常理

“糧食安全問題已經(jīng)不是簡單的供給量的安全問題，而是中國農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全問題和中國農(nóng)民的就業(yè)與生計(jì)安全問題。所以，一方面要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和競爭力，另一方面也要充分地利用世貿(mào)組織規(guī)則中允許對本國農(nóng)業(yè)實(shí)施的保護(hù)條款，構(gòu)建一個既符合國際規(guī)則、又適合中國特色的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度?！比涨?，在清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院舉辦的博士生論壇上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組原副組長兼辦公室主任、清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院院長陳錫文深入分析了我國糧食安全面臨的問題。

缺乏價格競爭力是軟肋

2012年年底以來，我國糧食生產(chǎn)面臨的問題是：產(chǎn)量連續(xù)增長，但價格卻持續(xù)高于國際市場價格。

“造成這一現(xiàn)象的原因頗為復(fù)雜?！标愬a文分析說，首先，近年來，我國的土地租金、人工工資、投入品和農(nóng)業(yè)服務(wù)等糧食生產(chǎn)成本持續(xù)上升。主產(chǎn)區(qū)糧食的最低收購價格和臨時收儲價格也在持續(xù)提升。其次，人民幣匯率堅(jiān)挺。與2005年相比，人民幣兌換美元已升約25%，意味著以美元結(jié)算的國際市場糧食降價進(jìn)入中國市場。第三，國際金融危機(jī)的影響持續(xù)發(fā)酵，通貨緊縮導(dǎo)致全球大宗商品價格暴跌。到2015年年底，國際市場以美元計(jì)價的大米、小麥、玉米、大豆的價格分別下跌32.3%、32.2%、44.8%、34.9%。第四，全球海運(yùn)價格暴跌，散裝糧食從美國墨西哥灣到我國廣東黃埔港的運(yùn)價，如今只相當(dāng)于2008年時的1/3左右。國際糧價跌、海運(yùn)價格跌、美元兌人民幣匯率跌，“三跌合一”，最終就體現(xiàn)為進(jìn)入我國糧食市場的國際糧食價格大幅下跌。

“但這并不能說明我國的糧食生產(chǎn)步入困境。世界各國的資源稟賦差異極大，由此也導(dǎo)致了各國糧食生產(chǎn)成本各不相同?！标愬a文說，我國按照世貿(mào)組織的規(guī)則，達(dá)成了農(nóng)產(chǎn)品市場對國際市場開放的管理制度，這主要是關(guān)稅配額制度。在這一制度中，我國政府承諾，對進(jìn)口的主要糧食品種（小麥、玉米、大米）實(shí)行關(guān)稅配額管理，即對配額數(shù)量內(nèi)進(jìn)口的糧食實(shí)行1%的關(guān)稅，而對超過配額進(jìn)口的糧食實(shí)行65%的關(guān)稅。我國承諾每年進(jìn)口糧食配額的上限為小麥963.6萬噸、玉米720萬噸、大米532萬噸。迄今為止，上述三大谷物的進(jìn)口數(shù)量都未達(dá)到我國承諾的配額數(shù)量。由于有關(guān)稅配額制度，能夠進(jìn)口到我國的三大谷物數(shù)量上是可控的，不超過我國目前谷物總產(chǎn)量的4%。

從2009到2011年，我國在小麥、玉米、稻谷這三大谷物上就已漸次成為凈進(jìn)口國了。如果國內(nèi)糧價繼續(xù)按前幾年的態(tài)勢持續(xù)上漲，預(yù)計(jì)5～7年，我國糧價將全面高于按65%關(guān)稅征收后的進(jìn)口糧食完稅成本價，那就意味著關(guān)稅配額制度的防線將全面失守。另外，近年來，一些不受關(guān)稅配額管理的品種進(jìn)口量激增，如大豆、大麥、高粱和玉米、酒糟、木薯等。這些在飼料行業(yè)作為玉米替代品的品種，構(gòu)成了對我國玉米市場的嚴(yán)重沖擊。2015年，進(jìn)入我國市場的這些替代品高達(dá)3927萬噸，再加上配額內(nèi)進(jìn)口的玉米約473萬噸，合計(jì)接近我國當(dāng)年玉米產(chǎn)量的20%。

“這就迫使相應(yīng)數(shù)量的國產(chǎn)玉米失去了市場，不得不進(jìn)入倉庫。這是引發(fā)糧食產(chǎn)量、庫存量、進(jìn)口量‘三量齊增的一大原因。”陳錫文說。

推動糧價形成機(jī)制改革

糧價是農(nóng)民最為關(guān)注的話題。2004年，為調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，國家明確提出全面開放糧食收購和銷售市場。此后，為避免出現(xiàn)“谷賤傷農(nóng)”局面，國務(wù)院又制定了在主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購價的政策。2008年到2014年間，國家每年都適當(dāng)調(diào)高最低收購價水平，這7年中，小麥的最低收購價提高了63.9%，稻谷的最低收購價提高了90%以上。國家于2007年和2008年又先后對東北三省和內(nèi)蒙古的玉米和大豆實(shí)行了臨時收儲政策，到2014年，國家公布的玉米和大豆臨時收儲價格比最初實(shí)行時分別提高了60%和29.7%。

“這兩項(xiàng)政策的初衷都是為了對市場價格形成頂托作用，但在實(shí)行過程中也產(chǎn)生了一些副作用，那就是對市場機(jī)制的干擾?！标愬a文認(rèn)為。

一個突出表現(xiàn)是，最低價和臨時收儲價逐步演變成了市場最高價。在東北和內(nèi)蒙古，由中儲糧系統(tǒng)收購的玉米，隨著玉米臨時收儲價格的提高其比重也在不斷上升。在主產(chǎn)區(qū)，糧食購銷市場成為“政策市”，多主體經(jīng)營、多渠道流通的糧食收儲市場實(shí)際上已不復(fù)存在。

另一個表現(xiàn)是，糧食加工企業(yè)陷入經(jīng)營困境，如果按市場均衡價格不可能收到糧食，而購買按中儲糧拍賣價出庫的糧食，利潤太低，出現(xiàn)了“麥強(qiáng)面弱”“稻強(qiáng)米弱”等現(xiàn)象。

為此，今年中央一號文件提出：“按照市場定價、價補(bǔ)分離的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)玉米收儲制度改革”。

陳錫文表示，要加快改革玉米價格形成機(jī)制，讓玉米價格由市場供求來決定，并以此引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域布局和品種結(jié)構(gòu)的調(diào)整，推動糧食的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。同時，要激活玉米購銷多元化的市場主體，采取既有利于調(diào)動加工企業(yè)積極性，又有利于玉米去庫存的相關(guān)政策措施，擴(kuò)大加工企業(yè)對國內(nèi)玉米的需求。此外，還要保障玉米生產(chǎn)者的合理收益，要研究出臺符合國情和世貿(mào)組織有關(guān)規(guī)則的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，使農(nóng)民在劇烈的市場波動中能夠平穩(wěn)渡過難關(guān)。