吳娟

[摘 要] 面對美國主導(dǎo)TPP以重塑全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則的新動向，中國要因勢利導(dǎo)，爭取雙贏結(jié)局。加快實施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，是中國積極參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定、爭取全球經(jīng)濟治理制度性權(quán)力的重要舉措。自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立近三年來，對標TPP成效顯著。中國只有繼續(xù)主動以推進政府職能轉(zhuǎn)變、促進投資貿(mào)易自由化、推動金融開放創(chuàng)新、創(chuàng)新驅(qū)動產(chǎn)業(yè)發(fā)展等對標TPP，加快改革創(chuàng)新，才能實現(xiàn)從國際高標準投資貿(mào)易規(guī)則的被動接軌者、跟隨者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者、制定者。自由試驗區(qū)應(yīng)大膽開放創(chuàng)新，不斷摸索出中國其它地區(qū)可以適應(yīng)和復(fù)制推廣的規(guī)則，引領(lǐng)中國深層次改革。

[關(guān)鍵詞] 自貿(mào)試驗區(qū);對標;TPP

[中圖分類號] F127.9[文獻標識碼] B

一、TPP內(nèi)涵透視

（一）TPP概述

2016年2月4日，《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》（Trans-Pacific Partnership，簡稱“TPP”）取得實質(zhì)性突破。美國、日本、澳大利亞、文萊、加拿大、智利、馬來西亞、墨西哥、新西蘭、秘魯、新加坡和越南在奧克蘭正式簽署TPP協(xié)議。這12個國家加起來總?cè)丝诩s8億，覆蓋全球約40%GDP。TPP協(xié)議由美國主導(dǎo)，前身是由新西蘭、文萊、智利、新加坡四國于2002年發(fā)起談判、2005年達成的《跨太平洋戰(zhàn)略伙伴關(guān)系協(xié)議》（Trans- Pacific Strategic Economic Partnership Agreement，TPSEPA），也即“P4協(xié)議”。美國于2009年宣布加入談判。TPP談判由兩大部分構(gòu)成：一是知識產(chǎn)權(quán)保護規(guī)則等所有12個談判參與國一起決定的領(lǐng)域;二是諸如某種物品關(guān)稅減免等雙邊磋商領(lǐng)域。從TPP的內(nèi)容來看，其屬性應(yīng)該是自由貿(mào)易協(xié)議（FTA）。

TPP協(xié)議包括30個章節(jié)，涉及投資、貿(mào)易、金融等諸多關(guān)鍵領(lǐng)域。除了取消關(guān)稅、全面貿(mào)易準入、實現(xiàn)貨物貿(mào)易與服務(wù)自由化等大多數(shù)自貿(mào)協(xié)議的內(nèi)容，還包括政府采購中的國民待遇和無差別待遇、保證國有企業(yè)與私有企業(yè)的公平競爭、保護知識產(chǎn)權(quán)、戰(zhàn)略性合作，勞工保護、綠色增長等內(nèi)容和大量的法律條款。

全面的市場準入、區(qū)域性承諾方式、應(yīng)對新的貿(mào)易挑戰(zhàn)、包容性貿(mào)易以及區(qū)域一體平臺這五大特征使得TPP協(xié)議成為“21世紀標志性協(xié)議”，代表未來全球貿(mào)易投資規(guī)則的發(fā)展方向。TPP大幅降低了成員國間商品與服務(wù)的關(guān)稅及其它門檻，明顯突破了傳統(tǒng)貿(mào)易制度的框架，意在通過新的貿(mào)易投資規(guī)則來重塑新的全球經(jīng)貿(mào)制度體系，催生全球最大的自由貿(mào)易區(qū)。

（二）TPP特征

1.高標準與全覆蓋并行。TPP在開放程度上明確指向“高標準”：在環(huán)保、勞工、原產(chǎn)地和政府采購等方面包含諸多高標準條款。同時，TPP還具有“全覆蓋”的特點，具體內(nèi)容不僅規(guī)定取消或降低商品關(guān)稅，還涵蓋投資、競爭政策、技術(shù)貿(mào)易壁壘、食品安全、知識產(chǎn)權(quán)、政府采購以及綠色增長和勞工保護等;不僅涉及傳統(tǒng)的國際貿(mào)易領(lǐng)域市場準入的相關(guān)問題，還將當前國際貿(mào)易與經(jīng)濟一體化中出現(xiàn)的阻礙貿(mào)易自由化、違背非歧視原則的國內(nèi)管制問題納入其中，覆蓋領(lǐng)域之廣遠超一般的自貿(mào)協(xié)議。

2.經(jīng)濟利益與政治利益交織。TPP實則美國在實力和霸權(quán)相對衰落背景下的被動和次優(yōu)選擇戰(zhàn)略動機。其終極戰(zhàn)略目標，一是解決貿(mào)易失衡問題、促進自身經(jīng)濟增長，二是助推美國“亞太再平衡戰(zhàn)略”，企圖維護其對亞太地區(qū)經(jīng)濟體系的主導(dǎo)權(quán)。美國加入并主導(dǎo)TPP，表現(xiàn)出明顯的經(jīng)濟政治利益傾向。通過TPP，美國可能分享亞太地區(qū)經(jīng)濟高速增長的收益，開拓新市場，增加在亞太地區(qū)的出口，促進國內(nèi)就業(yè)和經(jīng)濟繁榮;通過TPP談判，美國還可以全面介入東亞區(qū)域一體化進程，確保其在東亞的地緣政治、經(jīng)濟和安全利益。從本質(zhì)上看，TPP是美國打壓和排擠中國等新興國家，意圖繼續(xù)主導(dǎo)新時期全球貿(mào)易投資規(guī)則的武器。

3.開放性與排斥性共生。美國宣稱TPP是開放的，卻將中國排除在TPP首輪談判之外，這引起許多猜測，認為美國意在孤立中國。其實，美國宣稱開放TPP與首輪談判排斥中國，兩者并無矛盾。美國深知以中國的龐大體量和在全球價值鏈和市場中的重要地位，以TPP來孤立中國不現(xiàn)實——況且，中國的周邊外交初見成效，已與包括TPP成員中的澳大利亞、文萊，智利，馬來西亞，新西蘭，新加坡，秘魯和越南等國在內(nèi)的跨太平洋多個國家與地區(qū)達成了雙邊自貿(mào)協(xié)定，目前其它FTA談判也正同步有條不紊推進中，輪軸-輻條形FTA網(wǎng)絡(luò)逐漸完善，一定程度上可以有效對沖TPP的負面效應(yīng)，中國絕不可能被排除在跨太平洋的貿(mào)易圈之外，沒有中國的TPP“蛋糕”難以做大。國際競爭不是零和博弈，只要中國以開放倒逼改革，在恰當?shù)臅r機加入，雙方樂見雙贏局面。但美國更深諳，一旦中國加入首輪談判必將影響談判進程和結(jié)果，使TPP談判脫離美國掌控。這也是奧巴馬總統(tǒng)反復(fù)強調(diào)“美國不允許中國等國家來書寫全球經(jīng)濟的規(guī)則”之深意。

4.不平衡與不確定性并存。TPP內(nèi)部成員具有廣泛、復(fù)雜性等特點，既有美國、加拿大這樣的高收入國家，又有墨西哥、智利這樣的中等收入國家，還有越南這樣的低收入國家，各參與國彼此間在經(jīng)濟水平、文化和體制諸方面差距較大，國家間發(fā)展不平衡。而TPP中有關(guān)顯著地減少貿(mào)易保護、限制對外國投資者的監(jiān)管、政府采購機會均等、金融自由化等方面的高標準規(guī)則很顯然走出了發(fā)展中國家的能力承受范圍，執(zhí)行起來難度不小。盡管TPP協(xié)議已簽署，但還需要各成員國立法部門批準通過方能正式生效。不少TPP成員國需要多個步驟才能走完法律程序，預(yù)計多數(shù)國家最終會批準協(xié)議。不過加拿大和美國等國家因選舉等政治局勢復(fù)雜，仍然存在有拖延TPP協(xié)議付諸實施的風險?？梢?，TPP協(xié)議的后續(xù)梯次生效、執(zhí)行及達成目標等前景尚充滿不確定性。

二、中國自貿(mào)試驗區(qū)對標TPP成效

（一）對標TPP是自貿(mào)試驗區(qū)的核心任務(wù)

長期來看，TPP倡導(dǎo)的投資貿(mào)易自由化便利化，符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，也順應(yīng)全球化發(fā)展趨勢，中國應(yīng)該加入TPP。但中國目前被排除在TPP之外，短期內(nèi)也不具備加入TPP的條件。自貿(mào)試驗區(qū)的設(shè)立，正是為了對標以TPP為代表的國際投資貿(mào)易新規(guī)則，既是國家制度創(chuàng)新的試驗田，同時也是對外開放的壓力測試平臺，可為中國參與高標準國際規(guī)則的制定積累實戰(zhàn)經(jīng)驗。毋庸諱言，制度創(chuàng)新是自由試驗區(qū)的核心使命，而自貿(mào)試驗區(qū)在制度創(chuàng)新的設(shè)計上，是以對標TPP為代表的高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則為核心任務(wù)。

（二）自貿(mào)試驗區(qū)對標TPP成效顯著

自貿(mào)試驗區(qū)成立以來，主動對標TPP進行制度創(chuàng)新，成效顯著。以下擷取實踐典型：

1.針對TPP關(guān)于“投資”與“競爭”等相關(guān)條款，自貿(mào)試驗區(qū)對標TPP等國際通行規(guī)則，積極探索以負面清單為核心的投資管理制度創(chuàng)新，提高投資便利化水平。主要包括負面清單管理、商事登記制度改革、企業(yè)準入單一窗口、境外投資管理、服務(wù)業(yè)擴大開放等改革。（1）建立負面清單制度。從2013年上海自由貿(mào)易試驗區(qū)創(chuàng)設(shè)負面清單、到2014年完善負面清單、再到2015年四個自由貿(mào)易試驗區(qū)共享“負面清單”，特別管理措施由190條瘦身到現(xiàn)在的122條，既為中外資提供了“國際化、市場化和法治化”的營商環(huán)境，又為各級政府構(gòu)思了“簡政放權(quán)”的職能轉(zhuǎn)變的大思路。對清單內(nèi)的領(lǐng)域，外資企業(yè)要先經(jīng)過立項核準才能進行工商注冊登記;清單外的領(lǐng)域?qū)嵤﹤浒钢?，辦理時間大大縮短。（2）實施境外投資管理方式改革，境外投資無須經(jīng)過發(fā)改委審批，而是直接到自由貿(mào)易試驗區(qū)管理委員會備案;無需外管局核準換匯申請，而是由銀行間接監(jiān)管外匯的使用問題，從而大幅提高投資效率。（3）落實服務(wù)業(yè)擴大開放措施，自貿(mào)試驗區(qū)已經(jīng)主動在金融服務(wù)、航運服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)以及社會服務(wù)六大領(lǐng)域進行擴大開放的嘗試，暫?；蛉∠送顿Y者資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營范圍限制等準入限制措施（銀行業(yè)機構(gòu)、信息通信服務(wù)除外）。其中，福建自貿(mào)試驗區(qū)則應(yīng)擴大服務(wù)貿(mào)易開放。

2.針對TPP關(guān)于“貨物貿(mào)易”與“海關(guān)管理與貿(mào)易便利化”等相關(guān)條款，自貿(mào)試驗區(qū)對標TPP等國際通行規(guī)則，積極探索以貿(mào)易便利化為重點的貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新。海關(guān)、檢驗檢疫、海事等口岸監(jiān)管部門探索建立具有國際先進水平的貿(mào)易監(jiān)管制度，推出多項創(chuàng)新舉措以促進區(qū)內(nèi)貨物、服務(wù)等各類要素自由流動。（1）創(chuàng)新“一線放開、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)自由”監(jiān)管制度。其中，海關(guān)部門著力監(jiān)管服務(wù)創(chuàng)新：一是由企及物，把管理的重點從管好貨物向管好企業(yè)轉(zhuǎn)變。二是差別化管理，對企業(yè)實行分級管理。而檢驗檢疫部門的制度創(chuàng)新也突出兩個理念：一是管檢分離，把力量集中到監(jiān)管上，常規(guī)性的檢驗工作交給社會上的企業(yè)去做，然后采取“第三方檢驗結(jié)果采信”;二是合格假定，假定進出口商品都是合格的，然后把更多精力放到事中事后監(jiān)管上去，抽查到底是不是合格。（2）實施國際貿(mào)易“單一窗口”管理制度，貿(mào)易商通過一個入口向各相關(guān)政府機構(gòu)提交貿(mào)易進出口或中轉(zhuǎn)所需的單證或者數(shù)據(jù)，既減輕了企業(yè)負擔，為企業(yè)節(jié)省通關(guān)費用;又提升了政府效能，提高了通關(guān)效率。（3）探索建立貨物狀態(tài)分類監(jiān)管模式，貨物狀態(tài)分類監(jiān)管是國際慣例。此種管理主要應(yīng)兩種經(jīng)濟運行狀態(tài)的改變而產(chǎn)生，一是商品生產(chǎn)無國界，二是全球分銷。貨物狀態(tài)分類監(jiān)管具體就是“分類監(jiān)管、分賬管理、標識區(qū)分、聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管、實貨監(jiān)控”，為企業(yè)將保稅貨物與非保稅貨物共同配送、加工、制造提供便利。

3.針對TPP關(guān)于“金融服務(wù)”等相關(guān)條款，自貿(mào)試驗區(qū)對標TPP等國際通行規(guī)則，積極探索以資本項目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目標的金融創(chuàng)新。（1）設(shè)立自由貿(mào)易賬戶體系。FT賬戶體系猶如金融的“特殊監(jiān)管區(qū)”，“一線”完全放開，同境外賬戶連通完全自由;“二線”與境內(nèi)賬戶的溝通是有管制的，也即“一線放開、二線自由”，今后資本項下可兌換等改革都要在FT賬戶上進行。（2）開通境外融資渠道，倒逼國內(nèi)利率市場化改革。取消了境外融資的前置審批，企業(yè)可以自主開展境外融資活動，自主權(quán)衡境外融資的幣種和期限結(jié)構(gòu)。

4.針對TPP關(guān)于“監(jiān)管一致性”“透明度和反腐敗”等相關(guān)條款，自貿(mào)試驗區(qū)對標TPP等國際通行規(guī)則，積極探索以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管制度創(chuàng)新。包括安全審查制度、反壟斷審查制度、社會信用體系、信息共享和綜合執(zhí)法制度、企業(yè)年度報告公示和經(jīng)營異常名錄制度、社會力量參與市場監(jiān)督制度等制度創(chuàng)新。

5.針對TPP關(guān)于“爭端解決”等相關(guān)條款，自貿(mào)試驗區(qū)對標TPP等國際通行規(guī)則，積極探索嘗試投資爭端解決新模式。上海自貿(mào)試驗區(qū)在爭端解決方面已開展改革嘗試，《中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)仲裁規(guī)則》在國際商事仲裁方面已經(jīng)啟動改革。

三、中國自貿(mào)試驗區(qū)對標TPP的創(chuàng)新路徑展望

中國只有繼續(xù)主動對標TPP，加快改革創(chuàng)新，才能實現(xiàn)從國際高標準投資貿(mào)易規(guī)則的被動接軌者、跟隨者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者、制定者。當前，自由試驗區(qū)應(yīng)大膽開放創(chuàng)新，不斷摸索出中國其它地區(qū)可以適應(yīng)和復(fù)制推廣的規(guī)則，引領(lǐng)中國深層次改革。

（一）以推進政府職能轉(zhuǎn)變對標TPP

TPP在關(guān)稅減讓、服務(wù)業(yè)和投資開放、勞工和環(huán)境標準、約束國有企業(yè)等方面提出高標準，尤其是負面清單管理模式對政府經(jīng)濟管理模式提出嚴峻挑戰(zhàn)。首先，要加快行政審批制度創(chuàng)新，在更大范圍更深層次推行負面清單管理模式，政府主動減少和規(guī)范對企業(yè)經(jīng)濟活動的行政干預(yù)，為企業(yè)創(chuàng)造更廣闊的市場和創(chuàng)新空間，為實現(xiàn)內(nèi)外資統(tǒng)一的市場準入提供基礎(chǔ)。其次，要加快監(jiān)管服務(wù)制度創(chuàng)新，積極實施簡政放權(quán)，以“簡政集約、通關(guān)便利、安全高效”為重點，不斷提升政府監(jiān)管能力。

（二）以促進投資貿(mào)易自由化對標TPP

TPP由美國主導(dǎo)，在全球化語境下構(gòu)建了一套新的國際投資貿(mào)易游戲規(guī)則，核心在于促進生產(chǎn)要素跨境自由流動。鑒于此，中國自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)著力推進貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和投資領(lǐng)域的自由化與便利化。首先，對標TPP而采用貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易通關(guān)便利化規(guī)定，提高通關(guān)效率，實現(xiàn)人員、貨物和資金自由跨境流動;并通過營造良好營商環(huán)境，對國外先進生產(chǎn)要素形成虹吸效應(yīng)，推進要素集聚。其次，對標TPP探索適應(yīng)跨國投資領(lǐng)域的新規(guī)則，采用高水平準入前國民待遇、最低待遇和最惠國待遇等，建立獨立和權(quán)威的國際仲裁渠道，不斷提高投資便利化水平。

（三）以推動金融開放創(chuàng)新對標TPP

TPP條款中規(guī)定各締約方的金融服務(wù)提供商無需在另一締約方設(shè)立運營機構(gòu)即可向其境內(nèi)提供服務(wù)，除非出于適當管理和監(jiān)督的需要，該服務(wù)提供商須在另一締約方注冊或者得到授權(quán)。只要一締約方的國內(nèi)企業(yè)被允許提供某項新服務(wù)，其他TPP締約方的服務(wù)提供商可以向該締約方境內(nèi)提供該服務(wù)。這將構(gòu)成對中國金融業(yè)的巨大沖擊。對此，中國自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)該通過對標TPP進行金融開放創(chuàng)新，提升金融業(yè)的國際競爭力。首先，應(yīng)探索金融領(lǐng)域的全方位開放，設(shè)立中立和透明的投資仲裁機制，允許跨境銷售金融產(chǎn)品，賦予其金融新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品、新服務(wù)最惠國待遇，實現(xiàn)金融領(lǐng)域的可控下的暢通。其次，應(yīng)加快人民幣國際化進程，結(jié)合人民幣加入SDR的契機，在穩(wěn)定國內(nèi)金融市場的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進在自由貿(mào)易賬戶體系、投融資匯況便利、人民幣跨境使用、利率市場化、外匯管理改革等方面的金融改革創(chuàng)新，為投資貿(mào)易自由化、便利化提供強大金融支撐。

（四）以創(chuàng)新驅(qū)動產(chǎn)業(yè)發(fā)展對標TPP

隨著當前中國人口、土地等紅利的逐漸消失，改革開放30多年來依靠資本、勞動力和土地等要素的高投入和資源環(huán)境的高消耗為特點的粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式已經(jīng)達到極限。中國亟需對標TPP，通過產(chǎn)業(yè)高端轉(zhuǎn)型，由依賴低端要素投入轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長。首先，中國制造業(yè)應(yīng)通過自主創(chuàng)新，從過去被動接受產(chǎn)品內(nèi)國際分工，轉(zhuǎn)向主動在全球價值鏈兩端實現(xiàn)攀升;加強戰(zhàn)略性新興服務(wù)業(yè)對高端制造業(yè)的支撐作用，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級探索可行路徑。其次，TPP在某種程度上為國有企業(yè)的跨國經(jīng)營建立了新規(guī)則，為此，中國應(yīng)主動對標TPP推進國企業(yè)突破性改革，大膽推進國企資本結(jié)構(gòu)、所有者權(quán)益等根本性改革，從而為民營企業(yè)創(chuàng)新留出更多的產(chǎn)品市場和要素市場空間，有助于提升中國企業(yè)的整體創(chuàng)新水平。

[參 考 文 獻]

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[責任編輯：王鳳娟]