慕小明

3月5日，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)潘基文到訪阿爾及利亞的廷杜夫。在西撒哈拉人民解放陣線（簡(jiǎn)稱“西撒人陣”）的一所難民營(yíng)，談及西撒哈拉（簡(jiǎn)稱“西撒”）的狀態(tài)時(shí)，潘基文稱摩洛哥“占領(lǐng)”了西撒。此言引起摩洛哥方面的強(qiáng)烈不滿。3月15日，摩洛哥外交部發(fā)表公報(bào)，決定驅(qū)逐84名聯(lián)合國(guó)西撒哈拉全民投票特派團(tuán)（簡(jiǎn)稱“聯(lián)撒團(tuán)”）成員，取消對(duì)聯(lián)撒團(tuán)300萬美元的自愿捐款，并考慮撤出摩洛哥參加的其他聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)。

對(duì)此，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)發(fā)言人迪雅里克回應(yīng)說，摩洛哥此舉將阻礙聯(lián)撒團(tuán)的運(yùn)行和全面執(zhí)行任務(wù)。潘基文此次計(jì)劃中對(duì)阿爾及利亞廷杜夫和摩洛哥的訪問，本是聯(lián)合國(guó)為重啟擱淺了近十年的西撒問題和談進(jìn)程而展開的穿梭協(xié)調(diào)外交，然而和談進(jìn)程因秘書長(zhǎng)“失言”而再次陷入僵局，是有關(guān)各方始料未及的。

西撒問題的前世今生

2016年3月13日，摩洛哥民眾抗議聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)潘基文有關(guān)摩洛哥“占領(lǐng)”了西撒的言論。

西撒地處西北非，毗鄰摩洛哥、阿爾及利亞和毛里塔尼亞，西望大西洋，海岸線長(zhǎng)達(dá)1400公里，面積大約26.6萬平方公里。15世紀(jì)，來自紅海也門的游牧部落遷徙到西撒地區(qū)，逐漸與當(dāng)?shù)氐陌匕貭柸巳诤?，形成了?dāng)今西撒的主要民族——撒哈拉威。1884年，西班牙建立北起摩洛哥塔法亞、南至西撒達(dá)克拉的殖民統(tǒng)治。1958年，西撒淪為西班牙行省，稱為西屬撒哈拉。自20世紀(jì)50年代起，摩洛哥和毛里塔尼亞以“歷史依據(jù)”為由對(duì)西撒提出了領(lǐng)土主張。20世紀(jì)六七十年代，隨著世界民族解放運(yùn)動(dòng)的蓬勃發(fā)展，西撒人民爭(zhēng)取民族獨(dú)立的斗爭(zhēng)日益高漲。1973年5月，主要由撒哈拉威人組成的西撒民族獨(dú)立組織——西撒人陣宣布成立，主張通過武裝斗爭(zhēng)驅(qū)逐西班牙殖民者，實(shí)現(xiàn)民族解放。在阿爾及利亞的支持下，1976年西撒人陣宣布成立“撒哈拉阿拉伯民主共和國(guó)”，政府機(jī)構(gòu)位于阿爾及利亞的拉伯尼。在強(qiáng)大的內(nèi)外壓力下，西班牙被迫與摩洛哥、毛里塔尼亞簽署《馬德里協(xié)議》，宣布對(duì)西撒實(shí)行三國(guó)共治。1976年2月26日，西班牙撤離西撒，結(jié)束了殖民統(tǒng)治。在西班牙撤出后，摩洛哥與毛里塔尼亞簽署了分治西撒的協(xié)定，北部17萬平方公里領(lǐng)土劃歸摩洛哥，其余劃歸毛里塔尼亞，兩國(guó)軍隊(duì)由此分別開進(jìn)西撒境內(nèi)。但此舉遭到西撒人陣的堅(jiān)決反對(duì)和阿爾及利亞的強(qiáng)烈譴責(zé)，西撒戰(zhàn)爭(zhēng)由此爆發(fā)。因戰(zhàn)事不利，毛里塔尼亞不久便退出西撒戰(zhàn)爭(zhēng)。毛里塔尼亞占領(lǐng)區(qū)為摩洛哥軍隊(duì)占據(jù)后，戰(zhàn)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變?yōu)槟β甯绾臀魅鋈岁囍g的長(zhǎng)期武裝沖突。

1985年，聯(lián)合國(guó)開始調(diào)停西撒問題。根據(jù)安理會(huì)690號(hào)決議，1990年6月時(shí)任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)德奎利亞爾提出了包含?；?、全民公投、成立聯(lián)合國(guó)維和機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的一攬子解決計(jì)劃。在聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)下，1991年6月摩洛哥與西撒人陣簽署停火協(xié)議。摩洛哥控制了“沙墻”（摩洛哥于1980年8月開始修筑的橫亙西撒全境的防御性沙墻，與西撒人陣以沙墻為界形成對(duì)峙）以西的四分之三領(lǐng)土，包括阿尤恩、達(dá)克拉、斯馬拉等主要城市和全部海岸線。西撒人陣控制了沙墻以東的四分之一領(lǐng)土。隨之，聯(lián)撒團(tuán)進(jìn)駐西撒，總部設(shè)在阿尤恩。

根據(jù)1997年摩洛哥議會(huì)通過的地區(qū)法，摩洛哥在西撒建立了各級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)和地方議會(huì)，現(xiàn)有行政人員及駐軍約15萬。多年來，摩洛哥在西撒投資數(shù)十億美元進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。西班牙殖民時(shí)期我國(guó)臺(tái)灣女作家三毛筆下的破落小鎮(zhèn)阿雍，如今已發(fā)展成為擁有10多萬人口的現(xiàn)代化城市阿尤恩，建有現(xiàn)代化的哈桑二世國(guó)際機(jī)場(chǎng)。而在西撒人陣控制的地區(qū)，自然條件極其惡劣，人口稀少。常年的戰(zhàn)爭(zhēng)造成了嚴(yán)重的難民潮，至今仍有約15萬西撒難民滯留在阿爾及利亞的廷杜夫。

聯(lián)合國(guó)的困境與挑戰(zhàn)

聯(lián)撒團(tuán)在西撒地區(qū)的主要職能是監(jiān)督停火、監(jiān)督交換戰(zhàn)俘和遣返難民、核實(shí)登記合格選民并組織全民公投。目前聯(lián)撒團(tuán)在沙墻兩側(cè)部署有九個(gè)軍事觀察員隊(duì)，來自37個(gè)國(guó)家的約230名軍事觀察員正在執(zhí)行維和任務(wù)。不過，自1991年至今，聯(lián)合國(guó)提出了多個(gè)政治解決西撒問題的方案并組織了多輪談判，但始終未能取得突破性進(jìn)展。其癥結(jié)在于沖突雙方存在兩個(gè)根本性分歧。一是全民公投的目的。摩洛哥堅(jiān)持全民公投必須以西撒的“自治”為基本前提，西撒人陣則認(rèn)為西撒人民的根本出路在于“獨(dú)立”。二是全民公投投票人資格認(rèn)定。由于摩洛哥政府多年來鼓勵(lì)本國(guó)國(guó)民移民西撒，而西撒難民遣返進(jìn)程緩慢，造成西撒本土人口結(jié)構(gòu)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，致使投票人的甄別認(rèn)定困難重重，全民公投遲遲難以舉行。此外，地區(qū)大國(guó)的介入也導(dǎo)致了西撒政治進(jìn)程長(zhǎng)期停滯不前。

西撒問題長(zhǎng)期懸而未決，對(duì)地區(qū)局勢(shì)和聯(lián)合國(guó)的維和行動(dòng)造成了日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。一是聯(lián)撒團(tuán)在西撒政治進(jìn)程中的角色邊緣化，導(dǎo)致沖突雙方對(duì)聯(lián)合國(guó)態(tài)度發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，影響了維和任務(wù)的開展。聯(lián)撒團(tuán)成立的初衷是組織決定西撒未來政治地位的全民公投以及相關(guān)政治談判，但實(shí)際上由于全民公投被長(zhǎng)期擱置，聯(lián)撒團(tuán)的工作主要集中于監(jiān)督?；?，政治方面僅限于就政治安全形勢(shì)與沖突雙方保持情況通報(bào)和政治對(duì)話。沖突雙方逐漸對(duì)聯(lián)合國(guó)和聯(lián)撒團(tuán)感到失望與不滿，特別是西撒人陣認(rèn)為，聯(lián)撒團(tuán)的存在有利于摩方加強(qiáng)對(duì)摩占區(qū)的控制，妨礙了西撒問題的全面和公正解決。尤其值得注意的是，成長(zhǎng)于難民營(yíng)中的西撒青年一代對(duì)國(guó)際社會(huì)的失望情緒滋長(zhǎng)，政治態(tài)度明顯趨向激進(jìn)。西撒人陣也一再威脅就是否對(duì)摩洛哥重啟戰(zhàn)爭(zhēng)一事進(jìn)行正式表決。近年來，在西撒民眾舉行的示威抗議中，常常出現(xiàn)針對(duì)聯(lián)撒團(tuán)軍事觀察員的語言和人身攻擊，甚至哄搶裝備和財(cái)物，直接威脅到聯(lián)撒團(tuán)正常維和行動(dòng)的開展和人員、財(cái)產(chǎn)安全。

二是缺乏相應(yīng)的授權(quán)和手段，聯(lián)撒團(tuán)應(yīng)對(duì)重大問題力不從心。近年來西撒平民頻繁在軍事緩沖區(qū)內(nèi)組織示威抗議活動(dòng)，極易引發(fā)擦槍走火事件甚至直接武裝沖突，但由于此類行為并不違反相關(guān)規(guī)定，因而聯(lián)撒團(tuán)只能進(jìn)行最基本的情況觀察和通報(bào)，無權(quán)對(duì)此類事件實(shí)施干預(yù)和管控。

三是隨著北非局勢(shì)劇變，國(guó)際恐怖主義和宗教極端勢(shì)力在北非馬格里布地區(qū)活動(dòng)日益猖獗。2012年聯(lián)合國(guó)介入馬里后，馬里的極端分子陸續(xù)向西撒地區(qū)流竄，聯(lián)合國(guó)人員成為他們襲擊的有價(jià)值目標(biāo)。2012年阿爾及利亞廷杜夫難民營(yíng)發(fā)生四名聯(lián)合國(guó)人員被綁架的事件。2014年以來，“伊斯蘭國(guó)”招募的3000多名恐怖分子正是借助西撒的陸上通道滲透至西亞北非參加“圣戰(zhàn)”。

在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，自然資源匱乏、生存環(huán)境嚴(yán)苛、經(jīng)濟(jì)極端落后的西撒在全球地緣政治中的地位急劇下降。西撒政治進(jìn)程遲遲沒有進(jìn)展，更加重了國(guó)際社會(huì)在解決西撒問題上的挫敗感，西撒問題也成為當(dāng)代國(guó)際政治中的一個(gè)難解之局。如何破解這個(gè)困局，聯(lián)合國(guó)與聯(lián)撒團(tuán)需認(rèn)真反思。如果聯(lián)撒團(tuán)不能在西撒政治進(jìn)程中發(fā)揮重大作用，聯(lián)合國(guó)面臨的困難與挑戰(zhàn)將愈發(fā)嚴(yán)峻，也會(huì)損害聯(lián)合國(guó)在國(guó)際社會(huì)和輿論中的形象。聯(lián)合國(guó)和聯(lián)撒團(tuán)的當(dāng)務(wù)之急是摒除傲慢與偏見，發(fā)揮自身獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)在當(dāng)?shù)氐挠绊懥?，為?lián)合國(guó)決策層提供精準(zhǔn)的政策建議，從而為政治解決西撒問題發(fā)揮更具建設(shè)性的作用。

（作者為解放軍西安政治學(xué)院軍事系講師，曾于2014年2月至2015年2月在聯(lián)合國(guó)西撒哈拉全民投票特派團(tuán)擔(dān)任軍事觀察員）