提供方案,更好的貢獻(xiàn)中國(guó)的主導(dǎo)力量。
南海問(wèn)題將成為東盟地區(qū)論壇討論的熱點(diǎn)話(huà)題,中國(guó)應(yīng)做好應(yīng)對(duì)方案。在東盟地區(qū)論壇中,東盟中的一些國(guó)家如菲律賓言辭激烈,更有美國(guó)和日本這樣的域外大國(guó)插手,想讓南海問(wèn)題國(guó)際化,對(duì)此中國(guó)應(yīng)做好預(yù)案。在2015年召開(kāi)的東盟地區(qū)論壇中,王毅外長(zhǎng)針對(duì)菲律賓和日本在南海問(wèn)題的挑釁發(fā)表講話(huà),指出兩國(guó)的言論不實(shí)之處,并就中國(guó)在南海問(wèn)題上的主張和立場(chǎng)發(fā)表看法:“中國(guó)的基本主張是,在尊重歷史事實(shí)的基礎(chǔ)上,根據(jù)國(guó)際法,包括聯(lián)合國(guó)海洋法公約,通過(guò)協(xié)商談判和平解決爭(zhēng)議。這一立場(chǎng)今后也不會(huì)改變。”[10]但中國(guó)應(yīng)當(dāng)提前做出各方面的危機(jī)預(yù)案,一旦南海發(fā)生武裝沖突,或者美國(guó)和日本在南海地區(qū)有行動(dòng)中國(guó)該如何應(yīng)對(duì),如何與菲律賓當(dāng)事國(guó)直接談判磋商也需要理性的考慮,一旦菲律賓有所動(dòng)作,中國(guó)該如何對(duì)應(yīng)等,這些問(wèn)題都需要中國(guó)提前做出應(yīng)對(duì)危機(jī)預(yù)案。在東盟地區(qū)論壇框架中,面對(duì)菲律賓、日本等國(guó)家的激烈言辭,中國(guó)恐怕是無(wú)法繞開(kāi)這一問(wèn)題,論戰(zhàn)在所難免,只有通過(guò)具體的史實(shí)和相關(guān)國(guó)際法知識(shí),客觀(guān)分析南海問(wèn)題,發(fā)揮中國(guó)智庫(kù)對(duì)當(dāng)事國(guó)的研究,為中國(guó)的政策應(yīng)對(duì)提供充分的知識(shí)。
四、結(jié)論
東盟地區(qū)論壇在地區(qū)安全中的成就有目共睹,但存在的一些問(wèn)題短期內(nèi)恐難以改變,所以在把握東盟地區(qū)論壇發(fā)展方向的基礎(chǔ)上,中國(guó)應(yīng)當(dāng)積極有所作為。針對(duì)論壇或許出現(xiàn)的不利情況,中國(guó)應(yīng)提前做出應(yīng)對(duì)預(yù)案。在南海問(wèn)題上,除了論壇框架中避不開(kāi)的談?wù)?,更?yīng)當(dāng)配合論壇外的雙邊接觸,直接有效的與當(dāng)事國(guó)談判,尋求和平解決之道??傊?,東盟地區(qū)論壇在向著積極的方向邁進(jìn),并且是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程,這給中國(guó)積極作為提供了時(shí)間,為東盟地區(qū)論壇的建設(shè)和作用的發(fā)揮積極提供方案,貢獻(xiàn)中國(guó)和平的力量。
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