戴慧

世界系統(tǒng)正面臨著一些變化與挑戰(zhàn)，未來的全球治理需要適應這些變化，中國可以從德國的發(fā)展中汲取經驗

全球治理的概念與內涵

全球治理不是全球統(tǒng)治，不是一個簡單的世界秩序，不是從上至下、權威的等級結構。它是與治理相關的行為、準則、機制的集合，包括正式的、非正式的，存在于世界不同層次。全球治理內涵豐富，其組成部分包括國際準則或國際法、標準和軟法律等。

目前，全球仍有10億多人生活在極端貧困中，還有8.4億人遭受饑餓之苦。全球每年有1300萬公頃森林遭到破壞，生物多樣性嚴重損失。國際組織和世界各國都在為解決這些問題而努力。譬如，德國國際發(fā)展合作政策的目標是促進消除貧困、保護和平、促進民主、促進公平、保護環(huán)境等行動的全球化。近年，該部委發(fā)起了一些特別倡議，如“接納難民，解決被迫遷徙的根源”、“保護氣候，是行動的時候了”、“無饑餓的世界”。

需要創(chuàng)新性的治理結構

從聯(lián)合國千年發(fā)展目標的實現(xiàn)到可持續(xù)發(fā)展目標的未來實施，世界系統(tǒng)面臨著一些變化與挑戰(zhàn)，如發(fā)展中國家的分化和向更多極的世界轉變（一些發(fā)展中國家有足夠的經濟實力承擔更多的國際責任）。又如許多新的角色，包括：私人部門、市民社會、基金會、慈善組織等，變得更相互依存。這使得南北合作已經不是有效范式，但仍然是聯(lián)合國討論的主要框架結構。未來的全球治理需要適應這些變化。

與千年發(fā)展目標相比，可持續(xù)發(fā)展目標將更多的環(huán)境內容納入其中，并強調生產和消費模式的可持續(xù)。目標確定方面考慮到普遍適用性、可變性。為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標，應進一步完善全球治理框架，制定一些有約束力的標準、規(guī)則和法律，例如，國際稅收、金融監(jiān)管、國際投資、環(huán)境保護等方面。但是往往出現(xiàn)一些僵局，這就需要創(chuàng)新性的治理結構，將各方都拉到談判桌上來打破僵局。各多邊組織及治理工具之間應加強合作，例如，國際開發(fā)協(xié)會與綠色氣候基金之間，新的開發(fā)性金融機構應該可以積極參與進來。

對于新多邊開發(fā)金融機構（例如，亞投行等）在全球治理中角色的討論很多。一方面，它們可以填補目前基礎設施融資領域的部分缺口，增加公共品供給；另一方面，其產生也是對布雷頓森林體系下建立的國際金融機構反映新興市場聲音不夠的回應?，F(xiàn)存國際金融機構中新興國家投資份額與其投票權仍很不對稱。但基礎設施投資領域和為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標所需的其他投資領域均存在巨量融資需求。有預測認為，新建的多邊發(fā)展銀行（指亞投行和金磚銀行）的信貸規(guī)模未來可能與已有的兩家大的多邊發(fā)展銀行類似，其影響將非常顯著。由于其與現(xiàn)存多邊金融機構之間在提供融資中存在競爭，如果其在借貸中實行的社會和生態(tài)環(huán)境標準要求較低，則可能出現(xiàn)不良競爭情形。

新興經濟體的作用日益重要

一些學者認為，新興經濟體在全球治理中的作用越來越重要，國際社會應加強與主要新興經濟體合作。德國經濟合作與發(fā)展部（BMZ）將中國、巴西、印度、南非、印尼、墨西哥這六大新興經濟體國家選為其全球發(fā)展伙伴，其選擇依據(jù)包括是否為G20成員國、與國際可持續(xù)發(fā)展目標的相關性、經濟規(guī)模在全球的重要性、在區(qū)域一體化過程中的重要作用（見表1）。這六大發(fā)展中的經濟體在國際談判和協(xié)商過程中扮演中心角色，并在南南合作中越來越活躍。有學者認為，目前從人類發(fā)展指數(shù)、基尼系數(shù)、性別不平等指標來看，這些發(fā)展中國家的不平等問題尚有待繼續(xù)解決。從碳排放來看，發(fā)展中國家的綠色發(fā)展仍待繼續(xù)推動。

要實現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程中的目標，需要更多國家積極參與。德國與全球發(fā)展伙伴的合作有助于共同應對一些全球挑戰(zhàn)，保障全球公共品提供，發(fā)揮更多外溢效應。德國及其伙伴希望能通過支持發(fā)展中國家的可持續(xù)發(fā)展，共同促進全球可持續(xù)發(fā)展。

不平等與不公平

在國際上，不平等問題研究涵蓋的領域不只是收入分配，還包括經濟不平等（包括收入不平等、財富不平等）、社會不平等（包括性別、種族、種性不平等）、國家間和國際上的不平等。

在減少經濟不平等和貧困問題方面，人類取得了很大進展。從1970年到2006年，世界貧困率（按1987年美元價值計算，日收入低于1美元的極端貧困人口所占比率）從26.8%下降到了5.4%。

經濟增長能否促進減貧

從實證分析看，人均收入增長率與最窮的10%人口收入變化率之間的關系不顯著，這意味著經濟增長不一定能促進減貧。實際上，既有促進減貧、貧困人口收入上升的經濟增長，又有增加貧困的經濟增長；既有增加貧困的經濟負增長（或者說經濟衰退），又有減貧的經濟負增長。從多個國家的增長發(fā)生率曲線看，經濟增長與減貧之間的關聯(lián)性也是弱的。而且各國的貧困情況具有區(qū)域不平衡特征，例如，巴西集中在東北，中國集中在西北。

在收入分配不平等方面，從1990年到2000年，中國、印度、俄羅斯、南非、OECD國家整體的基尼系數(shù)均有所上升，意味著其不平等程度提高，巴西則有所下降。從1990年到2010年，也有許多發(fā)達國家和亞洲、中東歐發(fā)展中國家基尼系數(shù)上升。收入分布曲線所顯示的結果類似。盡管國家間的收入不平等從1970年到2010年明顯下降，但全球總體的基尼系數(shù)（代表全球不平等狀況）幾乎停滯不動。

一些實證研究表明經濟增長對收入分配并不具有明確的影響，而收入分配不平等則對經濟增長具有顯著的負面影響。國際經驗表明，幾乎沒有國家可以以較高的收入分配不平等程度進入高收入國家行列。降低收入分配不平等有利于經濟增長和減貧。降低稅負和轉移支付可對此發(fā)揮積極作用。美日加英德法等國，在經過減稅和轉移支付調整后，相對貧困人口大幅下降，基尼系數(shù)也明顯下降。

總的來看，促進減貧和降低收入分配不平等程度的經濟增長有兩種方式。直接方式包括：（1）促進產業(yè)發(fā)展和結構升級，提高生產力，增加就業(yè)和低收入者收入；（2）促進貧困地區(qū)發(fā)展；（3）通過發(fā)展教育、改善公共基礎設施、就業(yè)幫助等將窮人融入生產過程，促進包容式發(fā)展。間接方式包括：（1）社保計劃；（2）稅收政策。在更廣泛的政策領域，良好治理、初等教育發(fā)展、初級醫(yī)保、完善農村基礎設施、促進農業(yè)發(fā)展、促進公平分配的土地改革、促進金融深化等，對促進增長和減貧具有顯著而良好的效果。在國有企業(yè)私有化、糧食市場自由化等方面尚沒有一致共識（見表2）。

世界經濟中的環(huán)境和社會標準問題

近年來，隨著可持續(xù)性成為全球治理關鍵目的之一，國際貿易中使用的標準也在快速地增加。法規(guī)與標準，兩者均可規(guī)定某類產品的特定特征，如大小、形狀、功能、商標、包裝等。但法規(guī)一般要求強制服從，標準則是自愿遵守，如果達不到標準，受影響的只是那些偏好于達到這些標準的產品消費者。歐盟有許多生態(tài)環(huán)境標準，例如，歐盟生態(tài)標簽、海產品管理委員會生態(tài)標簽等。這些法規(guī)和標準旨在保證國家安全、保護人類健康和人身安全、保護動植物、保護環(huán)境、防止欺詐行為，以及質量和技術等方面的保障。

近年來，隨著人們生活水平的提高和環(huán)保意識的增強，人們對更高質量消費品的需求增加，此類管制和標準的快速增加。對生產者來說，管制和標準可能導致生產者成本明顯提高，技術管制和標準可能演變?yōu)榉顷P稅貿易壁壘，強化貿易保護主義。出口商需要承擔檢查、審查等步驟的所有成本。一些非透明的歧視性合格評定程序（CAPs）可能被利用為貿易保護主義工具。為了減少技術法規(guī)、標準、合格評定程序等技術性貿易壁壘，世貿組織《技術性貿易壁壘協(xié)議》規(guī)定，成員方應在指定、采用和實施技術性措施時，遵守必要性原則、貿易影響最小原則、協(xié)調規(guī)則、特殊和差別待遇原則。

在世貿組織多哈回合多邊談判進展遲緩的同時，很多國家在其體系外商談了自由貿易協(xié)定。這些自貿協(xié)定涵蓋的范圍越來越廣，深度日益加深。自貿協(xié)定在某種程度上已經成為全球治理的一項政策工具，其內容已涵蓋競爭與反壟斷政策、勞動力市場管制、消費者保護、數(shù)據(jù)保護、資本自由流動、環(huán)境保護等多個領域。

啟示

1.中國處在積極參與全球治理的良好機遇期，與發(fā)達國家之間雖合作與競爭并存，但互惠合作仍是主基調。中國在積極參與全球治理的同時，可以向發(fā)達國家學習全球治理方面的積極經驗，以使中方受益。與此同時，中國的積極參與不僅將為全球治理領域帶來更多的發(fā)展中國家的聲音，也會使中國自身的發(fā)展更多地基于長遠考慮，例如，在積極應對環(huán)境污染治理方面。

2.德國經濟發(fā)展模式和治理模式中的許多因素值得中國深入研究學習。例如，德國的社會市場經濟發(fā)展模式很好地平衡了市場與政府的關系，重視社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護與經濟發(fā)展的平衡互動關系。

現(xiàn)階段，中國擴大內需乏力，除了受供需結構不對稱影響，還有收入和財產分配差距擴大、公共服務質量和公平性有待提高等方面的因素。德國在收入分配公平、完善所得稅和財產稅體系、完善社會保障體系、均衡提供高質量公共服務等方面做得很好，值得中國深入學習。而且，在德國，無論是企業(yè)還是農業(yè)合作社內的職工和會員參與治理程度高，保障了其利益公平分配，值得中國借鑒。其整個國家治理體系中各利益相關方的參與和平衡機制對中國改善國家治理體系也有借鑒意義。

此外，德國的農業(yè)金融和小微金融體系非常有特色，其發(fā)展經驗對中國的普惠金融發(fā)展、促進中小企業(yè)和三農發(fā)展、促進金融為實體經濟服務等方面都很有借鑒意義。德國宏觀經濟政策和結構改革在保持經濟穩(wěn)定、重構增長動力中貢獻很大，值得中方深入挖掘思考。

3.積極推行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保護生態(tài)環(huán)境，應對氣候變化。德國不僅設置了完善的可持續(xù)發(fā)展治理框架結構，還制定了專門的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，企業(yè)等私人部門和個體積極響應參與。這對中國發(fā)展綠色經濟具有參考價值。

4.德國的國際發(fā)展援助體系成熟、戰(zhàn)略明確。其成熟不僅表現(xiàn)在組織形式上，有單個部委專門負責和協(xié)調國際發(fā)展援助工作，還體現(xiàn)在有成熟的發(fā)展理念、完善的工作和管理系統(tǒng)。中國的國際發(fā)展援助資金量正逐年增大，中國入股的亞投行、金磚銀行開始運營，未來的雙邊、三邊、多邊援助體系需要更明確的目標、定位、管理和完善工具。這些都可向德國借鑒。