熊正良

可持續(xù)發(fā)展是國(guó)際社會(huì)共同關(guān)注的問(wèn)題。在我國(guó)，“十三五”規(guī)劃綱要把落實(shí)可持續(xù)發(fā)展提到了前所未有的戰(zhàn)略高度，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注?？沙掷m(xù)發(fā)展既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的一種過(guò)程性狀態(tài)，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的結(jié)果性狀態(tài)。我國(guó)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)質(zhì)上是要開(kāi)創(chuàng)一種新的發(fā)展模式，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展逐步進(jìn)入良性循環(huán)的軌道。筆者擬就地方行政決策怎樣運(yùn)用可持續(xù)發(fā)展推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展做出探討，僅供學(xué)術(shù)界同人和地方領(lǐng)導(dǎo)干部參考。

一、把握可持續(xù)發(fā)展必須解決兩種認(rèn)識(shí)誤區(qū)

可持續(xù)發(fā)展這個(gè)概念究竟有著怎樣的科學(xué)內(nèi)涵？如果這個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題不解決，就會(huì)在實(shí)踐中出現(xiàn)誤判、誤用，甚至引起無(wú)序和混亂。對(duì)可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)內(nèi)涵，各級(jí)地方政府認(rèn)識(shí)不一。有的強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三個(gè)方面在可持續(xù)發(fā)展模式中是并列的。目前，這種認(rèn)識(shí)在各級(jí)地方政府的干部隊(duì)伍中仍處于主導(dǎo)地位。這是問(wèn)題的一個(gè)方面。

另一個(gè)方面，隨著新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的貫徹實(shí)施和國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視，一些地方政府干部的思想觀念也發(fā)生了變化。他們借助有關(guān)研究結(jié)論，強(qiáng)調(diào)自然資本具有絕對(duì)的獨(dú)立意義和不可或缺性。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，任何意義上的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都是以自然資本的減少為代價(jià)的，因而均是不可持續(xù)的。這樣的理解具有絕對(duì)化和反向發(fā)展的思想蘊(yùn)含，抑制了當(dāng)前改革發(fā)展所需要的物質(zhì)資本建設(shè)和積累。

由于對(duì)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵主要存在上述兩種不正確的認(rèn)識(shí)，結(jié)果導(dǎo)致有些地方不是以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和增加GDP為理由亂作為，過(guò)度開(kāi)發(fā)環(huán)境資源，破壞環(huán)境資源平衡系統(tǒng)，惡化了自然生態(tài)環(huán)境，就是以保護(hù)自然環(huán)境和維護(hù)自然生態(tài)平衡為理由不作為，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展停滯不前，不利于我國(guó)生產(chǎn)力水平的提高和人民物質(zhì)文化生活不斷增長(zhǎng)的實(shí)際需要。

可持續(xù)發(fā)展這個(gè)概念的提出，源于環(huán)境問(wèn)題。從根本上看，自然資本的可替代能力是有限的。如果可再生能源的開(kāi)采規(guī)模超過(guò)再生能力、不可再生資源使用規(guī)模超過(guò)替代速度、環(huán)境容量使用規(guī)模超過(guò)自然承載能力，那么，自然資本的稀缺就會(huì)成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的關(guān)鍵性因素。許多自然資源減少到一定程度，最終將具有不可替代性。而環(huán)境服務(wù)等關(guān)鍵自然資本一開(kāi)始就具有不可替代性。

二、不能把單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理解為可持續(xù)發(fā)展

當(dāng)前，能夠主導(dǎo)行為方式的還是那種將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三者并列的可持續(xù)發(fā)展模式。在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，主要表現(xiàn)在設(shè)定評(píng)估指標(biāo)和測(cè)量方法上，多數(shù)地方政府仍把經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三個(gè)系統(tǒng)簡(jiǎn)單相加，并以此為標(biāo)準(zhǔn)衡量可持續(xù)發(fā)展水平。所謂綠色GDP也具有這樣的特征。這就導(dǎo)致了嚴(yán)重的發(fā)展悖論——區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是以自然資本的嚴(yán)重退化為代價(jià)的，甚至大大超過(guò)了自然承載能力，但是集成以后只要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)超過(guò)環(huán)境退化，就仍然認(rèn)為這個(gè)區(qū)域的發(fā)展具有可持續(xù)發(fā)展的性質(zhì)，甚至具有很高的可持續(xù)發(fā)展指數(shù)。

雖然中央政府對(duì)這種評(píng)估指標(biāo)和測(cè)量方法已經(jīng)予以修正和改變，但從對(duì)東南部沿海高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展評(píng)估情況來(lái)看，過(guò)度開(kāi)發(fā)自然資源的現(xiàn)象還是大量存在的，資源高消耗的問(wèn)題并沒(méi)有得到有效解決。而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，這一問(wèn)題表現(xiàn)得更為突出，對(duì)資源消耗為所欲為，毫無(wú)節(jié)制。一些地方政府干部認(rèn)為，越是不發(fā)達(dá)地區(qū)越要加快發(fā)展步伐?；谶@種認(rèn)識(shí)，他們便通過(guò)犧牲環(huán)境生態(tài)平衡系統(tǒng)的方式來(lái)推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。所以，各級(jí)地方政府干部應(yīng)當(dāng)認(rèn)真反思，按照可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)內(nèi)涵，從政策和制度上重新研究制定可持續(xù)發(fā)展的評(píng)估體系和相關(guān)指標(biāo)。

在學(xué)術(shù)界，根據(jù)生態(tài)福利績(jī)效概念，有學(xué)者設(shè)定了一個(gè)可持續(xù)性指標(biāo)。這種指標(biāo)要求在生態(tài)承載能力之內(nèi)用盡可能少的自然資本消耗，獲得盡可能高的客觀福利。但是，通過(guò)對(duì)這種指標(biāo)研究發(fā)現(xiàn)，存在兩種不可持續(xù)性：發(fā)達(dá)國(guó)家雖然有高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但因?yàn)橛谐^(guò)承載能力的生態(tài)足跡，不具有可持續(xù)性；發(fā)展中國(guó)家雖然生態(tài)足跡處于生態(tài)承載能力范圍內(nèi)，卻沒(méi)有滿足社會(huì)基本需求的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

通過(guò)對(duì)有關(guān)資料和數(shù)據(jù)對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，無(wú)論在我國(guó)東南部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)還是在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，都存在著上述同樣的情況。這意味著，發(fā)達(dá)國(guó)家或發(fā)達(dá)地區(qū)需要降低自己的過(guò)度消費(fèi)，為發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)騰出滿足基本需求的物質(zhì)發(fā)展空間，后者則需要在生態(tài)門(mén)檻之內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，兩者需要通過(guò)不同的方式實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三、實(shí)現(xiàn)綠色化是可持續(xù)發(fā)展的解套之路

在可持續(xù)發(fā)展中，資源環(huán)境惡化的狀態(tài)是各級(jí)地方政府必須面對(duì)和解決的瓶頸問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式是資源環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的驅(qū)動(dòng)因素，治理結(jié)構(gòu)和應(yīng)對(duì)政策的沖突是問(wèn)題得不到根本解決的體制因素。從中可以看出，強(qiáng)調(diào)發(fā)展模式和治理模式的綠色化，才是最根本的資源環(huán)境問(wèn)題的解套之路。這就是可持續(xù)發(fā)展源于資源環(huán)境問(wèn)題但又高于資源環(huán)境問(wèn)題的理由所在。

2015年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，首次提出“綠色化”。自黨的十八大以來(lái)，黨和政府為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，先后完成了頂層設(shè)計(jì)、明晰了路徑選擇。特別是隨著“綠色化”的提出，將“新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”提升為“新五化”，為當(dāng)代中國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)一步指明了方向。實(shí)現(xiàn)“綠色化”，地方政府必須有責(zé)任擔(dān)當(dāng)，推進(jìn)制度改革，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，堅(jiān)持鐵腕治理。

在可持續(xù)發(fā)展的實(shí)踐過(guò)程中，我們可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)待發(fā)展問(wèn)題的態(tài)度與解決方式應(yīng)該是標(biāo)本兼治的，而不是只強(qiáng)調(diào)其中的某一個(gè)方面。也就是說(shuō)，一方面，不能只關(guān)注末端治理而不注意源頭預(yù)防，將可持續(xù)發(fā)展停留在環(huán)境治理的水平上，結(jié)果總是進(jìn)行救火式和事后補(bǔ)救式的工作；另一方面，不能因?yàn)橛辛嗽搭^關(guān)注就放棄末端治理，任何情況下，末端工作總是管理上的第一步，即先是治標(biāo)抑制不良事態(tài)的擴(kuò)大，然后是治本消除源頭的驅(qū)動(dòng)因素。這就是可持續(xù)發(fā)展給我們帶來(lái)的思維方式的啟示和變革。

四、不同社會(huì)主體要在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展中發(fā)揮不同作用

在可持續(xù)發(fā)展中，各類組織的功能不同，擔(dān)當(dāng)?shù)纳鐣?huì)責(zé)任也不同。每個(gè)組織并不對(duì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有全部責(zé)任。走可持續(xù)發(fā)展道路，實(shí)質(zhì)上就是對(duì)發(fā)展作理性的限制——為了全局利益，放棄局部利益；為了長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，放棄眼前利益；為了多數(shù)人利益，放棄小團(tuán)體利益。尤其是在當(dāng)前利益群體趨向多元化的歷史轉(zhuǎn)折時(shí)期，更要強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展是多方面的合作共贏，是各種群體共同意識(shí)下的多元行動(dòng)。明確這一點(diǎn)，對(duì)于各級(jí)地方政府的行政決策至關(guān)重要。

從地方政府的權(quán)責(zé)角度考慮，對(duì)可持續(xù)發(fā)展要發(fā)揮好引導(dǎo)作用，落實(shí)好監(jiān)管責(zé)任。也就是說(shuō)，各級(jí)地方政府在謀劃、實(shí)施區(qū)域性可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，要切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督和控制工作，規(guī)范各類企業(yè)和其他組織的生產(chǎn)和消費(fèi)行為，加大監(jiān)察執(zhí)法力度。與此同時(shí)，應(yīng)廣泛開(kāi)展宣傳教育，針對(duì)不同層次的對(duì)象，采取不同方式進(jìn)行不同內(nèi)容的教育培訓(xùn)，宣傳可持續(xù)發(fā)展理念，傳播可持續(xù)發(fā)展知識(shí)，以增強(qiáng)全社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展意識(shí)。

對(duì)我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的發(fā)展而言，政府由上而下的發(fā)展模式雖帶來(lái)了過(guò)去30多年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，但也日益表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境兩個(gè)層面上的沖突。因此，各級(jí)地方政府要積極、主動(dòng)、前瞻性地從關(guān)注單純的經(jīng)濟(jì)績(jī)效向關(guān)注可持續(xù)發(fā)展的績(jī)效轉(zhuǎn)變，要努力在利益相關(guān)者參與的合作治理上探索新途徑、實(shí)現(xiàn)新突破，繼而為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提供扎實(shí)的基礎(chǔ)支撐。只有這樣，才能在“十三五”時(shí)期乃至更長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)在可持續(xù)發(fā)展中快速健康地向前發(fā)展。

（作者系羅山縣人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委原主任）