何峻

在當前協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的關鍵時期， “關鍵少數”依法履職，實現黨委決策法治化，是黨的領導方式和執(zhí)政方式改革的重要目標，更是全面從嚴治黨的必然要求。習近平總書記指出：“各級領導干部在推進依法治國方面肩負重要責任，全面推進依法治國必須抓住領導干部這個‘關鍵少數?！辈⒁箢I導干部要做親法的模范，學法的模范，守法的模范，用法的模范。作為“關鍵少數”，領導干部是否“奉法”，既是依法治國的關鍵，更是全面從嚴治黨的關鍵，對社會公眾是潛移默化的示范和引領。黨的十八屆四中全會提出，“完善黨委依法決策機制”，這是黨中央第一次對黨委依法決策作出的明確表述，實際上是要求領導干部要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉化為思維方式和行為方式，做到依法決策，依法辦事。

一、完善黨委依法決策機制是全面從嚴治黨的核心要義

（一）黨委依法決策是黨依法執(zhí)政的必然要求

黨的領導是全面推進依法治國的根本保證。在我國決策體系中，黨委決策權處于支配地位。因為它居于我國決策制度鏈條的頂層，是我國最重要的決策形式。在黨的代表大會閉會期間，黨委執(zhí)行代表大會的決議，領導黨的全部工作。從政治體制上看，黨委決策是政府決策的依據。黨委成員就是“關鍵少數”。依法治國要求以法律控制權力。習近平總書記在《關于<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>的說明》中強調：“黨和法治的關系是法治建設的核心問題。”黨的十八屆四中全會《決定》指出，“依法執(zhí)政是依法治國的關鍵”，明確要“完善黨委依法決策機制”。因此，全面推進依法治國，必須加快推進黨委依法執(zhí)政，構建黨委依法決策機制。

（二）黨委依法決策是推進國家治理體系和治理能力現代化的迫切需要

我國的政治體制決定了黨委決策法治化是建設法治國家的前提，而國家治理現代化的價值取向就是法治化，在現代國家，決策權必須受到法律的制約，治理現代化要求決策者對民眾需要的服務能獲得及時和高效的滿足。近年來，一些地方黨委任性而帶來的決策失誤現象屢見不鮮。如何提高黨委決策的科學性，減少決策失誤，是亟待解決的重大理論與實踐課題。通過法律途徑和制度治黨，對黨委的決策權進行規(guī)制，實現法治化，使其既高效運行，又承擔責任，是推進國家治理現代化的有效舉措。

（三）黨委依法決策是將依法治國引向深入的現實要求

當前法治建設的一個突出問題，就是黨委權力得不到有效制約。多年來的法治政府建設，行政權力得到制約，但對黨委權力的監(jiān)督和制約，尚未實現根本性突破。沒有黨委依法決策，法治政府和法治社會建設就會流于形式。黨委的領導權過于集中，缺乏有效的制度管控，勢必影響法律的權威和司法公正。只有改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，加快推進黨委依法決策，才能有效推進依法治國，并解決依法治國進程中的一些深層次問題。

（四）黨委依法決策是治理腐敗的有效途徑

腐敗產生的主要根源在于公權力失控。黨委及其主要領導者權力過大，權力過分集中的問題長期得不到有效解決，是因為法治方式沒有運用到黨委決策中去。長期以來，說教式官員自律、運動式高壓懲處雖可收到反腐的一時之效，但并非治本之策。要從根本上治理腐敗，就要在體制機制上強化對黨委權力的制約，要在權的產生、運行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)上用法治的手段進行治理。習近平總書記明確要求：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規(guī)制度建設，讓法律制度剛性運行?！秉h委依法決策，就是要把黨委決策權關進法律制度的籠子里，使反腐走向法治化。

二、影響黨委依法決策的主要因素

新中國成立前夕，毛澤東將黨委會制度定位為“保證集體領導、防止個人包辦的黨的重要制度”。從此，這一定位就成為黨委會制度的一項重要功能，黨委會的制度建設也在不斷增強。特別是黨委依法決策，雖是依法治國和全面從嚴治黨的題中應有定義，但從當前的實際情況看，制約黨委依法決策的因素還不少，概括起來主要有以下幾個方面：一是黨內的“權力過分集中”態(tài)勢助長了“家長制”作風。從黨內的權力結構，即黨代會、全委會、常委會之間的權力關系看，黨代會是黨內權力的合法性基礎。黨代會的權力高于全委會，全委會高于常委會。而實際運行上，常委會成為權力中心，權力往往集中在“少數人”手中。這就形成了這樣一種格局：黨委會研究決定重大問題之前，不招開全委會，即使召開全委會，不是黨委會向全委會報告工作，而且變成了布置工作，下達任務。因此，不少地方、部門和單位的“一把手”權力過分集中。比如：選人用人，初始提名權集中在“一把手”手中；議事決策“一言堂”，重大決策不按程序辦，先決策后論證；財務支出的審批權缺少有效制約。二是黨委對重大問題決策的規(guī)則難以把握。突出表現在：“一把手”在重大決策中的權責缺少可操作性的制度設計；對哪些是重大問題的標準沒有科學的界定；決策程序規(guī)范化程度不高，溝通協(xié)調機制不健全。三是對黨委重大決策的責任追究制度不完善。雖然說黨委、紀委、黨代會、上級黨委和上級紀委，以及黨員群眾都是監(jiān)督的主體，但普遍存在著運行不暢、監(jiān)督不力的問題。在責任追究中，責任主體、責任輕重，以及造成決策失誤的主客觀原因難以論證和確認。

三、完善黨委依法決策機制的構想

如何在總攬全局中做到依法執(zhí)政，依法對重大問題作出科學決策，是一項系統(tǒng)工程，需要頂層設計和系統(tǒng)規(guī)劃。

（一）提高“關鍵少數”的法治思維能力

黨的十八屆四中全會決定強調，“依法執(zhí)政是依法治國的關鍵”“各級領導干部要對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法”。這就要求領導干部，特別是班子里的“關鍵少數”，養(yǎng)成運用法治的理念思考問題的習慣，并使之成為一種信仰，把法治思維作為執(zhí)政履職的辦事依據和行為準則。把工作思路放在法律的框架內進行謀劃。無論是黨領導依法治國，還是黨依法執(zhí)政，都需要黨委成員有堅定的法治定力、法治思維和依法決策能力，理應成為各級領導干部增強執(zhí)政能力和水平不可或缺的內容。因為只有這樣，才能做到重大改革事項于法有據，才能更好地發(fā)揮黨委在調節(jié)經濟社會關系、協(xié)調各方利益、凝聚改革共識、化解社會矛盾、共享發(fā)展成果等方面的核心作用。

（二）構建黨委對重大問題決策的合法性審查機制

近年來，黨委科學決策、民主決策、依法決策的能力和水平在不斷提高，但由于人治因素的影響，一些地方黨委在討論決定重大問題時聽取群眾意見不夠，專斷決策、違法決策、拍腦袋決策的現象還比較嚴重，而一些關系民生改善的重大項目，因少數群眾不理解又不敢拍板決策。因此，要進行黨委決策立法，完善黨委內部決策規(guī)劃。要按照黨的十八屆四中全會決定精神，完善決策程序，推進黨委決策法治化。我們黨既是領導黨又是執(zhí)政黨，黨委決策事關工作大局。要將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大決策的法定程序。這樣的程序雖然是對建設法治政府的要求，但同樣適用于黨委決策。而且黨委在這方面應該起示范和引領作用，保證黨委決策符合憲法和法律，體現法的精神。對涉及群眾切身利益的事項，要廣泛聽取公眾的意見，請基層黨代表參與討論；對技術性強的決策事項，要征求相關專家意見，并請專業(yè)機構評估論證；對帶有一定風險的事項，要將風險評估作為決策的前提；對未經合法性審查的事項不得上會討論。黨委也應設立具有政府法制辦性質的機構，對當地經濟社會發(fā)展具有重大影響，涉及重大公共利益或群眾切身利益等重大事項，進行合法性審查，主要審查決策事項是否在本級黨委的職責范圍內，決策內容是否于法有據，與現行政策是否相協(xié)調，是否符合決策程序。最后形成的決策要體現黨委多數人的意見。

（三）實現黨委重大決策責任終身追究制

全面推進依法治國，全面從嚴治黨，必須實現黨委決策法治化。而黨委決策法治化的核心要素是責任追究。早在2009年中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》中就已明確規(guī)定，對決策嚴重失誤，造成重大損失或惡劣影響的，對黨政領導干部實行問責，并對相關程序作了明確規(guī)定。黨的十八屆四中全會又對此作出更嚴格的要求，“建立重大決策終身責任追究制度”。由于我們黨既是領導黨又是執(zhí)政黨，這就決定了很多重大決策是由黨委作出的，同級政府只是執(zhí)行黨委的決策，但在遇有重大決策失誤時，會出現由行政相關領導人承擔責任的情形。而事實上，即使是行政首長，在黨委決策時也只有一票。所以，應在明晰責任主體的前提下，強化黨委“第一責任人”的責任。其目的是為實現科學決策、依法決策，做到決策權與決策責任相統(tǒng)一，以避免不負責任的決策。重大決策終身追究責任的擔責方式，可以分為政治責任、紀律責任和法律責任三種形式，不同的責任形式適用于不同的決策行為，行為不同其責任后果應有所區(qū)別。黨委重大決策與國家和人民利益息息相關，規(guī)范決策權是為了防止權力任性，這既需要用正當的法定決策程序去保障依法決策機制的運行，更需要完善追責制度去維護依法決策的權威性。黨政領導干部，要提升協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略實施的能力，特別是要增強現代政黨治理理念，摒棄人治思維，讓遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法、重大決策依法成為一種習慣與自覺。

【本文系2015年江蘇省黨校系統(tǒng)調研課題“全面從嚴治黨的關鍵：完善黨委依法決策機制”（XT1539）的階段性成果】

（作者系中共鹽城市委黨校教授、鹽城市黨建研究基地首席專家）