謝潔宇

摘 要：從清末到民初，整個(gè)東北社會(huì)動(dòng)蕩，胡匪蜂擁，為應(yīng)對(duì)敗壞的社會(huì)狀況，奉天省保甲屢設(shè)屢廢。1922年，在張作霖穩(wěn)定統(tǒng)治后，再次整頓保甲。此次整頓保甲從組織體系、人員資格、經(jīng)費(fèi)3個(gè)方面入手，形成了功能單一、裝備強(qiáng)大、與警察關(guān)系密切、與行政體系相分離3個(gè)特點(diǎn)。實(shí)際上此次保甲的整理是在吸取歷史經(jīng)驗(yàn)和金州保甲實(shí)行實(shí)際情況的基礎(chǔ)上的一次舉措，也是在新的社會(huì)條件下，容納舊制度的一次嘗試。

關(guān)鍵詞：奉天??；保甲；整理

中圖分類(lèi)號(hào)：K26 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2016）07-0076-03

保甲研究向來(lái)是民國(guó)時(shí)期農(nóng)村基層政權(quán)研究的重點(diǎn)，現(xiàn)已有不少研究成果。然而學(xué)者大多偏重于南京國(guó)民政府成立后的保甲研究，對(duì)1928年前各地的保甲研究較為少見(jiàn)，對(duì)東北地區(qū)的保甲研究更是幾乎空白。本文就1922年奉天當(dāng)局整頓保甲的前因后果及相關(guān)舉措進(jìn)行研究，特別需要注意的是本文主要從制度與組織的方面探討保甲施行的得失，至于在此過(guò)程中實(shí)際運(yùn)行與國(guó)家社會(huì)的互動(dòng)，則不在此文探討之列。

一、整頓保甲的緣起

有清一代，保甲制度作為清政府統(tǒng)治基礎(chǔ)社會(huì)的主要制度形式曾廣泛施行于內(nèi)地行省。但由于東北地區(qū)長(zhǎng)期實(shí)行將軍體制，基層地方施行的是八旗體制，保甲并未在東北實(shí)施。到了清末，東北地區(qū)迭遭戰(zhàn)火，清政府對(duì)基層完全失控，導(dǎo)致各地胡匪橫行。光緒二十六年，義和團(tuán)事件時(shí)期，奉天當(dāng)局即有在盛京城內(nèi)設(shè)立保甲總局，各局屬境四鄉(xiāng)各設(shè)分局，抽丁購(gòu)械，使人民自衛(wèi)的舉措[1]?？墒怯捎诖藭r(shí)俄軍占領(lǐng)東北大部地區(qū)，政策自然無(wú)法施行。光緒三十二年（1906），徐世昌秘密考察東北后，于十一月二十二日上奏《密陳考察東三省情形折》，說(shuō)三省“自經(jīng)兵革，貧難者則多流而為匪，豪富者則多以堡防自衛(wèi)，幾有粵西民匪不分，齊豫寨主稱(chēng)豪之勢(shì)”[2]。鑒于東北嚴(yán)重的治安形勢(shì)和幾近失控的基層地方，東北地方當(dāng)局為了重建權(quán)威肅清地方治安，一方面整頓舊軍，招降土匪，另一方面加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，其中一項(xiàng)重要的舉措即加強(qiáng)保甲制度的施行。新任東三省總督徐世昌推行新政，然多側(cè)重于上層的制度改革，還無(wú)暇顧及基層狀況。宣統(tǒng)二年，新政已有起色，各項(xiàng)事業(yè)大定，總督錫良以“地方不靖，警力不足恃，擬仿古寓兵于農(nóng)”[3]，于是再次提出舉辦預(yù)警一案。此項(xiàng)議案未及施行，辛亥革命爆發(fā)，最終不了了之。

進(jìn)入民國(guó)之后，土匪問(wèn)題仍然嚴(yán)重，東北軍政當(dāng)局仍希望能在基層設(shè)立保甲，以保衛(wèi)地方。先是奉天省議會(huì)將此前的預(yù)警簡(jiǎn)章略加修改，咨準(zhǔn)施行，并在省署內(nèi)設(shè)立了預(yù)警一課，命名為預(yù)警巡捕警，下令各地施行。后又在民國(guó)三年，巡按使張?jiān)鏋榧訌?qiáng)地方自衛(wèi)能力又令各縣預(yù)警改為保衛(wèi)團(tuán)。可是從實(shí)際情況看，匪患并未消解。1916年，張作霖曾在一份施政告示中承認(rèn)“奉天各處的胡匪，把百姓糟蹋的了不得”，所以要“想出個(gè)正本清源的法子”[4]?？纱藭r(shí)的保衛(wèi)團(tuán)卻是“無(wú)事則魚(yú)肉良民，武斷鄉(xiāng)曲；遇事則渙散畏葸，坐視匪徒之焚燒淫掠”[5]。民國(guó)七年（1918）張作霖下令將保衛(wèi)團(tuán)解散，舉辦保甲，希望能有所成效，可最終實(shí)際情況卻依然如故，土匪仍“到處搶劫，民不堪命，雖有軍警，難以剿捕”[6]。

我們可以看到，在1922年之前，奉天省上下對(duì)保甲的功效是有充分認(rèn)識(shí)的，曾多次進(jìn)行整頓。但是歷次整頓的結(jié)果卻是屢整屢敗，仍舊盜匪橫行，基層社會(huì)失控。張作霖為此痛斥說(shuō)：“大多數(shù)雇傭之常駐團(tuán)丁，時(shí)有革退之營(yíng)兵，外來(lái)之游匪，以及本村之無(wú)賴(lài)地痞，混跡其間。無(wú)事則魚(yú)肉良民，武斷鄉(xiāng)曲；遇事則渙散畏葸，坐視匪徒之焚燒淫掠。舉一村官私軍械，盡以齏寇。其尤甚者，甘為匪黨引線，為虎作倀。至有身充團(tuán)總、保董，窩藏匪類(lèi)，濟(jì)以槍彈，勾引外人，代賣(mài)嗎啡，見(jiàn)于控案者指不勝屈?！盵7]與此相對(duì)照的是在日本統(tǒng)治下的金州地區(qū)，卻從未出現(xiàn)土匪。張作霖認(rèn)為這是因?yàn)榻鹬莸貐^(qū)保甲舉辦措施得力，于是令警務(wù)處長(zhǎng)于珍前往考察，以求得保甲良法。

民國(guó)十一年（1922）九月二十五日奉天警務(wù)處長(zhǎng)于珍隨同日本顧問(wèn)上田統(tǒng)搭載南滿火車(chē)前往大連金州地區(qū)進(jìn)行考察。日本人對(duì)此極為歡迎，不僅派員隨同參觀，而且報(bào)告極為詳盡。于珍一行人先是參觀了金州民政署、警察署，二十六日又至八里莊派出所馬家屯會(huì)所考察，二十七日離開(kāi)金州前往普蘭店快馬場(chǎng)屯考察。于珍考察回來(lái)后，向張作霖詳細(xì)報(bào)告了考察的經(jīng)過(guò)和調(diào)查結(jié)果，提交了《調(diào)查金州管界保甲情形繕具清折》。張作霖對(duì)此非常滿意，認(rèn)為該報(bào)告體現(xiàn)出來(lái)的“治法貴在治人”的精神意見(jiàn)“頗為中肯”，要求盡快施行，“務(wù)期各縣保甲一律辦有成效”[8]。警務(wù)處長(zhǎng)于珍在得到張作霖的訓(xùn)令后，即著手重新整頓保甲。

從以上過(guò)程我們可以看到，張作霖之所以要重新整頓保甲，一方面是鑒于奉天省的治安混亂，土匪橫行，軍警無(wú)法剿滅，希望能通過(guò)整頓保甲，加強(qiáng)基層控制，消滅土匪生存土壤；另一方面看到日本殖民統(tǒng)治下的金州地區(qū)治安情勢(shì)較好，認(rèn)為是因?yàn)楸＜资┬械昧?，希望能從中學(xué)得精髓，以便運(yùn)用全省。

二、施行保甲的主要內(nèi)容

根據(jù)當(dāng)年所留下的《奉天全省保甲總辦公所組織草案》《奉天保甲試行章程》等文件，我們可以看到，于珍此次整頓保甲主要涉及3方面內(nèi)容：組織體系、人員資格、經(jīng)費(fèi)。

組織體系：在全省設(shè)立奉天全省保甲總辦公所，每縣設(shè)保甲事務(wù)所。在縣以內(nèi)按區(qū)村制設(shè)立保甲區(qū)，根據(jù)人口多寡每一區(qū)或二區(qū)設(shè)立一保甲區(qū)，每一保甲區(qū)設(shè)若干保，以3村或者5村合為一保，每村屯以10戶至20戶為一甲。省設(shè)保甲總辦，縣設(shè)保甲事務(wù)所，保甲區(qū)設(shè)保甲事務(wù)分所，保設(shè)保甲駐在所分別統(tǒng)領(lǐng)。在保甲總辦設(shè)3科，分科辦事，保甲事務(wù)所另設(shè)專(zhuān)職教練一員，文牘一員，書(shū)記一員。甲丁分為常備、臨時(shí)、預(yù)備3種，并按各縣大小分配丁數(shù)，一等縣全年常備甲丁及臨時(shí)甲丁各400名，二等縣各300名，三等縣各200名，四等縣各100名[9]。這樣在組織體系上，形成了省——縣——區(qū)三級(jí)專(zhuān)職的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)立專(zhuān)職人員負(fù)責(zé)保甲事務(wù)，避免以往機(jī)構(gòu)不明、權(quán)責(zé)不明的情況。

人員的資格：規(guī)章對(duì)各級(jí)保甲管理人員和甲丁都作了資格限制。在年齡上保甲事務(wù)所長(zhǎng)要求30以上，區(qū)保長(zhǎng)、保長(zhǎng)還做了年歲上限要求45以下。在品德上要求品行端方、辦事誠(chéng)實(shí)，不得有吸食鴉片、背繆不洽輿情者。尤為值得注意的是，要求有一定專(zhuān)業(yè)知識(shí)，保甲事務(wù)所所長(zhǎng)要求有軍警專(zhuān)門(mén)知識(shí)擔(dān)任一定職務(wù)3年以上，充任軍隊(duì)連長(zhǎng)以上，或警察區(qū)官以上，保長(zhǎng)要求有從軍或從警經(jīng)歷。保甲事務(wù)所一般不得兼任其他差事。甲丁則要求20歲以上40歲以下男子一律定位壯丁，常備臨時(shí)壯丁由散在壯丁中抽。一保之內(nèi)預(yù)備甲丁不得超過(guò)定額的2/5。各縣常備甲丁于每年3月15日前抽編以掣簽法選定，4月以內(nèi)將常備、預(yù)備甲丁名額造冊(cè)報(bào)縣保甲事務(wù)所核查[10]。

經(jīng)費(fèi)：經(jīng)費(fèi)主要包括兩方面內(nèi)容：來(lái)源及支出。在來(lái)源方面針對(duì)早年保甲經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一、諸多不公的問(wèn)題，省警務(wù)處對(duì)保甲的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)劃。此次繳費(fèi)對(duì)象包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)兩類(lèi)，不動(dòng)產(chǎn)即土地捐，動(dòng)產(chǎn)有鹽場(chǎng)、林場(chǎng)、牧場(chǎng)、礦產(chǎn)等。不動(dòng)產(chǎn)的繳費(fèi)辦法先對(duì)其進(jìn)行估值，然后折合成地畝，再按地畝攤派繳費(fèi)。根據(jù)調(diào)查，全省的土地分為上則地、中則地、下則地、下則減半地4等。畝捐根據(jù)土地的等級(jí)上則地每年繳費(fèi)小洋5分5厘，中則地4分5厘，下則地3分，下則減半地2分。全省能收款小洋230萬(wàn)零6000余元。相對(duì)于之前土地不分等級(jí)，完全由土地所有者負(fù)擔(dān)，此次整理保甲的經(jīng)費(fèi)對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)負(fù)擔(dān)減半，另外由于工商業(yè)者也負(fù)擔(dān)了一部分經(jīng)費(fèi)，總經(jīng)費(fèi)還能有所增加[11]。此外，本次整頓還詳細(xì)規(guī)定了保甲的各項(xiàng)支出明細(xì)和辦法，對(duì)各級(jí)的保甲辦公人員都給予一定的薪金，并明列了各級(jí)保甲的辦公經(jīng)費(fèi)。通過(guò)3方面的大力整頓，奉天省的保甲整頓初具規(guī)模。

三、保甲的主要特點(diǎn)

（一）功能的單一性

針對(duì)保甲的功能，以往學(xué)者已經(jīng)多有論述，有的學(xué)者認(rèn)為保甲在事實(shí)上兼具地方基層政權(quán)的作用，更有學(xué)者將其保甲的職能分為兵制、賦役、警政、戶口、火盜、農(nóng)政、興教、堡寨、團(tuán)防、鄉(xiāng)政、荒政、其他等12項(xiàng)[12]?？墒俏覀?nèi)绻屑?xì)考察奉天的保甲制度，情況卻沒(méi)那么復(fù)雜。

《奉天保甲試行章程》認(rèn)為保甲是“固結(jié)人民自衛(wèi)之能力發(fā)揚(yáng)全體互助之精神以保衛(wèi)公共安寧”宗旨，其主要職責(zé)是剿匪及協(xié)助警察清查戶口[13]，將保甲的功能明確定位在純粹的治安功能上。事實(shí)上早在宋朝時(shí)期王安石的初衷即將保甲定位在保衛(wèi)基層治安，只是隨著時(shí)代的發(fā)展，這一初衷逐漸發(fā)生流變，承擔(dān)了除治安以外的諸多其他本應(yīng)由政府部門(mén)承擔(dān)的功能，以彌補(bǔ)“皇權(quán)不下縣”對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)所帶來(lái)的困擾。在進(jìn)入民國(guó)以后，由于警政的建設(shè)，治安的功能大部分由警察承擔(dān)，再加上奉省實(shí)行的區(qū)縣制，基層政權(quán)的職能也并不需要保甲承擔(dān)。由此，保甲的功能則重新回歸“人民自衛(wèi)”“保衛(wèi)公共安寧”的職能上來(lái)。相對(duì)于明清時(shí)期的繁重催糧、催賦、差役等眾多職能，此次保甲承擔(dān)的只能相對(duì)來(lái)說(shuō)單一許多，這有助于保甲的專(zhuān)務(wù)治安，提高保甲的運(yùn)行效率。

（二）裝備強(qiáng)大

于珍在考察金州的保甲時(shí)注意到，金州地區(qū)的保甲人員“除預(yù)備壯丁隨同警察或者巡捕出勤，臨時(shí)由派出所發(fā)給槍彈外，其余若后備壯丁不準(zhǔn)持械，僅操木棒響器為警察之耳目”[14]。在日本統(tǒng)治下的金州地區(qū)，保甲人員的裝備可以說(shuō)是非常弱小的。于珍認(rèn)為操木棒的保甲人員對(duì)于“有槍匪類(lèi)毫無(wú)抵御能力”[15]，報(bào)告中對(duì)此頗為不屑。但是相對(duì)于東北來(lái)說(shuō)，民間的槍支數(shù)量可謂不少。1919年張作霖曾下令調(diào)查奉省民間的槍支，理由是“奉省農(nóng)民半多皆于家中藏有槍械，以資保衛(wèi)”[16]，至于土匪的槍支，更是無(wú)法統(tǒng)計(jì)。在此情況下，學(xué)習(xí)金州保甲，甲丁僅持木棍并不現(xiàn)實(shí)。事實(shí)上保甲及其前身預(yù)警、保衛(wèi)團(tuán)所擁有的槍支并不少。邱捷曾在《近代中國(guó)民間武器》中統(tǒng)計(jì)了民國(guó)初年《盛京時(shí)報(bào)》報(bào)道的各縣預(yù)警請(qǐng)領(lǐng)槍械的情況，幾乎涉及到奉省的各個(gè)縣[17]。為此，此次整理保甲對(duì)槍械的規(guī)定也相當(dāng)嚴(yán)格，如槍械可以自備也可由保甲所提供，子彈可以購(gòu)買(mǎi)也可向省保甲所申領(lǐng)，保甲所長(zhǎng)必須每月親自檢查槍械的良好情況等等[18]。另外對(duì)無(wú)錢(qián)購(gòu)買(mǎi)新式槍支的，則鼓勵(lì)各縣自造抬槍、火銃，以補(bǔ)充槍支彈藥不足，為此保甲公所特請(qǐng)硝磺總局免于禁阻[19]?？梢?jiàn)在槍械問(wèn)題上，奉天的保甲并未學(xué)習(xí)金州的保甲辦法，而是因地制宜，適應(yīng)奉天省的實(shí)際情況。

（三）與警察系統(tǒng)結(jié)合較為緊密

將保甲系統(tǒng)與警察系統(tǒng)緊密結(jié)合是于珍考察金州保甲最大的收獲。在于珍的考察報(bào)告中，我們可以看到警察系統(tǒng)與保甲系統(tǒng)的關(guān)系可以分為兩部分，在考察報(bào)告的第七條指出，在指揮上保甲嚴(yán)格受警察控制，沒(méi)有警察命令，不得出動(dòng)；第六條又說(shuō)在行動(dòng)上保甲必須隨同警察行動(dòng)，不得單獨(dú)出動(dòng)[20]。對(duì)此于珍認(rèn)為，日本警察教育程度較高，有指揮保甲之能力，然而以人民自衛(wèi)的保甲受行政警察之束縛，已不免貌合神離，以奉省各縣現(xiàn)在之警察官吏教育，未經(jīng)普及，貽人指摘甚多，即強(qiáng)令保甲服從恐無(wú)良好結(jié)果[21]。可見(jiàn)對(duì)警察直接指揮保甲于珍是不大贊成的。在實(shí)際整頓保甲的過(guò)程中，相關(guān)條例并未要求保甲必須聽(tīng)從警察指揮，只是對(duì)保甲事務(wù)所所長(zhǎng)、保甲區(qū)長(zhǎng)等做了資格要求，要求有一定的軍警經(jīng)歷[22]。但是如果放任保甲聽(tīng)由民眾自行組織，則又有和歷次整頓一樣的后果，對(duì)此采取的舉措是警察所長(zhǎng)兼任保甲事務(wù)所所長(zhǎng)。在一份《奉天全省各縣保甲所長(zhǎng)籍貫資格一覽表》中，我們可以清楚看到在奉省全省56縣中只有13個(gè)縣的保甲所長(zhǎng)非警察所長(zhǎng)兼任，在13人中有5人畢業(yè)于警察學(xué)校[23]。如此，則保甲從組織系統(tǒng)上來(lái)說(shuō)是獨(dú)立的，但在一縣的領(lǐng)導(dǎo)上又受當(dāng)?shù)鼐煜到y(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)別于早年的完全由各地豪紳控制，僅僅讓保甲成為警察系統(tǒng)的一個(gè)輔助。

（四）與行政體系相分離

清代以前的保甲有一個(gè)最大的特點(diǎn)即幾乎承擔(dān)了地方基層政權(quán)的功能，事實(shí)上成為一個(gè)半國(guó)家化的政權(quán)組織。清末，施行自治，在縣以下按區(qū)域分為4鄉(xiāng)，作為自治地方。奉天也按此施行。但是自治帶來(lái)的問(wèn)題很多，王永江任省長(zhǎng)以后，縣以下的行政區(qū)劃進(jìn)行大的改革，施行的是區(qū)村制。所謂區(qū)村制是在1922年，王永江任職奉天省長(zhǎng)期間在縣以下施行的基層組織制度。奉天省頒布《議定區(qū)村制單行章程》，在各縣施行區(qū)村制，每縣劃分8區(qū)，每區(qū)管理若干村[24]。在區(qū)村制下，設(shè)區(qū)長(zhǎng)、村長(zhǎng)、副村長(zhǎng)作為政府基層人員。此次整理保甲明文規(guī)定，保甲區(qū)必須按區(qū)村制下的區(qū)設(shè)立保甲區(qū)，可一區(qū)設(shè)立保甲也可兩區(qū)設(shè)立一保甲。保甲區(qū)有的與區(qū)村制平行，有的并不平行，保甲區(qū)隸屬于保甲事務(wù)所，保甲區(qū)保長(zhǎng)歸保甲事務(wù)所所長(zhǎng)任命，其在職能上更是僅有清查戶口和保衛(wèi)職能，與行政區(qū)的區(qū)長(zhǎng)完全分開(kāi)，兩者互不干涉。無(wú)論是從行政區(qū)劃、人員任命還是任職系統(tǒng)、財(cái)政上都自成系統(tǒng)。保甲在事實(shí)上成為單純的跨村際的社會(huì)治安網(wǎng)絡(luò)。

綜合上述情況來(lái)看，此次整頓保甲實(shí)際上是在承襲歷史淵源的基礎(chǔ)上結(jié)合金州保甲的施行情況，對(duì)原有保甲的一次徹底的清理和整頓。此次整頓實(shí)際上是在奉天胡匪橫行、屢剿不滅的情況下，希望通過(guò)實(shí)行保甲達(dá)到肅清社會(huì)治安的目的。然而，奉天原有保甲屢興屢廢，對(duì)治安的安定所起的實(shí)際成效令人懷疑。為此，奉系軍政高層將目光投向日本統(tǒng)治下的金州，希望能通過(guò)學(xué)習(xí)金州，使得這一施行千年的古老制度能夠在近代社會(huì)煥發(fā)出新的生機(jī)。從施行的具體措施來(lái)看，奉天此次整理保甲主要處理的是保甲與地方行政以及警察系統(tǒng)的關(guān)系。根據(jù)以往的歷史經(jīng)驗(yàn)，保甲是最為基礎(chǔ)的地方政權(quán)機(jī)構(gòu)，又是治安機(jī)構(gòu)，其結(jié)果則往往是保甲為地方豪紳所把持，甲丁成為豪強(qiáng)的私人武裝，縣級(jí)以上地方官員對(duì)此毫無(wú)辦法。地方豪紳又往往和土匪相勾結(jié)，剿匪又無(wú)功而返。此次整頓，雖然保甲仍是自成系統(tǒng)，但其控制完全為縣警察所所長(zhǎng)所控制，在?！變蓪訖C(jī)構(gòu)則注意吸收原有的軍警人員，以期連成一體，摒棄地方士紳的影響。

在進(jìn)入近代社會(huì)以來(lái)，國(guó)家政權(quán)如何有效控制基層，是近代中國(guó)的一個(gè)重要主題。由于社會(huì)的復(fù)雜，新制度與舊的社會(huì)狀況往往不相適應(yīng)，或者解決不了如胡匪一類(lèi)的問(wèn)題，執(zhí)政者為此試圖從歷史資源中尋求新的解決辦法，將舊制度與新制度相結(jié)合，以期達(dá)到新效果。奉天此次整理保甲就是一項(xiàng)新的嘗試。事實(shí)上將保甲運(yùn)用在新的社會(huì)并不唯奉天一省。南京國(guó)民政府成立后，即舉行轟轟烈烈的保甲運(yùn)動(dòng)，此為從歷史資源尋求方法并與新制度相結(jié)合的又一顯例。

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〔12〕聞鈞天.中國(guó)保甲制度[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1935.27.

〔16〕調(diào)查民槍.盛京時(shí)報(bào)[N].1919-12-14.

〔17〕邱捷.近代中國(guó)民間武器[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.49.

〔23〕于珍.奉天全省警甲報(bào)告書(shū).第三編（圖表類(lèi)）[M].奉天：天作新書(shū)局，1925.

〔24〕金毓黻，等.奉天通志.卷143，民治一[M].沈陽(yáng)：沈陽(yáng)古舊書(shū)店，1983.3264. （責(zé)任編輯 徐陽(yáng)）