龍金菊 郭智

摘要：隨著國(guó)家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的推進(jìn)，民生政策落實(shí)與執(zhí)行過程中凸顯了許多農(nóng)村基層治理問題，筆者以銅仁市民生監(jiān)督專項(xiàng)整治行動(dòng)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基層治理的視覺契合，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基層治理所凸顯的主要問題進(jìn)行梳理，并從農(nóng)村基層權(quán)力構(gòu)成、公眾的政治參與、政治文化建設(shè)與“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)層面提出相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基層治理 困境 對(duì)策

一、農(nóng)村基層治理的現(xiàn)代化：欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方發(fā)展的必然趨勢(shì)

地方發(fā)展的動(dòng)力始終將來源于地方。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，長(zhǎng)期以來經(jīng)濟(jì)、政治、文化教育的落后造成了發(fā)展的遲緩力，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與民生問題是全國(guó)同步小康目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必要方式。但地方發(fā)展終究不能長(zhǎng)久依靠“雪中送炭”式的外在支持，如何借助“雪中送炭”式的外在支持為自己找到自力更生發(fā)展的契機(jī)才是關(guān)鍵。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵1]而作為占人口比例一半以上的農(nóng)村，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化離不開地方治理現(xiàn)代化，推進(jìn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化既是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一，也是事關(guān)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民生活幸福的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。然而，“以往中央—地方關(guān)系過分注重“強(qiáng)干弱枝”，致使當(dāng)前很多地方治理能力建設(shè)實(shí)踐仍處于起步探索期，雖然也積累了不少零散經(jīng)驗(yàn)，但從總體來看，對(duì)地方治理能力建構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)依然缺乏一個(gè)清晰的‘路線圖?！盵2]

那么何為農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化？《憲法》第 111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?！薄洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第 2 條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！备鶕?jù)這兩部法律，農(nóng)村基層治理應(yīng)該是指政府組織、村民、鄉(xiāng)村社會(huì)組織等利益相關(guān)者，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，以政府管理為基礎(chǔ)、為了達(dá)到增進(jìn)鄉(xiāng)村利益和發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)的共同目標(biāo)而多元參與、談判、協(xié)調(diào)的持續(xù)互動(dòng)過程?？梢姡r(nóng)村基層治理是一種復(fù)雜的社會(huì)政治現(xiàn)象，它既有政府的統(tǒng)治，又有村民的自治；既有法定的制度，又有村規(guī)民約；既有國(guó)家的介入，又有村民的參與。但是，在日常實(shí)踐中，基層農(nóng)村仍然缺少自治性色彩。從民生資金與民生項(xiàng)目的實(shí)踐來看，農(nóng)村基層治理一方面對(duì)政府仍有很大的依附性；另一方面又具有自發(fā)的不受控制性?？傮w來說農(nóng)村基層治理相當(dāng)缺乏活力。根據(jù)新時(shí)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的多維度要求，提升農(nóng)村基層治理的現(xiàn)代化，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方發(fā)展的必然趨勢(shì)。

二、 欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基層治理存在的問題

80 年代初，欠發(fā)達(dá)地區(qū)逐步建立起村民委員會(huì)，實(shí)行村民自治。目前，在國(guó)家政府的推動(dòng)下，我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)村民自治發(fā)展取得了一些成績(jī)，但在實(shí)施中的效果各地良莠不齊，還存在一些問題。 以銅仁市為例，具體體現(xiàn)如下：

1、 村支“兩委”權(quán)力集中致使干群關(guān)系問題嚴(yán)重

村支“兩委”指的是在農(nóng)村基層民主建設(shè)中存在的兩個(gè)實(shí)體——村黨組織與村民自治組織。《村民委員會(huì)組織法》出臺(tái)后，人事權(quán)、辦事權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)都要交給村委會(huì)，村支部的職能是宣傳共產(chǎn)黨政策、幫助黨的路線方針政策在基層的落實(shí)、帶領(lǐng)廣大基層人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)家致富奔小康。兩者本質(zhì)上是相統(tǒng)一的，都是在協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，帶領(lǐng)村民脫貧致富、安居樂業(yè)。對(duì)于民生項(xiàng)目及民生資金問題上，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的“村支”兩委幾乎都處于統(tǒng)一戰(zhàn)線之上，形成權(quán)力聯(lián)盟，具有權(quán)力壟斷的傾向。難免會(huì)出現(xiàn)一些村干部在民生項(xiàng)目及資金上想著用手中的權(quán)力為自己謀取私利而不關(guān)心群眾利益，為群眾辦實(shí)事，使得村干部在群眾中的形象受到很大負(fù)面影響。一些農(nóng)民群眾對(duì)部分村干部的不良作風(fēng)和腐敗行為很反感，對(duì)黨及政府的感情逐漸疏離、淡化甚至是惡化。

2、農(nóng)村基層治理過程中公眾政治參與積極性不高

文化教育水平是農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化不可忽視的重要因素，一般來講，欠發(fā)達(dá)地區(qū)文盲所占人口比例較其他地方高，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)中，由于青壯年和有勞動(dòng)能力的人出外務(wù)工，剩下的大多數(shù)為農(nóng)村留守老人及留守兒童。在留守人員中，老年人文盲和無教育經(jīng)歷的人占絕大多數(shù)，這就造成了農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的文化瓶頸，致使農(nóng)村基層治理參與制度建設(shè)困難，監(jiān)督及辯論、制定政策難度加大等問題。生活中我們可以看到：凡是在文化比較貧乏的地方，公民意識(shí)就相當(dāng)薄弱?！皩⒐姷默F(xiàn)實(shí)利益與公共利益有效結(jié)合起來，是激發(fā)公眾參與熱情的關(guān)鍵。 ”[3]對(duì)于村民而言，村民自治沒有帶來基本的利益，貧困的農(nóng)民把主要的精力放在家庭和個(gè)人的物質(zhì)生活的提高上來，對(duì)參與治理的積極性不高，對(duì)自身權(quán)益的重視程度不高和漠視，這很大程度上也阻礙了農(nóng)村基層治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。

3、 宗族觀念對(duì)農(nóng)村基層治理文化建設(shè)的消極影響

宗族基本上是按男性血緣關(guān)系原則建立起來的是一種有著內(nèi)部認(rèn)同和外部邊界的社會(huì)群體。宗族文化是中國(guó)基層傳統(tǒng)文化的組成部分，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的宗族勢(shì)力尤為突出，對(duì)農(nóng)村基層治理有一定的影響。首先，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)宗族組織與村民自治共存的狀態(tài)下，村民在推選候選人時(shí)，一般根據(jù)血緣關(guān)系和利益關(guān)系來決定?！白谧鍎?shì)力往往會(huì)利用血緣紐帶關(guān)系形成利益集團(tuán)，采取非正常手段操縱村民選舉，獲取自治權(quán)力?！盵4]其次，宗族觀念在欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)村民自治的過程中起著干預(yù)作用，在對(duì)政府政策的執(zhí)行上以及村民事務(wù)的管理上，傳統(tǒng)的宗族觀念對(duì)村民自治方式的影響可能會(huì)使其流于形式，無法真正的落到實(shí)處，個(gè)人權(quán)威式參與色彩濃重。再次，在村民利益分配問題上，比如在民生項(xiàng)目、民生資金的對(duì)象戶的確定上，宗族勢(shì)力也難免多少帶有親家族傾向，從而導(dǎo)致公共利益的分配有失公平、公正，不利于農(nóng)村基層治理能力的提高與基層治理結(jié)構(gòu)合理化的成長(zhǎng)。

三、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基層治理的對(duì)策與出路

目前欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村民間組織發(fā)展速度較慢，整體發(fā)展情況要落后于發(fā)達(dá)地區(qū)。要使欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村民間組織得到更好地發(fā)展，真正充當(dāng)起政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、政府與民眾之間的橋梁作用，必須健全政府管理體系、著力完善農(nóng)村基層治理權(quán)力結(jié)構(gòu)機(jī)制，最終改善農(nóng)村基層治理的內(nèi)部力量結(jié)構(gòu)，建立和完善平等協(xié)商、誠(chéng)信自律的運(yùn)行機(jī)制，形成民主參與、民主管理和民主監(jiān)督的制度，推進(jìn)農(nóng)村基層治理的互動(dòng)發(fā)展與和諧進(jìn)程。主要要做好以下幾方面：

1、健全政府管理體系、著力完善農(nóng)村基層治理權(quán)力結(jié)構(gòu)機(jī)制

從客觀角度來說，首先要保證政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)的管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須在充分尊重村委會(huì)自治權(quán)的基礎(chǔ)上，以建立新型政府職能為原則，認(rèn)真履行職責(zé)，不斷強(qiáng)化法律意識(shí)與服務(wù)意識(shí)，全面轉(zhuǎn)變政府職能。村支“兩委”要積極配合和輔助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對(duì)于村莊的基本義務(wù)要認(rèn)真履行，更不能凡事以村民自治為借口，不愿意接受縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村莊事務(wù)的指導(dǎo)工作，甚至與上級(jí)政府唱對(duì)臺(tái)戲。其次要充分重視監(jiān)委會(huì)在農(nóng)村基層，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基層治理中的作用和地位。應(yīng)積極確立各監(jiān)委會(huì)的合法地位，解決其基本的待遇問題，確保其合法活動(dòng)尊嚴(yán)不受侵犯。從主觀角度來說，不管是村支兩委干部，還是監(jiān)理會(huì)成員，都應(yīng)該提高個(gè)人綜合素質(zhì)。這就要求通過多渠道、多途徑著力培養(yǎng)學(xué)習(xí)型、創(chuàng)新型村干部隊(duì)伍，不斷加其理論知識(shí)素養(yǎng)，提升其對(duì)政策的執(zhí)行力與創(chuàng)造力。

2、要加大對(duì)公眾公民意識(shí)的教育與培養(yǎng)，拓寬公政治參與渠道，增強(qiáng)公眾的監(jiān)督力度

治理民主化是世界潮流，而參與是民主的最鮮明特征。因此，要通過健全完善公共參與來促進(jìn)治理民主化水平的提升。激發(fā)公眾參與，首先需要樹立正確觀念，提升公民意識(shí)。增進(jìn)鄉(xiāng)村利益和發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)是地方治理的重要目標(biāo)指向。其次，需要將參與同公眾的現(xiàn)實(shí)利益結(jié)合起來，以形成持久推動(dòng)力。將公眾的現(xiàn)實(shí)利益與公共利益有效結(jié)合起來，是激發(fā)公眾參與熱情的關(guān)鍵。為此，要以公眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，切實(shí)提升地方治理水平，使公眾從中得到實(shí)惠，進(jìn)而調(diào)動(dòng)其參與地方治理的積極性。銅仁市民生監(jiān)督中，群眾義務(wù)監(jiān)督不同于民生監(jiān)督組和監(jiān)委會(huì)的監(jiān)督力量，更為直接，效果也更加明顯。群眾義務(wù)監(jiān)督具有自發(fā)性、主動(dòng)性、積極性和公正性，在一定程度上克服了紀(jì)檢監(jiān)察力量不足和監(jiān)委會(huì)能力有限的監(jiān)督瓶頸，逐漸成為民生監(jiān)督的后起之秀。因此，積極鼓勵(lì)、引導(dǎo)群眾積極參與民生監(jiān)督顯得尤為重要和必要。但是，如何引導(dǎo)和鼓勵(lì)，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督在民生監(jiān)督中的生力軍作用，這需要進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，試點(diǎn)推進(jìn)。

3、正確引導(dǎo)欠發(fā)達(dá)地區(qū)宗族觀念，促進(jìn)政治文化的建設(shè)

對(duì)待宗族問題，不能一味的持消極的態(tài)度，需根據(jù)農(nóng)村基層治理的實(shí)際情況出發(fā)，引導(dǎo)其發(fā)揮積極作用。比如，宗族權(quán)威者在村民之間矛盾與糾紛的協(xié)調(diào)處理和社會(huì)公益事業(yè)中能起到一定的積極作用。然而，當(dāng)農(nóng)村基層治理制度流于形式，不能發(fā)揮其正常作用時(shí)，一部分村民會(huì)向宗族領(lǐng)域內(nèi)尋求支持，這會(huì)導(dǎo)致宗族因素干預(yù)農(nóng)村基層治理。例如在選舉中，以宗族派系為劃分的群眾分化，這樣不利于村委會(huì)選舉等村民自治制度的落實(shí)。此時(shí)應(yīng)該利用公平公正的程序與制度建設(shè)來打破宗族勢(shì)力的影響。總之，只有一分為二地看待宗族文化，這樣既能發(fā)揮宗族的有利因素，又能引導(dǎo)和諧的宗族文化建設(shè)，有利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。所以，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)對(duì)宗族宗教進(jìn)行合理的引導(dǎo)和利用，來促進(jìn)政治文化建設(shè)與和諧的農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

4、注重技術(shù)創(chuàng)新，提倡“互聯(lián)網(wǎng)+”參與模式，提升參與績(jī)效

利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，如微信，微博，網(wǎng)站等鼓勵(lì)公眾通過各種方式與農(nóng)村基層治理。比如民生監(jiān)督查詢系統(tǒng)的啟用在很大程度上將與人民群眾切身利益相關(guān)的民生政策、民生項(xiàng)目和民生資金等毫無保留的展示在公眾面前。如懷疑民生項(xiàng)目評(píng)選或民生資金補(bǔ)助的公平性，老百姓還可以使用本縣內(nèi)其他群眾的身份證號(hào)碼來查詢他享受的民生項(xiàng)目或民生資金，在同等條件下將其與自己進(jìn)行橫向比較，以此判斷民生項(xiàng)目或補(bǔ)助資金的評(píng)選是否公正合理。該系統(tǒng)的功能及效用充分體現(xiàn)了“手指一點(diǎn)，民情盡顯”的理念，一舉打破了民生監(jiān)督開展之前相關(guān)部門信息不對(duì)稱、不透明、不公開的局面。既保障了人民群眾的知情權(quán)，又將政府的行政行為主動(dòng)暴露在公眾面前，自覺接受監(jiān)督，讓人看到“陽光民生”的希望?？傊?，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”參與模式，整合數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)共享。政府可通過建立包括國(guó)家政策法規(guī)庫，社會(huì)事務(wù)項(xiàng)目資源庫等資源，與社會(huì)組織和公眾共享數(shù)據(jù)資源，做到信息發(fā)布公開、透明，為農(nóng)村基層治理營(yíng)造良好的媒體環(huán)境。

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作者簡(jiǎn)介：

龍金菊（1982-），女，貴州松桃人，講師，研究方向：基層民主與地方治理、思想政治教育

郭智（1980-），男，貴州銅仁人，中教高級(jí)，研究方向：中學(xué)教學(xué)管理