摘要：現有的城市理論多是從空間、社會、經濟等現象層面給出城市的定義及其理論模型，較少從制度層面給出城市的理論模型。以合約為視角，城市可視作一系列要素合約的集成，城市生成與運行中的舍約結構特征是制度層面城市模型的核心內容。中國當前城市合約的結構性特征包括：反向補貼與增值折現、統籌不足與激勵錯位。為此，要從制度、市場、治理三個層面破解城鄉(xiāng)二元體制，化解城鄉(xiāng)資源配置過程中存在的扭曲現象。

關鍵詞：城市；合約結構；政策含義

中圖分類號：F299.2

文獻標識碼：A

文章編號：0257-5833（2016）09-0039-10

作者簡介：焦永利，中國浦東干部學院教研部講師、博士

（上海201204）

當今世界，生活在城市中的人口數量已然超過農村，然而究竟什么是城市、城市運行的深層次規(guī)律有哪些，仍然眾說紛紜。隨著城市化進程的深入，中國的城市發(fā)展既取得了舉世矚目的成就，也面臨諸多“城市病”的挑戰(zhàn)，呼喚學術界加強對城市發(fā)展基本規(guī)律的進一步研究。研究城市發(fā)展規(guī)律，是為了更好推動城市轉型發(fā)展，將推動新型城鎮(zhèn)化的各項改革措施建立在堅實的理論基礎之上。

梳理城市理論發(fā)展史，可以看到現有城市理論大多是從空間、社會、經濟等現象層面給出城市的定義及其理論模型，較少從制度層面給出城市的理論模型，進而通過分析城市在制度層面的理論內涵與運行規(guī)律，最后再給出系統、內洽的政策建議。

空間視角下的城市理論以城市規(guī)劃理論為主，包括田園城市理論、有機疏散理論以及帶型城市、緊湊城市、生態(tài)城市、低碳城市等理論與模型，主要通過研究城市空間形態(tài)的優(yōu)化以解決城市發(fā)展面臨的問題；社會視角下的城市理論包括馬克思和恩格斯的城鄉(xiāng)發(fā)展階段與城鄉(xiāng)融合理論、新馬克思主義的城市地理與空間資本論等，主要通過對城市不合理社會現象的批判與分析，力圖以社會公平公正為目標完善城市發(fā)展模式；經濟視角下的城市理論包括中心地理論、馬歇爾集聚理論、區(qū)位論、二元結構理論、增長極理論、新經濟地理理論等，主要關注經濟要素的空間配置。

經濟學視角的城市理論能夠描述各類要素的空間配置規(guī)律，在宏觀層面較為具有解釋力，目前研究非常關注城市的要素“集聚”現象。集聚一方面是指各種經濟要素在一定地理空間范圍內的集中，另一方面是指這些要素、主體、載體之間通過某些溝通形式緊密聯系成一個整體。馬歇爾在《經濟學原理》中使用了“集聚”的概念去描述特定區(qū)域內企業(yè)、產業(yè)的集中，他將這些區(qū)域稱之為“工業(yè)區(qū)域”，并指出集聚的動因在于正的外部效應。韋伯創(chuàng)立了完整而系統的現代產業(yè)區(qū)位理論，把影響工業(yè)區(qū)位的因素分為區(qū)域因素和位置因素，區(qū)域因素主要指運輸成本和勞動成本，位置因素則指工業(yè)的地域集中。佩魯在1950年提出了增長極理論，認為投資在推動性工業(yè)中，通過與其有投入產出聯系的工業(yè)發(fā)展，能夠導致全面的工業(yè)增長。以克魯格曼、藤田等為代表的新經濟地理學者在不完全競爭、報酬遞增和市場外部性的框架下，模擬了集聚經濟的形成過程。

可見，當前的理論進展對城市“集聚”的收益端分析較多，對其成本端分析較少；將城市作為一種經濟現象的分析較多，而對其運行過程中的制度因素分析較少。有鑒于此，本文通過論證城市的合約性質，分析城市生成與運行中的合約結構特征，提出改善合約結構、化解城鄉(xiāng)資源配置扭曲的政策建議，以期促進高效率城市的“供給”，這也符合供給側結構性改革的基本要求。

一、城市的合約性質：制度經濟學視角下的城市模型

回歸城市的本質來看，“城”者，衛(wèi)也，可對應于產權；“市”者，易也，可對應于交易。從這兩個基礎概念出發(fā)，本節(jié)嘗試提出制度經濟學視角下的城市理論模型。

1.理論基礎與理論融合

論證城市的合約性質基于三個理論淵源。融合發(fā)展經濟學、新興古典經濟學以及新制度經濟學的研究成果，嘗試構建城市這一復雜現象在制度界面上的投影。

城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展很大程度上是一個發(fā)展經濟學的命題，因此，首先關注發(fā)展經濟學的研究進展。傳統的發(fā)展經濟學主要采用結構主義方法，關注經濟結構變動的經驗規(guī)律以及后發(fā)國家與地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略。林毅夫教授認為，傳統的發(fā)展經濟學對于指導后發(fā)國家實現現代化“仍顯蒼白無力”，進而提出了“新結構經濟學”理論。該理論倡導以新古典經濟學方法來研究經濟結構變遷以及政府、市場在此過程中所起的作用，認為經濟結構內生決定于要素稟賦結構。在要素稟賦的分析中，將基礎設置（Infrastmctures）作為一類新的要素納入經濟體要素稟賦，強調其影響每個企業(yè)的交易費用和投資邊際回報，但對于單個企業(yè)而言，該類要素是外生的，無法被企業(yè)決策內化。因此，在給定的發(fā)展水平，市場是配置資源最有效的機制，同時政府還必須發(fā)揮積極作用，協調或提供基礎設置以及補償外部性。新結構經濟學理論提供了一個內生解釋要素結構、產業(yè)結構、基礎設施、政府行為的分析框架，將結構變動與制度（交易費用、政府作用）做了聯動思考。

城市發(fā)展已經進入了以城市群為主體形態(tài)的階段，楊小凱教授的新興古典經濟學理論能夠最優(yōu)刻畫與解釋城市體系之生成，該理論認為城鄉(xiāng)的分離、城市體系的生成都是分工演進的結果，因要素集中到城市能夠降低交易費用，經濟集聚內生于專業(yè)化、差異化以及報酬遞增的經濟現實。

新結構經濟學重點關注的基礎設置很大程度上是將政府作用內生化，而新興古典經濟學認為交易費用下降促進分工、進而內生城市規(guī)模與分布體系，這一過程也是新制度經濟學的研究所長。

新制度經濟學構建了涵蓋產權理論、價格理論、競爭理論、企業(yè)理論、制度變遷理論在內的研究范式。張五常教授認為，古典經濟學和新古典經濟學主要關注資源（或資產）的使用與收入的分配兩方面內容，而新制度經濟學主要是加入了制度的安排。他的四卷本《經濟解釋》以需求定律與合約理論為主體，提出了較為符合中國國情的經濟理論框架，其《佃農理論》一書奠定了現代合約經濟學的基礎，認為合約雙方都存在競爭約束，只要能夠自由調整邊際投入，競爭會使得各類要素邊際收入趨于均衡，在形式上無論采用固定租金或分成租金，其資源利用的效率一致。加入合約經濟學視角的新制度經濟學理論將競爭、產權、交易費用、制度變遷、合約等概念融人了一個內洽體系，產權、資源配置、合約、制度變遷因而可以統一于合約及合約結構這一視角。這一視角有助于我們提出制度層面統一內洽的城市理論模型：城市作為各類要素集聚的空間載體，存在一系列嵌套的合約安排并最終轉化為資源要素的現實配置。

綜上，從城市發(fā)展的視角來看，三大理論雖各有側重，但充分展現出走向融合的可能性。因而，本文力求以合約為基本視角構建制度層面更為一般化的城市理論與模型。

2.“合約結構性”的含義

交易行為有短期和長期之分，對應之合約即“斷權”合約與“非賣斷”合約，而合約結構就是“非賣斷”合約所具有的特性?！叭魏谓灰锥加泻霞s。合約的條款分兩類：收入條款與使用條款。一次買斷的合約不是結構性的，只有收入（即價格）條款，但不買斷的（如租約或雇用合約），除收入條款之外還有使用條款。后者合約是結構性的?！?/p>

可見，具有結構性的合約其主要運用領域是資產的租用或雇用，由于并非“斷權成交”（Outright TRansaction），此類合約中交換及重組的只是資產的部分權利，在合約存續(xù)期間，合約中各方的行為都會對資產的使用與收入產生影響，因而會設置價、量之外的條款來約束各方的行為，主要是約束資產的使用與收入分配行為，即使用條款與收入條款，從這一點也可證明傳統的供需曲線只有價格、數量兩個變量，難以反映出價、量之外的結構性變量。顯然，城市的生成與運行并非斷權合約，而是依賴各類主體之間的持續(xù)行為互動，因而城市作為一組要素間合約天然具有結構性。

更進一步，使用與收入條款會互相影響，這是合約理論的核心。“不同的收入條款厘定，訂約雙方會有不同的行為，于是合約中關于約束資產使用的條款就會跟著不同；另一方面，使用的約束也會影響收入條款的選擇……，因為任何資產的使用可以有多種用途，多種的選擇與不同邊際的益與損的考慮”，交易費用的存在也使得合約條款不可能完備，這就給各類資產的合作生產過程留下了大量的博弈和改善空間。

3.組織要素：從公司到政府

生產需要兩種或兩種以上的生產要素進行合作，市場上的各種組織之所以存在，本質上是能夠幫助降低上述合作過程中的交易費用，并從降低了的交易費用（也可看作挽回的租值消散）中獲取一定比例的回報，公司就是這樣一種市場中的組織，是一種合約代替另一種合約，更準確地說，是以長期的非斷權合約代替短期的斷權合約，公司所節(jié)省的“量度與厘定價格的貢獻”即諾斯所稱的“在制度上……造成一種激勵，將個人的經濟努力變成私人收益率接近社會收益率的活動”。

政治經濟學層面，科斯曾研究過列寧的國家資本主義與國家企業(yè)觀，他經過比較后提出，企業(yè)是提供組織要素、以有形之手分配資源，從這點看，一個國家可以就像一家大公司。但二者之區(qū)別在于，公司以市場為基礎，根據市場信號來組織生產，而非天然存在一個體系來分配資源。關鍵在于合約選擇自由，因而可以發(fā)現充分競爭下的合理市場信號。在此基礎上，政府的出現是為了處理一定范圍的“共用”事項，因為涉及眾多主體的公共事項不易以市價成交，或者說使用價格機制的費用過高，才采用征稅的制度安排。因為政府負責的共用產品多而復雜、定價費用高，我們便用政府合約代替市場交易達成共用品領域的資源配置。

那么，城市公共事務運行需從社會中收稅，這是否削弱了個體產權人的收人權？判斷之唯一標準在于，如果“政府提供的服務有稅之所值，那么抽稅是出售服務的收入，可以視為間接地讓政府服務于市場成交”，至于抽稅的強制形式，則因為“有公共性的服務，往往要用強迫的辦法收錢”。

4.城市是一連串要素合約的集成

至此，我們可以提出合約視角下的城市模型。

城市的主要特征是集聚，而集聚有收益亦有成本。集聚的收益方面，從規(guī)模經濟、集聚經濟、知識溢出、集群理論等角度已經論證頗多；集聚的成本方面理論研究較弱，而現實中集聚帶來巨大的費用，處理此類費用是城市政府存在的理論根源。

政府的基本職能是組織提供因交易費用極高、市場無法自然生成的共用品，包括城市化過程中的規(guī)劃與建設（處理集聚過程“中”的交易費用）以及城市日常運行過程中的公共服務與社會管理（處理集聚完成“后”的交易費用）。

城市生成與運行中，各類要素實現流轉、重組、合作生產并獲取收人，要素之間合約的不斷集成就構成了一市之經濟。因此，我們可以將城市本身視作一種特殊的“產品”，由政府提供服務于企業(yè)與居民的共用品，與企業(yè)家、人力資本、土地、資本等要素合作“生產”或“供給”出來。通過持續(xù)的制度創(chuàng)新、不斷改進合約結構，能夠降低城市生成與運行中的交易費用，提高資源配置效率。

城市作為一組合約，首先存在著一個雙層“嵌套”結構。首先，從城市體系的視角看，要有設立城市的合約，對于國家層面，這是設市制度的領域。在此前提下，合約運行包括兩個層次：一是要素參與城市生成與運行所面臨的競爭規(guī)則（產權安排）；二是要素彼此約束的合約結構安排（使用條款與收入條款）。對于第一層合約而言，地方政府能動性較低，一般由國家層面規(guī)定；對于第二層合約而言，因涉及主體眾多且結構性明顯，合約安排對城市整體效益產生重要影響。理論上，地方市政當局既是產權規(guī)則的維護者，又是具體合約的參與方，負責共用品的生產，并隨城市規(guī)模擴大而面臨著交易費用上升的約束，需要在其組織職能所節(jié)省的交易費用與交易費用天然上升之間追求動態(tài)優(yōu)化。

從城市的生成過程看，可以將城市分解為企業(yè)“圍墻內”與“圍墻外”兩大部分。在企業(yè)圍墻內，企業(yè)雖然受到產權規(guī)則及管制類條令的約束，但具體合約的形成則由企業(yè)中各方面要素談判確定具體的使用條款和收入條款；在企業(yè)圍墻外，如新結構經濟學所言，硬性基礎設置和若干介于硬性和軟性基礎設置之間的教育、醫(yī)療等提升人力資本的設施是不在企業(yè)生產函數之內的，這部分共用品就由地方政府以第二層合約組織要素提供者的身份參與供給，這就將共用品的供給決策內生化了。

回顧中國的發(fā)展，改革開放前30年通過經濟轉軌、股份制改革等政策，基本理順了企業(yè)內部的市場化關系，而企業(yè)外部的基礎設施、公共服務等供給尚未充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，合約結構有待改進。為此，本文下一節(jié)具體分析當前城市合約的結構性特征及其存在的問題。

二、中國當前城市合約的結構性特征

如前所證，共用品的供給是城市合約理論所關注的關鍵環(huán)節(jié)。城市共用品可分兩類：一為道路等基礎設施；二為教育等公共服務。當前諸多“城市病”都可以從合約結構的不合理之中找到深層次原因。

1.反向補貼與增值折現：城市基礎設施的合約結構特征

當前，中國城市基礎設施供給的合約結構中，使用條款的特征是：城市政府供給基礎設施，資金主要來自出讓非工業(yè)建設用地（工業(yè)用地則是“反向補貼”），以及用土地未來的預期收益，通過各類平臺公司舉債融資。有學者將之描述為“以‘土地融資一城市基礎設施投資間正反饋關系為核心的中國式城市建設投融資模式。一方面，土地價格上漲能夠同時通過土地出讓收入和土地抵押借款兩種融資渠道放松地方政府面臨的預算約束，從而顯著帶動城市基礎設施投資規(guī)模擴大；另一方面，城市基礎設施投資又能夠在短期內顯著地資本化到土地價格中，從而形成土地價格和城市基礎設施投資間自我強化的正反饋過程”。其中，地方土地收益中包括了“征地制度”所帶來的建設用地要素的財產收益權部分轉移。之所以說“部分轉移”是因為：在市場上折現的“熟地”，本身是生地與基礎設施投入這兩者合作“生產”出來的，并非僅僅是原有的農地資產。因而，這一增值生產過程本身是一個合約，理論上可以通過股份制等安排，使得貢獻更大者之回報在邊際上也更大，從而改進目前的征地制度安排。

收入條款的特征是：市政基礎設施（如道路等）大多不收明費，在流量上，可以獲取的收益是因基礎設施改善而帶來的地方稅收收入（對于純市政設施而言，不容易區(qū)分出邊際建設的貢獻）。當前，并未承擔基礎設施成本的新增外來人口可以享受到一種“補貼”，即不收費的基礎設施，按照費雪的收入川流理論，這也可視作一種收入。由于全國城市間發(fā)展差距巨大，且無法通過戶籍等手段完全限制這種補貼，這類補貼就成為一種“收入的川流”。不可否認，“1990年代以來的中國社會出現了明顯的城市信仰，表現為對城市和城市化的堅定追求，核心又在于大城市崇拜”。于是，北京等超大城市人口出現無序擴張。

同時，由于天然的技術條件、人為的管制干預等限制，不可能出現無數人同時使用公共資產的情況。反過來看，那些沒有明確界定到私人的資產，便采用發(fā)放牌照等方式來避免租值完全消散。北京等大城市的戶籍之“價”、房產限購、車牌之價均可看做共用品的租值折現，這也是減低一部分租值消散的手段。容易得知，這些牌照實際上都有“黑市”價格，而上海則較北京高明，將汽車牌照的價格市場化、透明化，從而減少了車管部門尋租的空間。在目前的城市體系存量格局下，如果首先全面放開這些地方的公共服務，后果不言而喻。

從城市資產存量看，基礎設施邊際上的擴張顯然對于存量資產價值有著重大影響。根據邊際規(guī)律易知，在到達收益外部性影響的拐點之前，邊際上的基礎設施增加對于城市存量資產有著價值拉升的作用，即邊際新增的基礎設施收益很大部分落在了存量資產（以房產為主要形態(tài)）權利人身上，而以城市政府為代表的投入者沒有從這部分資產增值中獲得收益（如財產稅）。

簡而言之，目前城市在邊際上的擴張（即城市的供給）很大部分是依靠因農村產權模糊而強制轉移的土地收益以及未來的預期流量回報，城市下一期的生產則要靠更下期的預期收益來支付成本，而增值收益則大部分落在了存量資產權利人身上。許多城市的無序現象，其深層次原因就在于整體制度安排的缺陷與具體城市合約結構的扭曲。

經濟規(guī)律告訴我們，受到邊際收益遞減規(guī)律的約束，上述合約結構顯然是不可持續(xù)的安排。對于物理性的局限條件，除非技術進步出現驚人進展，否則會很快達到拐點。此外，隨著農村確權活動的開展，邊際上的壟斷轉移收入也無法持續(xù)。對于北京這樣規(guī)模超大、空間結構相對不合理的單中心城市而言，邊際收益拐點規(guī)律的約束會首先到來，而對于其他大多數城市而言，壟斷轉移收人被糾正的約束會首先到來。當然，一切的前提是貨幣金融環(huán)境相對平穩(wěn)，不致打破經濟運行的正常規(guī)律與合理預期。

2.統籌不足與激勵錯位：城市公共服務的合約結構特征

毫無疑問，在各類生產要素中，“人”最具有主觀能動性。在現代產業(yè)體系中，人力資本愈加重要，到了工業(yè)化后期和后工業(yè)化階段，將成為最重要的資本。轉型升級是中國當前的發(fā)展主題，在此進程中，人力資本是關鍵所在，需要盡快將人口優(yōu)勢轉換為人力資本優(yōu)勢。教育、醫(yī)療等公共服務主要任務是提升人力資本。

歷史上，由于長期實行城市偏向的公共服務供給制度，中國城鄉(xiāng)之間公共服務與社會保障差距懸殊。目前，農村物質性資產需要確權，這是農村資產有序流轉的制度基礎。同時，人力資本因更具動態(tài)性而無法簡單界定。

讓我們用本文提出的理論視角探討這一問題，分析城市公共服務供給中的使用條款與收入條款的結構性特征。

合約是著眼于獲取未來增值的當下安排。目前，城市政府在邊際上投入土地要素，可以獲得兩部分收人：一是壟斷建設用地市場的轉移性收入；二是協調眾多主體節(jié)省下來的交易費用，即組織要素收入?，F實中，由于第一類收入的存在，在邊際行為的選擇上，地方政府十分熱衷于開展物質性的造城運動。

與此相對，在直接服務居民的公共服務供給中，有兩大原因導致地方政府激勵不足，宏觀上就反映為城市化滯后于工業(yè)化。

其一，人力資本自身的天然屬性限制。人力資本的產權特性是，工作的努力程度由勞動者自己把握，雇主不容易掌握準確信息，因而存在信息不對稱。而從宏觀上，人力資本對于一個經濟體而言又是具有廣泛正外部性的。論證如圖l，人力資本增值的需求方是農村人口或流入城市的農村人口，而供給者主要是財政資金投入，由于人力資本的天然屬性和廣泛外部性，又由于農村轉移人口對自身人力資本增值投入的局限性，使得增值空間分配必然偏向需求方，從而推動交易費用曲線向下移動，這一變動能夠縮小“交易不可能三角”，因而對于整個社會是有益的。但是，由于人口流動的不確定性，人力資本的增值收益只有很少一部分會留在當地，轉換為地方政府的稅收收益。因此，其生產過程如果只由低層級政府負責，顯然一地政府僅有動力向短期性的培訓進行投入，而對于長遠和基礎性的投入則動力不足。由此而來的結論就是：人力資本的特性決定了必須由決策范圍內的最高級別政府來統籌此類公益性“增值”的生產。

其二，公共服務所面對的稅制安排限制。從稅收結構看，當前城市稅收中的直接稅比重較低，流轉稅比例極高，這一安排必然導致地方政府更關注經濟流量而非存量。從稅基主體看，稅收以企業(yè)而非居民為主要對象。政府增加一個基礎教育學位需要成本，而其收益則不確定，從決策理性來看，地方政府特別是特大城市政府當然不會主動放開落戶政策?！俺鞘蓄愋?、戶口‘含金量與戶籍改革進展存在一定的邏輯關系，大部分城市仍然存在依‘身份甄別的福利和權益歧視?！?/p>

假設稅收總量不變，只進行一定的結構調整，使得財產稅等直接稅比例提升，則會促使地方政府更有動力去提供好的公共服務來留住自己的稅基——每個家庭?？梢姡ㄟ^合約結構的調整來激勵地方政府的決策行為轉變才是根本之策。

3.競爭要素與服務集聚：地方政府參與城市合約的行為特征

城市是一連串要素合約的集成，可以將城市化視作多要素合作“生產”城市體系的過程。其中，城市政府的職能主要是通過地方競爭以吸引各類生產要素的集聚，同時設法處理集聚過程“中”的交易費用以及處理集聚完成“后”的交易費用。

縱向來看，中國改革開放的進程實現了競爭規(guī)則的根本性轉移，即從以身份、級別來界定資源配置轉移到以市場價格來界定權利。對于城市體系發(fā)育而言，這一視角具有推廣價值。目前，城市之間依舊存在諸多非市場化的資源配置模式，造成很大租值消散。例如，城市之間按照政治地位分配資源導致制度費用很高，城市公共項目資金要通過層層審批，于是導致首都駐京辦林立，要靠“跑部錢進”獲取中央財政資金，凡此種種皆是制度費用。有學者深刻地指出，··城市化在改變著中國，以往的社會存在被‘解構的同時，亦表現為某些落后的社會傳統和新社會存在被‘結構化和‘固化的現象，某些新的社會要素雖然以新的面貌出現，但卻是傳統落后文化的翻版”。未來，城市體系內不同層級之間的資源配置特別是公共資源配置也應當從按照等級界定轉為按照市場規(guī)律的資產權利界定，即從一種合約安排轉到另一種合約安排，要在明確劃分央、地事權的基礎上，進一步提升中央財政資金配置到地方的透明度，全面實現中央財政資金的公開、公平競爭使用。

橫向來看，中國目前形成地方間競爭產業(yè)項目的格局，在資本要素競爭領域提供了一個相對有效的運行機制。地方對企業(yè)投資的市場競爭異常激烈，使得政府對投資者的服務有急速的提升，使得全國統一的產業(yè)資本市場快速生成，合約選擇定律的威力在急速的工業(yè)化進程中得到了充分驗證。由此塑造的發(fā)展型地方政府很可能是中國的制度特色中，比西方發(fā)達國家相對更為“消極型”的地方政府制度模式更有優(yōu)勢之處，可能成為社會主義制度在世界上贏得競爭的重要一環(huán)。但是，在人力資本領域合約選擇定律的發(fā)揮還相對欠缺，因為破碎的制度安排使居民的地方附屬性太強，必須在這一領域推進改革，通過改變規(guī)則促進地方競爭對象的調整，激發(fā)產業(yè)結構升級的內生激勵。

具體而言，地方政府組織要素合作生產的特征在于參與兩層合約。這種特殊性使得涉及政府的合約必須有另一重約束機制——合約的退出權。張五常教授用股份制舉例，“你入股或買股份，下注的資金你有私人使用權。但下注之后，股份企業(yè)用以生產的資產一般是沒有私人使用權的。……你投資股份的唯一保障，是可把股份轉讓賣出去。顯而易見，股份企業(yè)的股份轉讓權非常重要”。從退出權來看城市發(fā)展，如果中國能夠有更多的城市，城市之間的基本公民權利能夠平等，顯然將會降低居民退出一市轉向另一市的成本，更好地保障人力資本與其他資產的轉讓權，促進全社會效率提升。這也正是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》提出加快設市制度改革的基本理論依據。退出權平等化才能夠倒逼地方政府職能優(yōu)化。

三、改善城市合約結構的政策設計與建議

城市發(fā)展的規(guī)律貫穿規(guī)劃、建設、管理各個環(huán)節(jié)，涉及企業(yè)、政府、市民各類主體，涵蓋金融、基礎設施、住房、社會治理、生態(tài)環(huán)境等各大領域，但歸根結底，合約的結果要靠資源的合理高效配置來實現，而資源高效配置的深層次規(guī)律在于合約結構的合理，實現激勵相容。因而，本節(jié)提出從合約結構優(yōu)化的視角來推進新型城鎮(zhèn)化和城市現代化發(fā)展的基本原則與總體思路。

1.基本原則：將改善合約結構作為城市化與城市發(fā)展的基本動力新制度經濟學的理論內核是在交易（制度）費用與經濟績效這兩者之間建立邏輯關系，即：

上式的政策含義是：城市研究可以轉化為規(guī)范的合約結構研究，透過合約中經濟主體的互動結構來系統地分析城市現象。進一步可推出下式：

城市化就是城鄉(xiāng)各類要素通過有序流轉實現高效重組的過程，這一過程在宏觀上表現為產業(yè)結構升級、要素質量提升。其政策含義包括：第一，城鄉(xiāng)各類資產流轉、租值顯化的過程就實現了結構升級。即在各個時間節(jié)點的稟賦約束下，存在最優(yōu)產業(yè)與空間結構，但也存在根據比較優(yōu)勢進行要素流動的傾向，隨著新的“租值”不斷顯化，要素向能夠釋放“更多租值”的產業(yè)部門、生產環(huán)節(jié)以及空間區(qū)位轉移，實現結構升級。第二，結構升級的動態(tài)過程應該是平滑的，需要政府發(fā)揮“因勢利導”的作用，處理共用品供給所涉及的交易費用。第三，單純談論政府干預的優(yōu)劣沒有意義，真正的問題在于：哪些政府行為能夠優(yōu)化合約結構、服務城鄉(xiāng)要素向結構升級的方向與領域流轉。

2.總體思路：從制度、市場、治理三個層面破解城鄉(xiāng)二元體制

從城市生成、運行的合約結構特征分析中可見，制約合理高效城鎮(zhèn)化格局生成的深層次原因還是一系列體制和機制的缺陷。這里提出從制度、市場、治理三個層面加以破解的總體思路。

第一，破解城鄉(xiāng)二元制度安排。主要是破解城鄉(xiāng)分割的產權、戶籍、公共財政、社會保障等制度。城鄉(xiāng)二元的制度安排與社會主義市場經濟的本質要求相悖，既制約著城市的合理擴張，也制約著農村推進農業(yè)規(guī)模經營，制約土地資源通過合理的空間位移而構建更為合理的國土開發(fā)格局，同時引發(fā)了大量社會矛盾。沒有長期穩(wěn)定的制度安排，農村承包土地使用權和宅基地使用權的入股、置換、抵押及轉讓無法進行，農村生產要素流動必然受到限制。相反，產權制度若能明晰，則資本下鄉(xiāng)、技術下鄉(xiāng)、人才下鄉(xiāng)將會由市場自然引導。城鄉(xiāng)二元戶籍制度并非表面上的戶口登記和管理，其實質是區(qū)分城鎮(zhèn)居民與農村居民，使之享有不同的權利，背后的城鄉(xiāng)公共服務差異才是癥結所在。

第二，破解城鄉(xiāng)二元市場體系。人力資本市場方面，在計劃經濟體制下，城市和鄉(xiāng)村的勞動就業(yè)體制完全隔離，農村居民只有通過考學、參軍轉干、征地工、頂職等幾種特殊途徑才能進入城市就業(yè)系統。改革開放以來，農村富余勞動力大規(guī)模進城務工，但城鄉(xiāng)二元勞動力市場格局依然存在，深層次統一的勞動力市場尚未形成，勞動者的社會上升通道不暢。未來要積極構建統一的城鄉(xiāng)就業(yè)市場。土地要素市場存在更為嚴峻的問題，未來需要在完善土地產權制度的基礎上，創(chuàng)新思路手段，搭建城鄉(xiāng)要素的市場化交易平臺，積極推進城鄉(xiāng)土地市場統一運行，實現同地同權。資本要素市場方面，農村發(fā)展面臨的核心問題是“錢從哪里來，人往哪里去”，其中資本不足的問題更為突出。如何破解城鄉(xiāng)二元資本市場，讓“過?！钡牧鲃有杂咳宿r村，從而聯動解決農村發(fā)展資本不足與宏觀資本過剩兩大問題（實際上，這部分浮資正是農民工生產的價值未能消費對沖的一種時間軸上的積累），這是當務之急。

第三，破解城鄉(xiāng)二元治理格局。首先，中國城鄉(xiāng)二元矛盾的重要體制原因便是城鄉(xiāng)分割的財政體系。長期以來，城市財政與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政互相分離，財政偏重于投向城市，較少惠及農村地區(qū)，導致多數農村的公共服務水平大大滯后于城市。如前文所證，要破解城鄉(xiāng)二元、城市層級間行政化的財政配置模式，改革思路應當是：由決策范圍所及的最高層級政府依據常住人口指標進行基本公共服務財力的轉移支付，推動全國社保基金打通，提升稅收結構中的直接稅比重。政府應為城鄉(xiāng)公民創(chuàng)造公平的起點，況且從效率而言，將教育資金從高等教育、發(fā)達地區(qū)轉移投向基礎教育和薄弱地區(qū)，更能發(fā)揮這部分資金的投資回報。從而，地方政府只能或主要以常住人口為稅基，進而統一制度，降低全國范圍的人口流動成本，地方政府必然轉向提供優(yōu)質公共服務，吸引并投資于人力資本，實現地方政府真正從爭地、爭資金、爭項目轉向爭人、留人，并在這一進程中獲得高質量發(fā)展及晉升機會（政治價格激勵）。

其次，破解城鄉(xiāng)二元公共服務供給機制。在計劃經濟時期及傳統城市化時期，城鄉(xiāng)分割的公共服務與社會保障格局一直維持對城鄉(xiāng)居民區(qū)別對待，城市居民特別是高行政等級城市的居民可以享受政府提供的質量較高的教育、醫(yī)療、住房、社會保障等公共服務。由于城鄉(xiāng)收入差距、公共服務差距長期存在且不斷擴大，同時由于城市承載能力有限，在管理上就形成控制農村居民進人城市特別是大城市的壁壘。長期以來的以城市為中心、以增長為導向的策略，導致公共管理特別是規(guī)劃、建設、交通、環(huán)境、社會管理等職能領域長期存在城鄉(xiāng)分割，農村地區(qū)特別是基層治理水平難以有效提升。要破解這一難題，“操作時序”是非常重要的政策變量：要先框定總體格局，樹立要素流動的總體預期；再推動全面確權，拉平基本公共服務差距，系統推進城鄉(xiāng)公共服務及社會保障一體化；隨著以上兩項工作的推行，戶籍改革順勢推行，拆除人力資本市場要素的局部性藩籬，讓各地根據人力資本市場信號爭其落地，以此帶動全社會各類要素優(yōu)化配置。

結語

中國城市化水平滯后于經濟發(fā)展水平，進而反過來制約著經濟結構的進一步優(yōu)化，制約著經濟發(fā)展質量的進一步提升。造成這一問題的原因是：城市體系發(fā)育存在著規(guī)模結構失衡，多數城市的發(fā)展質量不高。轉化為經濟學的語言進行表述就是：高效率的城市作為一種綜合性的·‘產品”，其供給存在嚴重不足，難以滿足承載高水平現代化格局、承載大規(guī)模市民化人口的任務。常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率兩大指標之間存在重大缺口，這個缺口所表征的巨量“流動人口”或“兩棲”人口的存在，表明城市化進程中大規(guī)模的城鄉(xiāng)要素流動與重組受到了阻礙，這同時給城市發(fā)展和農村發(fā)展帶來了難以忽視的問題，這也正是中國推進新型城鎮(zhèn)化的難點與癥結所在。

經濟現象層面的問題不能從現象層面本身去尋找原因，而是應該深入到引導資源配置規(guī)律的規(guī)則和制度層面尋找病因，因此，我們需要一個能夠同時涵蓋并且準確刻畫“要素空間配置”與“制度變遷”這兩方面內容的觀察視角和理論模型。通過理論融合與理論創(chuàng)新，發(fā)現可以從論證城市的合約性質這一視角切人，運用合約結構理論，剖析城市生成與運行這兩個關鍵環(huán)節(jié)的合約結構特征，進而準確識別和判斷制度扭曲之處并提出改進方向。分析發(fā)現，中國當前城市合約的結構性特征明顯，在城市生成中體現為“反向補貼與增值折現”；在城市運行中主要體現為“統籌不足與激勵錯位”；地方政府作為城市供給中的關鍵行動主體，其參與城市合約的主要作用是“競爭要素與服務集聚”。

這一理論框架認為，當前中國高效率城市供給相對不足的核心癥結是制度缺陷，是城鄉(xiāng)二元體制造成的“城市生成制度體系”不完善以及“供給”城市的組織費用過高。按照合約結構理論，制度費用是潛在租值的部分消散，需要通過改進合約結構來加以糾正。城市可以視作一組結構性合約，與此對應，重新界定產權、放松合約管制、增強要素競爭、轉變政府職能是降低交易費用、促進新型城鎮(zhèn)化以及城市發(fā)展質量提升的根本政策取向。

未來，應當推動制度創(chuàng)新，加速“高效率城市”的供給，更加側重從供給側解決城市化面臨的諸多重大問題。