摘 要 政府職能法定化是指從國家法律制度層面，對政府職能的內(nèi)涵、外延、實現(xiàn)程序及其創(chuàng)新路徑等進行具體的規(guī)定和描述，使政府職能具有強制力和可執(zhí)行性。法定職責必須為、法無授權不可為，從這個意義上講，政府職能法定化可以有效防止政府在處理自身與市場和社會的關系中存在的缺位和越位問題，從而可以在源頭上杜絕不作為和亂作為現(xiàn)象的發(fā)生。政府職能最終需要具體化為職權來實施，在市場經(jīng)濟的條件下，就是要充分發(fā)揮負面清單和權力清單一正一負的相互協(xié)調，通過政府和市場的平衡來更好促進經(jīng)濟的發(fā)展。市場負面清單要求政府加快簡政放權。政府權力清單要求政府合理配置職權，實現(xiàn)權由法授。政府職能體現(xiàn)在政府職權上，一方面權責法定，另一方面法定化還需要加強權力監(jiān)督，不受監(jiān)督的權力從根本上講就無法實現(xiàn)職能的法定化。

關鍵詞 政府職能 負面清單 權力清單 權力監(jiān)督

作者簡介：羅一平，中共晉中市委黨校公共管理學教研室。

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-283-02

黨的十八屆四中全會《決定》中提出，“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。因此，在市場法治經(jīng)濟條件下，在全面推進依法治國的背景之下，在建設法治政府的目標要求下，政府職能法定化是歷史發(fā)展的必然選擇，也是唯一正確的選擇。

一、政府職能法定化是社會主義市場經(jīng)濟體制的本質要求。

政府與市場的關系是發(fā)展現(xiàn)代市場經(jīng)濟繞不開的世界性難題，也是深化以社會主義市場經(jīng)濟為目標的改革必須進一步處理好的核心問題。從實踐來看，國際和國內(nèi)環(huán)境都發(fā)生了重大變化，迫切要求我國經(jīng)濟加快轉型升級，進一步增強發(fā)展活力和創(chuàng)新動力，而當前發(fā)展中出現(xiàn)的突出矛盾，大多都與政府對資源配置干預過當、干預不當、市場功能發(fā)揮不夠有密切關系。黨的十八屆三中全會《決定》中提出，要發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用。然而社會主義市場經(jīng)濟要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，就要求國家在法律層面上不斷完善各類法律法規(guī)，充分保障市場主體的地位和市場主體合法經(jīng)營的權利。

（一） 三中全會《決定》對政府職能的新定位

十八屆三中全會《決定》突破了以往對政府職能的局限，對其進行了新的精準定位，它把政府職能概括為：“宏觀調控、市場監(jiān)管、公共服務、社會管理、保護環(huán)境”。與之前將政府職能定位于“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”的十六字表述相比較，這一定位更加科學清晰地明確了市場經(jīng)濟條件下的政府職能定位，有兩處變化：一是經(jīng)濟調節(jié)變?yōu)楹暧^調控。這個新的定位揭示了政府和市場的關系，那就是政府不能干預微觀經(jīng)濟，同時又要充分發(fā)揮政府的作用，進行市場經(jīng)濟的宏觀調控。二是增加了環(huán)境保護，一方面反映了國家對環(huán)境保護的高度重視，另一方面也說明政府必須履行保護環(huán)境的法定職能。

（二） 法定職責必須為、法無授權不可為

政府職能包括政治統(tǒng)治和社會公共治理兩項職能，無論那種職能都是人民賦予政府權力的具體化，因此，政府職能必須通過法定授權獲得并全面執(zhí)行。這樣才能充分保證市場的秩序和活力，保證市場經(jīng)濟走上法治經(jīng)濟的軌道。

政府在履行職能中存在突出的問題，一是不作為，而是亂作為。市場經(jīng)濟要保持健康發(fā)展，政府必須在市場監(jiān)管上維持好市場的秩序，打擊假冒偽劣，保護知識產(chǎn)權，加大違法成本，使違法者承擔嚴重后果，做到嚴格執(zhí)法，才能規(guī)范市場秩序，使市場經(jīng)濟更加公平。除此之外，市場也存在失靈的時候，政府只有履行自己宏觀調控的職責，才能使市場經(jīng)濟正常運行。同時，沒有法律法規(guī)授予的權力，政府不能隨意干預市場，這樣可以保證企業(yè)的市場主體作用，按自己的規(guī)劃發(fā)展，同時也杜絕了權力尋租的發(fā)生，防止了執(zhí)法腐敗等問題的產(chǎn)生。

法定職責必須為、法無授權不可為。也意味著“市場主體法無禁止皆可為”。這樣可以在最大程度上調動市場主體的積極性，同時在放開一些壟斷領域后，市場主體尤其是民營企業(yè)可以進入那些之前被禁止的領域。一方面促進市場競爭，提高企業(yè)的競爭力，另一方面，也激活了市場主體尤其是一些中小企業(yè)的創(chuàng)新動力，共同加快國家創(chuàng)新驅動的步伐，促進產(chǎn)業(yè)結構調整升級。

二、市場負面清單和政府權力清單相結合是社會主義市場經(jīng)濟和政府職能法定化的基本方式

政府職能最終需要具體化為職權來實施，因此，政府職能的轉變在市場經(jīng)濟的條件下，就是要充分發(fā)揮負面清單和權力清單一正一負的相互協(xié)調，通過政府和市場的平衡來更好促進經(jīng)濟的發(fā)展。

（一）市場負面清單要求政府加快簡政放權

強調市場在資源配置中起決定性作用，就是要強調在經(jīng)濟生活領域實行市場主導下政府的有效作用，而不是政府主導下市場的有限作用，這樣才能理順政府和市場的關系，激發(fā)市場活力推動經(jīng)濟的成功轉型。市場負面清單一方面意味著市場主體可以在更加廣闊的領域活動，企業(yè)可以更加主動選擇投資和自主創(chuàng)新，另一方面也意味著政府必須加快簡政放權的步伐，將審批范圍盡可能縮小，給市場更多的決定權。如果一邊推進市場清單制度，一邊政府的審批項目不減，市場清單的作用也就非常有限。

（二）政府權力清單要求政府合理配置職權，實現(xiàn)權由法授

在不少地方政府部門都在不斷推出自己的權力清單的時候，有一個問題還值得商榷，那就是政府權力清單到底應該由誰來規(guī)定？是由政府自己按照規(guī)章制度給出自己的權利清單，還是應該由人大來制定政府的權力清單？這個問題可能還需要政策和法律的不斷完善和細化。

從權力清單的角度看，一是需要政府減少職權的層級，來提高履行政府職能的效率。扁平化管理可以大大減少各種審批、執(zhí)法、公共服務等的環(huán)節(jié)，使政府職能更加清晰地高效地體現(xiàn)在執(zhí)法過程。二是需要推進綜合執(zhí)法。政府職能重要的體現(xiàn)就在執(zhí)法上。從現(xiàn)實情況看，多頭執(zhí)法，執(zhí)法不公不嚴等問題也依然突出，尤其是多頭執(zhí)法問題，在一些領域和環(huán)節(jié)，多個部門都有執(zhí)法權，一方面給市場主體帶來諸多影響，另一方面，還存在多頭執(zhí)法到頭來無人執(zhí)法，出現(xiàn)缺位的情況。權力清單要清晰明了就要把權力界定清楚，規(guī)范透明合法。

三、加強政府權力監(jiān)督是政府職能法定化和社會主義市場經(jīng)濟的必然要求

政府職能體現(xiàn)在政府職權上，一方面權責法定，另一方面法定化還需要加強權力監(jiān)督，不受監(jiān)督的權力從根本上講就無法實現(xiàn)職能的法定化。

（一） 以加強內(nèi)部監(jiān)督為重點

尋租腐敗案件的增多，行政成本居高不下等突出問題的存在，在很大程度上都與行政監(jiān)督的失靈有關，這里面首當其沖反映在政府職能權責不明確上。在部門內(nèi)部決策權和執(zhí)行權不分的情況下，難以區(qū)分出問題究竟是出在決策環(huán)節(jié)還是執(zhí)行環(huán)節(jié)，大大降低了內(nèi)部監(jiān)督的有效性?！胺质滦袡?、分崗設權、分級授權，定期輪崗”無疑將成為加強政府權力內(nèi)部制約的法定方式。按照不同事務劃分出不同權限，然后將各種事權明確到不同的崗位，將權力分散開來，起到相互制約的效果。從上下級關系看，權力不能集中在某個層級，而是要按重要程度劃分到不同層級，既防止權力集中，又防止推諉扯皮。通過定期輪崗則可以更好地防止權力的人格化，形成特定的利益輸送渠道。

建立內(nèi)部常態(tài)化監(jiān)督制度。一方面要加強上級對下級的常態(tài)化監(jiān)督，通過層級審核，在依法行政全過程進行全方位的監(jiān)督。另一方面要加強政府法制辦合法性審查的力度。四中全會提出重大決策的法定程序，建立終身負責制等措施在很大程度行可以促進政府法制辦的內(nèi)部監(jiān)督有效實施，加強責任追究才能更好發(fā)揮監(jiān)督的力量。

（二）加強外部立體監(jiān)督

我國行政監(jiān)督主體主要包括審計和監(jiān)察這兩大部門，在實踐中，這兩個部門存在職能交叉、重疊的問題，難以統(tǒng)一行使行政監(jiān)督權，降低了監(jiān)督的有效性。外部監(jiān)督重在立體監(jiān)督。任何一種形式的監(jiān)督都不能真正覆蓋行政監(jiān)督的方方面面，唯有通過加強制度建設，形成一個全方位多角度的監(jiān)督網(wǎng)絡，使各類監(jiān)督主體充分發(fā)揮作用，才能讓行政權力在陽光下運行。尤其是要加大社會監(jiān)督的力量，因為行政管理的對象是社會公民，直接發(fā)生利益沖突者對行政有著天然的監(jiān)督需求。

重點完善審計監(jiān)督。審計監(jiān)督是一種相對比較專業(yè)的監(jiān)督方式，也最有可能在監(jiān)督中較早發(fā)現(xiàn)問題。從目前的情況看，審計監(jiān)督由于受到諸多因素的制約，不能真正獨立行使審計權。四中全會提出探索省以下審計單位人財物的統(tǒng)一，對促進審計職業(yè)化專業(yè)化，獨立行使審計權無疑是重要的改革舉措。

（三）全面推進政務公開

人民群眾的眼光是雪亮的，讓權力運行在陽光下，才能最大程度發(fā)揮群眾監(jiān)督的力量。四中全會提出，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，把這個原則寫入黨的決定中，無疑對解決當前政府在政務公開中遮遮掩掩的態(tài)度非常重要。公開為常態(tài)、不公開為例外就要求政府不能以各種理由來拒絕公眾合法要求，充分保障了公眾的知情權。同時，也方便了群眾辦理各項事務，杜絕了權力尋租的空間。再者，按程序規(guī)矩辦事，對提高政府效能也起到了積極的作用。在第一時間公開信息，對建設誠信政府也是重要的推動力量，隨著公眾對政府的更多了解，也會消除公眾對政府的質疑，提高政府公信力，進而更好履行政府職能，可謂牽一發(fā)而動全身。

參考文獻：

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[5]唐鐵漢.我國政府職能轉變的成效、特點和方向.國家行政學院學報.2007（2）