彭愷穎　容巧玲

摘 要 近年來，關(guān)于碳排放權(quán)交易過程中出現(xiàn)的問題引起許多學(xué)者的理論闡述。本文以東莞企業(yè)為例，針對碳排放權(quán)交易過程中出現(xiàn)的問題進行分析，針對每一個問題提出解決措施。以小見大，為完善相關(guān)立法提供借鑒，以期為建立一個完善的碳交易市場提供強有力的法律保護機制。

關(guān)鍵詞 碳排放權(quán)交易 碳排放權(quán) 交易秩序

基金項目：廣東大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽立項課題—東莞碳排放權(quán)法律保護機制探索。

作者簡介：彭愷穎、容巧玲，中山大學(xué)新華學(xué)院。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-091-03

自2010年開始，我國便不斷為建立全國統(tǒng)一碳交易市場進行一系列立法活動。確立了深圳市、北京市、上海市、廣東省、湖北省、重慶市、天津市等七個試點城市，各個試點城市在建立碳排放權(quán)交易市場過程中也陸續(xù)制定相關(guān)細則，針對本地區(qū)的實際情況為碳排放權(quán)交易市場的建立提供法律依據(jù)。隨著各個試點城市碳排放權(quán)交易市場的雛形的建立，各種問題陸續(xù)出現(xiàn)，使得社會公眾對于碳排放權(quán)交易市場的發(fā)展產(chǎn)生懷疑。與此同時，《京都議定書》第一期承諾的到期，使得中國不承擔減排義務(wù)的局面一去不復(fù)返，要求我國制定完善的碳排放權(quán)交易法律保護機制的呼聲日益高漲。

本文通過對東莞碳排放權(quán)交易過程中存在的問題進行分析，提出碳排放權(quán)交易法律保護機制的設(shè)想。

一、碳排放權(quán)交易的現(xiàn)狀

（一）我國碳排放權(quán)的立法現(xiàn)狀

從2009年11月開始，國務(wù)院便將減少二氧化碳排放量作為約束性指標納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃中。在五年時間內(nèi)，我國利用7個試點城市完成排放控制目標并建立完整的碳交易體系。為規(guī)范碳市場的有序發(fā)展，我國制定了對碳交易制度有影響的宏觀法律政策。如國務(wù)院于2007 年 6 月 4 日批準實施的《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》（下文簡稱《方案》）。該《方案》被稱為我國應(yīng)對氣候變化的 “憲法性”文件。同時，我國發(fā)布了多部關(guān)于碳排放交易市場機制的政策。

（二）東莞碳排放權(quán)交易的現(xiàn)狀

2012年東莞市作為廣東省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，被納入首批實施碳排放權(quán)交易的名單中。在2013年12月廣東首次發(fā)放碳排放權(quán)配額時，東莞共有十家企業(yè)納入排控名單中，集中在電力和水泥等高能耗行業(yè)，例如三聯(lián)熱電有限公司、華潤水泥廠等，碳排放空間巨大，市場容量驚人。這些納入控排名單的企業(yè)被要求在“十三五”期間，二氧化碳年排放量達到2萬噸及以上，對于未達到標準的企業(yè)，將給予一定處罰。

在東莞節(jié)能減排政策綜合示范城市建設(shè)動員暨環(huán)保工作會議上，政府與多家企業(yè)簽訂減排責任書，企業(yè)被賦予更多的減排義務(wù)。例如，東莞麻涌的玖龍紙業(yè)2014年的節(jié)能量指標為78178噸標準煤；虎門沙角A、B、C三座電廠2014年的節(jié)能量指標則分別為30025噸、14648噸及41321噸標準煤。截至2014年12月，東莞大部分企業(yè)完成了碳排放權(quán)的履約期，僅2家企業(yè)沒有完成履約期。

二、東莞碳排放權(quán)交易過程中存在的法律問題

（一）碳排放權(quán)交易的法律屬性

作為一種新型產(chǎn)權(quán)，碳排放權(quán)的法律屬性一直存在爭議。由于法律中并未明確其屬性，大多數(shù)人只能從與其相似的理論入手，試圖為碳排放權(quán)尋找合適的定位。其中，用益物權(quán)說和準物權(quán)說占據(jù)主流觀點。所謂用益物權(quán)，系指為了追求物的使用價值而對他人的物在一定范圍內(nèi)進行支配的權(quán)利，是在所有人所有權(quán)的基礎(chǔ)之上對所有權(quán)的一種限制性權(quán)利。然而，碳排放權(quán)并非完全具備用益物權(quán)的特征。首先，用益物權(quán)對于客體有嚴格的限制，要求其具有使用價值，能影響用益物權(quán)人的利益，但是碳排放權(quán)無形無體，并不是嚴格意義上的物。其次，用益物權(quán)具有嚴格的排他性。而碳排放權(quán)則不同，在具體交易過程中，一個主體之上可以同時并存多個碳排放權(quán)，并不存在排斥關(guān)系。所謂準物權(quán)，系指經(jīng)過行政許可開發(fā)、利用某種自然資源的權(quán)利。一方面，碳排放權(quán)交易兼具公權(quán)與私權(quán)的性質(zhì)，主體雙方可以在平等自愿的前提下簽訂碳排放權(quán)買賣協(xié)議。但是，僅有協(xié)議雙方的意思自治并不能發(fā)生碳排放權(quán)法律關(guān)系的變化，必須經(jīng)過行政主管部門的審批同意。另一方面，碳排放權(quán)利用的并不是嚴格意義上的自然資源，與準物權(quán)中的取水權(quán)、探礦權(quán)中客體的有體性存在區(qū)別，并不能為權(quán)利人實際占有。

理論是法律制定的前提。法律屬性不明確，法律法規(guī)便無法制定完善，交易雙方在交易過程中出現(xiàn)糾紛就會難以及時有效的解決。

（二）碳排放權(quán)交易實踐中存在的問題

1.碳排放權(quán)交易的初始分配方式。不論是國家發(fā)改委頒布的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，還是七個試點城市制定的法規(guī)，都可知現(xiàn)在各地在碳排放權(quán)配額初始分配中普遍采取免費發(fā)放為主的方式。通過此種方式，使企業(yè)在零成本的情況下進入碳市場，獲取碳交易帶來的利益，為企業(yè)二次進入碳市場提供信心。

其中，免費分配方式中包括了祖父制和標桿法兩種。

祖父制，系指以排放實體在基準期的歷史平均排放量為基礎(chǔ)確定應(yīng)獲得的碳排放份額的一種方法。采取這一分配方法，可以有效補償企業(yè)提前棄置的損失，增強企業(yè)參與積極性；同時這一方法可以實現(xiàn)利益最大化。但是，這一分配方法存在許多弊端。一是免費發(fā)放損害了“誰污染誰付費”原則，導(dǎo)致自然資源所有者和使用者權(quán)利義務(wù)的不對等，甚至使污染企業(yè)在制造污染的同時額外獲得利益；二是市場逐步建立完善，通過免費方式獲取碳排放權(quán)的企業(yè)在前期獲得巨大利益，使其擁有大量資金不斷參與碳交易。這極易導(dǎo)致排放權(quán)的壟斷，阻礙碳市場的長遠發(fā)展。三是免費分配無法產(chǎn)生一個相應(yīng)的價格參照標準，市場無法調(diào)節(jié)交易價格；四是分配標準不統(tǒng)一，給予了行政主管部門極大的自由裁量權(quán)。缺乏完善的制度對其進行制約，易導(dǎo)致分配的不公平以及投資重心偏離軌道。

標桿法，系指監(jiān)管機構(gòu)建立各行業(yè)的基準排放率，然后用排放實體的產(chǎn)量乘以基準排放率即為排放實體應(yīng)分得的配額。標桿法相對于祖父制更加公平，淘汰落后設(shè)備的效力更強。但是這一方法對數(shù)據(jù)具有嚴格要求，必須在建立行業(yè)基準值基礎(chǔ)之上才能實施。

2.碳排放權(quán)的相關(guān)機制。依據(jù)上位法優(yōu)于下位法原則，東莞作為廣東省的下屬城市，在未制定特殊規(guī)則的前提下，適用廣東省行政主管機關(guān)及發(fā)改委制定的有關(guān)規(guī)定。實際上，東莞尚未建立本地企業(yè)碳排放量核查機制以及企業(yè)交易報告機制，使得社會公眾以及行政機關(guān)無法有效進行監(jiān)督。而企業(yè)為了實現(xiàn)利益最大化的情況下不可能主動公布相關(guān)數(shù)據(jù)，讓第三方了解交易情況。通過走訪調(diào)查，三聯(lián)熱電有限公司周邊的居民都表示不知道“碳交易”為何物，甚至80%居民認為東莞周邊空氣質(zhì)量在這幾年并沒有太大改善，工廠排污現(xiàn)象依然嚴重。少數(shù)居民表示空氣確實改善，但認為東莞污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，電廠、水泥廠等逐漸關(guān)閉是主要原因。而玖龍紙業(yè)附近居民不但不認為其有減少污染排放量，還指責其不斷制造污染物污染水源以及排放廢氣污染周邊空氣。

由此可知，民眾并不了解碳交易市場，不清楚企業(yè)為了減少碳排放量所付出的努力。雖然企業(yè)是碳排放權(quán)權(quán)交易的主要主體，企業(yè)對碳排放權(quán)交易的認知程度和參與意愿對碳市場的順利建立具有重要影響。但是市場主體并不僅僅限于企業(yè)，也包括其他組織以及個人。這就要求交易過程必須公開、透明，讓他人可以從有效途徑獲取交易信息。

三、碳排放權(quán)交易法律問題的應(yīng)對措施

（一）從碳排放權(quán)設(shè)定目的探討其法律屬性

翻看各地出臺的法律規(guī)范，幾乎都未涉及碳排放權(quán)概念的解釋。碳排放權(quán)源于排放權(quán)理論，最早運用于大氣以及河流污染治理領(lǐng)域。依據(jù)美國 1990 年清潔空氣法修正案規(guī)定 ： “政府分配的排放配額是允許排放一定量污染物的有限授權(quán)，這些配額不構(gòu)成財產(chǎn)，本法中的任何規(guī)定都不能限制國家終止或限制這種權(quán)利的權(quán)威?！敝宰龀龃艘?guī)定，是因為排放權(quán)是治理污染，實現(xiàn)減排的一種政策手段。而在設(shè)計排放權(quán)交易體系時，經(jīng)濟學(xué)家的基本假設(shè)是，各排污單位削減污染物的成本是不同的。只要污染源之間的治理成本存在差異，排放權(quán)交易就可以使交易雙方都受益。這就是排放權(quán)的核心價值追求，以最低成本實現(xiàn)污染治理目標，促進技術(shù)創(chuàng)新、降低管理成本，節(jié)省社會財富支出。而且，碳排放權(quán)交易的前提是交易主體擁有剩余的主管部門分配的排放指標。這個排放指標就相當于一種有限的行政許可，但并不是一種權(quán)利賦予，更多的是一種權(quán)利限制。將交易主體的排放量限定在許可范圍之內(nèi)，若交易主體沒有按照許可范圍的期限、數(shù)量、排放標準進行交易，行政主管部門便可以進行干預(yù)甚至剝奪這一權(quán)利。在這種情況下，便能在不違背碳排放權(quán)設(shè)計目的的前提下確定其法律屬性，制定相關(guān)法律規(guī)范，提供法律保護。

（二）完善碳排放量初始分配規(guī)則

碳排放權(quán)的初始分配方式直接決定了實施碳排放權(quán)交易制度所帶來的成本由誰承擔以及相關(guān)的收益由誰享有。因此，初始分配方式的選擇至關(guān)重要。由于我國還處于碳市場建立初期，企業(yè)參與積極性并未完全調(diào)動。特別是新建項目企業(yè)，沒有資金支持，無法參與交易。這就決定了我國目前只能采用免費發(fā)放方式進行分配。而依據(jù)免費發(fā)放兩種方式存在的優(yōu)缺點，標桿法更有利于實現(xiàn)公平，提高效率。這就要求我國行政主管機關(guān)依據(jù)各行業(yè)的基準排放率并結(jié)合各企業(yè)的實際銷量綜合計算配額，增加污染企業(yè)排放成本，使得新建項目企業(yè)也有機會免費獲得排放配額，而不需要其購買足額排放量后轉(zhuǎn)為控排企業(yè)才有機會獲得免費配額。

獲得免費配額的企業(yè)應(yīng)該與行政主管機關(guān)簽訂合同，依據(jù)合同法的規(guī)定去確定雙方的權(quán)利義務(wù)。在控排企業(yè)不履行減排義務(wù)時，行政主管機關(guān)可以撤銷免費分配給企業(yè)的排放權(quán)或者要求其承擔賠償責任，使得企業(yè)污染成本高于其減排成本。這也意味著，擁有更多免費排放權(quán)的企業(yè)所要承擔的義務(wù)也就更多，可以限制一些企業(yè)為獲得免費配額而采取虛報生產(chǎn)量等不法手段。

（三）建立碳排放權(quán)交易法律機制

1.建立統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易所。我國有已九個碳排放權(quán)交易所。每一個碳交易試點城市都設(shè)立了本地的交易所，為初期試點企業(yè)進行交易提供平臺。隨著碳市場的建立，一方面，各地單獨設(shè)立交易所不但不利于企業(yè)交易，還使得交易市場被人為的分割，各地企業(yè)只能了解到屬于本地區(qū)的交易情況，企業(yè)間無法在正常的競爭秩序下進行交易。從而導(dǎo)致碳交易價格不能通過市場進行調(diào)節(jié)，交易范圍受到限制，企業(yè)交易積極性下降。另一方面，缺乏統(tǒng)一交易所，發(fā)達國家無法方便快捷地了解我國企業(yè)擁有的排放權(quán)以及企業(yè)交易信用。發(fā)達國家注重商品交易的經(jīng)濟效率，而與我國企業(yè)進行交易需要花費大量時間進行數(shù)據(jù)整理，在無法獲得更多利益的前提下，便減損了其交易積極性，繼而轉(zhuǎn)向其他交易市場。缺乏統(tǒng)一碳排放權(quán)交易所易導(dǎo)致我國碳交易市場與國際碳市場脫軌。建立統(tǒng)一的全國性碳排放權(quán)交易所是完善法律保護機制的前提，統(tǒng)一的全國性交易所為保護機制的建立提供數(shù)據(jù)支持。

2.建立碳排放權(quán)交易監(jiān)管機制。雖然碳排放權(quán)被視為商品在國際市場上進行交易，應(yīng)該由市場進行調(diào)節(jié)，但是市場調(diào)節(jié)具有盲目性，且排放權(quán)交易產(chǎn)生目的是為了減輕環(huán)境壓力，創(chuàng)新企業(yè)生產(chǎn)方式?；诖耍寂欧艡?quán)交易監(jiān)管應(yīng)運而生。

首先，作為行政行為的一種，監(jiān)管主體必然是國家行政機關(guān)。碳排放權(quán)交易客體是碳排放量，排放量是由國家發(fā)展和改革委員會根據(jù)各地情況進行分配。因此，國家發(fā)改委應(yīng)確立為監(jiān)管主體。同時，碳排放權(quán)交易市場并不僅限于國內(nèi)市場，還依賴于國際市場。因此，必須引入國際監(jiān)管主體——國際環(huán)保總局。只有二者對國內(nèi)與國際市場共同進行監(jiān)督，才能使市場有序發(fā)展，保護交易雙方的利益，實現(xiàn)交易目的。

其次，監(jiān)管機制的建立必須科學(xué)，才能真正對發(fā)揮排放權(quán)設(shè)立目的。由于我國是地域遼闊的大國，為了便于管理，進行了行政區(qū)劃劃分，建立了從中央到地方的行政機關(guān)。在向各地分配排放權(quán)時，習(xí)慣性的按照行政區(qū)劃分配排放權(quán)，導(dǎo)致各地分配的排放權(quán)與環(huán)境自凈容量不相符合，無法公正有效的分配。而排放權(quán)設(shè)立依據(jù)是環(huán)境自凈容量，所以分配過程中應(yīng)尊重各地環(huán)境自凈能力，考慮自然形成的環(huán)境區(qū)域之間存在的差異。在此基礎(chǔ)上進行分配，才能有效發(fā)揮監(jiān)管機制的作用。

最后，碳交易監(jiān)管機制是建立在科學(xué)精確的數(shù)據(jù)之上。根據(jù)目前我國企業(yè)參與交易的情況來看，企業(yè)不愿意主動公布相關(guān)數(shù)據(jù)，造成行政主管機關(guān)監(jiān)管難以開展。因此，我國應(yīng)當建立監(jiān)測科技系統(tǒng)，通過科學(xué)手段進行監(jiān)測。例如，排放源連續(xù)排放監(jiān)測系統(tǒng)和排放許可證跟蹤系統(tǒng)。這樣，可以為企業(yè)和環(huán)境管理部門提供全面準確的排放數(shù)據(jù)，從而準確把握排放信息和排放實體持有的排放許可證信息。同時，我們可以建立信息公開系統(tǒng)，提供信息公開平臺，將企業(yè)碳交易分配方式、初始數(shù)量以及實際使用數(shù)量、買賣雙方的信息等發(fā)布在此平臺，不論是個人還是行政機關(guān)均可在平臺上獲得相關(guān)信息，增強交易的透明性，保障公眾知情權(quán)。

3.建立碳排放權(quán)交易懲罰機制?！胺彩菍儆谧疃鄶?shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物?！眮喞锸慷嗟碌倪@一名言解釋了建立交易懲罰機制的必要性。立法中對排污權(quán)行為限制應(yīng)該考慮兩個方面，一是違法行為的限制，二是排污權(quán)濫用的限制。碳排放權(quán)交易也是如此。發(fā)展初期，應(yīng)當通過法律手段限制企業(yè)家追求利益的界限，即對違法行為進行限制。具體措施如下：（1）參照現(xiàn)有規(guī)章，賦予行政主管機關(guān)行政處罰權(quán)。（2）建立企業(yè)交易黑名單。（3）對于提供虛假信息進行交易且符合刑法定罪量刑標準的企業(yè)，給予刑事處罰。

碳排放權(quán)交易市場不斷完善，問題不斷呈現(xiàn)，交易主體迫切希望法律給予保護。國家依據(jù)試點城市實施情況制定了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，為企業(yè)進行交易提供法律保障。但是，要避免法律內(nèi)容的缺陷引發(fā)片面追求效率的行為，排放權(quán)交易立法應(yīng)依據(jù)確定公平基礎(chǔ)，限定效率合理范圍、引導(dǎo)公平與效率統(tǒng)一的邏輯結(jié)構(gòu)，確定各環(huán)節(jié)的立法重點內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上制定完善的碳排放權(quán)交易法，有利于我國碳交易國內(nèi)市場的發(fā)展，也增強了其他國家與我國進行交易的信心。

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