葉先寶 黃妍

摘 要：地方政府作為促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的主導(dǎo)者，在行為創(chuàng)新上存在著較大空間。福建省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展中地方政府行為轉(zhuǎn)型應(yīng)避免落入目標(biāo)扭曲的逐利行為、角色錯(cuò)位的“積極”行為、行為導(dǎo)向的反市場(chǎng)行為、上下離散的執(zhí)行行為等“行為陷阱”。在財(cái)政分權(quán)、地方政府競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的背景下，各級(jí)地方政府應(yīng)在在法治政府、服務(wù)型政府建設(shè)過(guò)程中，建立對(duì)地方政府行為失范的制衡機(jī)制，降低地方政府失范行為產(chǎn)生的可能性；從保障民營(yíng)企業(yè)權(quán)益入手，遏制地方政府失范行為的傳導(dǎo)。

關(guān) 鍵 詞：地方政府；民營(yíng)經(jīng)濟(jì)；跨越發(fā)展

中圖分類(lèi)號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）09-0023-08

收稿日期：2016-03-17

作者簡(jiǎn)介：葉先寶（1968—），男，福建周寧人，福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，博士，研究方向?yàn)楣步M織行為、公共政策分析、公共權(quán)力；黃妍（1992—），女，福建平潭人，福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院社會(huì)保障專(zhuān)業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)楣舱叻治?、?yīng)急管理與災(zāi)害救助。

近年來(lái)，福建省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展得到了各級(jí)地方政府以及相關(guān)部門(mén)的重視。然而，地方政府在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮正面推動(dòng)作用的同時(shí)，其主導(dǎo)的一系列關(guān)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的改革也遇到了一些問(wèn)題，由此引發(fā)了學(xué)界對(duì)“地方政府是否能夠促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展”“什么原因?qū)е碌胤秸袨榈氖Э亍薄叭绾涡Ｕ鸵?guī)范地方政府行為”等問(wèn)題的思考。本文就此對(duì)“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展進(jìn)程中的地方政府行為邏輯”進(jìn)行了研究。

一、福建省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展中的地方政府行為轉(zhuǎn)型

在財(cái)政分權(quán)、地方政府競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的背景下，福建省委省政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施，各級(jí)地方政府根據(jù)省委省政府出臺(tái)的意見(jiàn)，紛紛制定了結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際的措施，切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，深化投融資體制改革，提升社會(huì)服務(wù)水平，推進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)加快結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變等領(lǐng)域，積極探索發(fā)展的路徑，以創(chuàng)造良好的政務(wù)環(huán)境，支持當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)企業(yè)做大做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展。

（一）加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，優(yōu)化民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的政務(wù)環(huán)境

福建省委省政府適時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)方式和方法，要求各級(jí)地方政府逐步實(shí)現(xiàn)由“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體”向“宏觀指導(dǎo)者”的轉(zhuǎn)變，將民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，制定發(fā)展目標(biāo)和具體措施；各級(jí)地方政府在加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)和存在的問(wèn)題進(jìn)行研究和分析的同時(shí)，定期向社會(huì)發(fā)布有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃、投資重點(diǎn)、市場(chǎng)需求和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等方面的信息和預(yù)警信號(hào)，引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展；建立由經(jīng)貿(mào)部門(mén)牽頭的民營(yíng)企業(yè)家聯(lián)席制度，加強(qiáng)各相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)合作；吸引民營(yíng)企業(yè)代表參與決策，保證各級(jí)地方政府及有關(guān)部門(mén)制定涉及民營(yíng)企業(yè)的相關(guān)政策的科學(xué)性。

福建省各級(jí)地方政府在加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)的同時(shí)，不斷優(yōu)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政務(wù)環(huán)境，為當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展創(chuàng)造了良好的市場(chǎng)條件并建立了制度框架。其主要表現(xiàn)為：要求各級(jí)負(fù)責(zé)行政審批事項(xiàng)部門(mén)加快清理和規(guī)范行政審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化行政審批程序；強(qiáng)化集中審批功能，加強(qiáng)行政服務(wù)中心建設(shè)，完善行政審批信息管理系統(tǒng)，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)審批流程制度和審批服務(wù)政策，提高行政審批效率；逐步清理并取消國(guó)家和省財(cái)政、價(jià)格主管部門(mén)發(fā)布的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目；嚴(yán)格依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，有效控制行政機(jī)關(guān)及其工作人員的涉企檢查；逐步完善投訴受理工作機(jī)制，暢通投訴渠道。

（二）深化投融資體制改革，加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)的財(cái)稅金融支持力度

⒈以市場(chǎng)為導(dǎo)向，不斷加大民營(yíng)經(jīng)濟(jì)平等市場(chǎng)準(zhǔn)入和公平待遇的力度。福建省委省政府在“十二五”期間就陸續(xù)出臺(tái)了《福建省“十二五”重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)》《福建省人民政府關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》等指導(dǎo)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民間投資方向的文件，全省各級(jí)地方政府及相關(guān)部門(mén)按照省委省政府的部署和要求，在積極營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的民間投資環(huán)境的基礎(chǔ)上，逐步建立起了社會(huì)資本廣泛參與投資的新機(jī)制，以進(jìn)一步拓寬民間投資的領(lǐng)域和范圍。如通過(guò)財(cái)政貼息、投資補(bǔ)貼、設(shè)立擔(dān)?；鸷吞峁╋L(fēng)險(xiǎn)投資支持等形式鼓勵(lì)民間資本投資經(jīng)營(yíng)具有一定回報(bào)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)項(xiàng)目、文教衛(wèi)體社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目等，以實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、投資方式多樣化。

⒉不斷加大對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅支持力度。由福建省經(jīng)貿(mào)委牽頭，會(huì)同省財(cái)政廳，設(shè)立中小企業(yè)專(zhuān)項(xiàng)扶持資金，①主要用于支持民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)、融資擔(dān)保、企業(yè)信用、公共性技術(shù)服務(wù)平臺(tái)等社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)；各市、縣（區(qū)）財(cái)政根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)力情況，積極安排專(zhuān)項(xiàng)資金扶持中小企業(yè)；各地方稅務(wù)部門(mén)根據(jù)上級(jí)部署，結(jié)合國(guó)家現(xiàn)有扶持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策（涉及存貸款的稅收優(yōu)惠政策、促進(jìn)融資業(yè)務(wù)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策、擴(kuò)大投資的稅收優(yōu)惠政策、擴(kuò)大就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策等）和當(dāng)?shù)貙?shí)際，出臺(tái)了促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)施細(xì)則，以不斷規(guī)范并統(tǒng)一民營(yíng)企業(yè)稅收征管措施，加大對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅支持力度，扶持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展。

3.改進(jìn)和加強(qiáng)信貸服務(wù)。福建省各級(jí)地方政府一直高度關(guān)注民營(yíng)企業(yè)融資難的問(wèn)題，在探索破解民營(yíng)企業(yè)間接融資難題的路徑和改善民營(yíng)企業(yè)信貸服務(wù)環(huán)境上做出了很大努力，在一定程度上緩解了各地民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的融資壓力。其主要表現(xiàn)為：一是積極引導(dǎo)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)為民營(yíng)企業(yè)服務(wù)的信貸機(jī)構(gòu)，完善針對(duì)民營(yíng)企業(yè)的金融服務(wù)體系和服務(wù)功能，如制定適應(yīng)民間投資特點(diǎn)的貸款政策和管理辦法，建立和完善風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制，積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品，增加企業(yè)可抵押的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)要素種類(lèi)等，不斷提高對(duì)民營(yíng)企業(yè)的貸款比例。二是鼓勵(lì)各商業(yè)銀行根據(jù)當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，改革民營(yíng)企業(yè)貸款管理制度。如打破經(jīng)營(yíng)定式，積極探索簡(jiǎn)單高效的小額貸款服務(wù)，在降低貸款風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也降低了企業(yè)信貸成本，使小額貸款業(yè)務(wù)成為銀行新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)；逐步完善民營(yíng)企業(yè)信用評(píng)級(jí)制度，客觀評(píng)定民營(yíng)企業(yè)信用等級(jí)，對(duì)有發(fā)展?jié)摿Φ拿駹I(yíng)企業(yè)擴(kuò)大信貸投放。三是鼓勵(lì)和支持政策性銀行在現(xiàn)有業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，依托地方中小金融機(jī)構(gòu)，積極開(kāi)展以民營(yíng)企業(yè)為主要對(duì)象的轉(zhuǎn)貸款業(yè)務(wù)，以支持民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展。

（三）引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)加快結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，支持其做大做強(qiáng)

⒈積極推進(jìn)民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。早在2004年，福建省委省政府就出臺(tái)了《關(guān)于加快產(chǎn)業(yè)集聚培育產(chǎn)業(yè)集群的若干意見(jiàn)》，目的是要加快產(chǎn)業(yè)集聚，培育產(chǎn)業(yè)集群。各級(jí)地方政府按照全省產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整思路，為使工業(yè)園區(qū)與產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展規(guī)劃做到有效銜接，以延伸產(chǎn)業(yè)鏈和為大企業(yè)協(xié)作配套為重點(diǎn)，積極引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集聚，實(shí)現(xiàn)了專(zhuān)業(yè)化、集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)；不斷加大產(chǎn)業(yè)集群區(qū)域品牌宣傳力度，打造出了一批具有一定影響力的產(chǎn)業(yè)名市、名鎮(zhèn)。

⒉促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。福建省委省政府一直高度重視推進(jìn)民營(yíng)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)工作，除了將其定位為實(shí)現(xiàn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的必由之路外，還鼓勵(lì)和支持各級(jí)地方政府結(jié)合本地實(shí)際，制定并采取具有針對(duì)性的政策措施，通過(guò)不斷提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展水平，引導(dǎo)和支持民營(yíng)企業(yè)向產(chǎn)業(yè)高端化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、企業(yè)品牌化、管理精致化發(fā)展，拓展產(chǎn)業(yè)鏈，加快民營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

⒊引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)拓展國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)。按照《福建省人民政府關(guān)于營(yíng)造優(yōu)良環(huán)境提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)支持民營(yíng)企業(yè)加快發(fā)展的若干意見(jiàn)》的要求，各級(jí)地方政府及相關(guān)部門(mén)都紛紛建立了“營(yíng)銷(xiāo)聯(lián)盟”運(yùn)作機(jī)制，以引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)之間實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)對(duì)接和協(xié)作配套，充分挖掘本省市場(chǎng)潛力，拓展民營(yíng)企業(yè)的合作交流渠道和空間，開(kāi)拓國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)；創(chuàng)新對(duì)外合作的新途徑和新機(jī)制，引導(dǎo)和推動(dòng)當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)企業(yè)與國(guó)內(nèi)外大企業(yè)的資本、技術(shù)、人才和管理資源的雙贏合作，充分發(fā)揮省內(nèi)外資源的互補(bǔ)性，以提升產(chǎn)業(yè)層次和核心競(jìng)爭(zhēng)力；鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、技術(shù)轉(zhuǎn)移所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)互動(dòng)中抓住商機(jī)，促進(jìn)投資發(fā)展。

（四）加快完善社會(huì)服務(wù)體系，不斷提升社會(huì)服務(wù)水平

⒈積極開(kāi)展創(chuàng)業(yè)服務(wù)。福建省委省政府陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于大力推進(jìn)我省高新技術(shù)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心工作若干意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)小額擔(dān)保貸款管理積極推動(dòng)創(chuàng)業(yè)促進(jìn)就業(yè)工作的通知》等指導(dǎo)各級(jí)地方政府開(kāi)展創(chuàng)業(yè)服務(wù)工作的政策性文件，希望通過(guò)財(cái)稅和金融等扶持手段，建立以創(chuàng)業(yè)投資資金、科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新資金、創(chuàng)業(yè)孵化資金和擔(dān)保資金等為主要內(nèi)容的創(chuàng)業(yè)資本市場(chǎng)，為高校畢業(yè)生、農(nóng)民、復(fù)退軍人和失業(yè)人員創(chuàng)辦科技型、農(nóng)產(chǎn)品加工型個(gè)體私營(yíng)企業(yè)提供各類(lèi)服務(wù)；支持各級(jí)地方政府建立創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為民營(yíng)企業(yè)初創(chuàng)者提供策劃咨詢(xún)、融資支持、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面的政策咨詢(xún)和服務(wù)。2011年，省級(jí)財(cái)政首期就安排了6億元建立省級(jí)創(chuàng)業(yè)投資資金，出臺(tái)了《福建省省級(jí)創(chuàng)業(yè)投資資金管理暫行辦法》，旨在進(jìn)一步加強(qiáng)資金管理，提高投資資金使用效率，重點(diǎn)培育一批種子型、成長(zhǎng)型中小企業(yè)，加快福建省產(chǎn)業(yè)振興和發(fā)展的步伐。

2.積極提供人才支撐服務(wù)。福建省委省政府歷來(lái)十分重視人才工作，并針對(duì)民營(yíng)企業(yè)普遍缺乏高端管理人才和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的現(xiàn)實(shí)，出臺(tái)了一系列培養(yǎng)人才、吸引人才、穩(wěn)定人才、重獎(jiǎng)人才的政策。各級(jí)地方政府及相關(guān)部門(mén)也不斷加快推進(jìn)當(dāng)?shù)厝瞬排囵B(yǎng)、引進(jìn)、使用方面的政策體系建設(shè)進(jìn)度，不斷完善人才市場(chǎng)服務(wù)職能，如發(fā)展人才評(píng)價(jià)中介組織，拓寬民營(yíng)企業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格評(píng)價(jià)渠道，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造了良好的聚才、育才和用才環(huán)境；通過(guò)整合社會(huì)資源，創(chuàng)新培訓(xùn)模式，逐步完善地方政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、企業(yè)自主相結(jié)合的培訓(xùn)機(jī)制來(lái)培養(yǎng)一支高素質(zhì)企業(yè)家、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和技工隊(duì)伍，以降低民營(yíng)企業(yè)人力資源運(yùn)營(yíng)成本。

⒊大力發(fā)展社會(huì)中介服務(wù)。各級(jí)地方政府紛紛設(shè)立中小企業(yè)服務(wù)中心，以帶動(dòng)社會(huì)專(zhuān)業(yè)服務(wù)和民間中介服務(wù)，共同構(gòu)建多主體、多層次、全方位的民營(yíng)企業(yè)服務(wù)體系；積極發(fā)展和規(guī)范各類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等自律性組織和社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，加快現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織與主管政府機(jī)構(gòu)的脫鉤和改制，提高其自律能力和專(zhuān)業(yè)水平，以充分發(fā)揮其服務(wù)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用，為民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供更優(yōu)質(zhì)的中介服務(wù)。

二、地方政府在促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展過(guò)程中應(yīng)避免落入的“行為陷阱”

目前，地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的格局日漸清晰，地方政府雖承受著多種壓力，但其將實(shí)現(xiàn)“自身利益最大化”作為權(quán)衡利弊的出發(fā)點(diǎn)的特征則有可能誘發(fā)其行為偏向“自利”的方向，導(dǎo)致其行為過(guò)程偏離“應(yīng)然軌跡”，即行為失范。筆者從“行為邏輯”的角度出發(fā)，認(rèn)為地方政府在促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展過(guò)程中應(yīng)避免以下“行為陷阱”：

（一）目標(biāo)扭曲的逐利行為

在促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的過(guò)程中，地方政府所代表的地方利益結(jié)構(gòu)中所涵蓋的各個(gè)利益主體和錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系是誘發(fā)地方政府行政效用目標(biāo)扭曲并產(chǎn)生逐利行為的直接原因（見(jiàn)圖1）。由地方政府領(lǐng)導(dǎo)者、普通公務(wù)人員和民營(yíng)企業(yè)構(gòu)成的地方多元利益主體在推進(jìn)區(qū)域民營(yíng)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展和實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)上存在著高度的一致性并呈現(xiàn)出自我強(qiáng)化的特征，這種一致性通過(guò)地方政府的整合，形成了各種以推進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展為“借口”的地方政策，進(jìn)而匯聚成為實(shí)現(xiàn)地方利益最大化的自主性趨向，催生了地方政府以地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效最大化為核心的效用目標(biāo)及相應(yīng)的行為邏輯，再加上地方政府任期限制，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致其在促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的過(guò)程中陷入追求收益最大化，忽略長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的“短期行為”陷阱，最終扭曲了中央政府為實(shí)現(xiàn)地方民營(yíng)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展而給予地方政府更多“自由空間”的真正用意。

福建省地方政府在促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的過(guò)程中也存在短期行為。一方面，部分地方政府為了所謂“政績(jī)工程”的特殊需求，不惜背棄成本——收益原則，以犧牲就業(yè)與職工利益、生態(tài)環(huán)境和投資環(huán)境來(lái)?yè)Q取任期內(nèi)政績(jī)收益最大化，容忍一些民營(yíng)企業(yè)的短期化行為，導(dǎo)致政府目標(biāo)失范和利益短期化。如2009年，福建省某縣的大型民營(yíng)企業(yè)德勝鎳業(yè)及附屬焦煤廠投產(chǎn)帶來(lái)的污染問(wèn)題，正是當(dāng)?shù)氐胤秸凇跋劝l(fā)展后規(guī)范”的發(fā)展思路指導(dǎo)下，某些領(lǐng)導(dǎo)與民營(yíng)企業(yè)間私下交易的產(chǎn)物，這種以破壞生態(tài)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法受到了當(dāng)?shù)厝罕姷闹肛?zé)。另一方面，部分地方政府不顧國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和資源稟賦的地區(qū)差異，盲目追求地區(qū)短期利益，將自身的績(jī)效目標(biāo)通過(guò)干預(yù)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的方式強(qiáng)加于當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)企業(yè)，如將投資重點(diǎn)放在加工工業(yè)，以期在較短的時(shí)間迅速擴(kuò)大地方財(cái)政收入和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的份額，但從長(zhǎng)期來(lái)看，則導(dǎo)致了盲目生產(chǎn)和重復(fù)建設(shè)，造成了地方投資的早期化和企業(yè)的小型化，最終貽誤了地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)機(jī)，削弱了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)能力。

（二）角色錯(cuò)位的“積極”行為

地方政府為民營(yíng)企業(yè)招商引資的行為在一定程度上促進(jìn)了資金要素的優(yōu)化配置，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，其又是地方政府作為獨(dú)立的“經(jīng)濟(jì)主體”，利用自身?yè)碛械奶厥庑姓?quán)力和組織能力，將自身的利益訴求強(qiáng)加于民營(yíng)企業(yè)，嚴(yán)重扭曲市場(chǎng)規(guī)則和價(jià)格信號(hào)的過(guò)程。在這一過(guò)程中，地方政府的多元化目標(biāo)與企業(yè)利益最大化目標(biāo)的沖突嚴(yán)重侵害了民營(yíng)企業(yè)的利益。[1]受“趕超式”實(shí)現(xiàn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展思維的影響，部分地方政府行為方向發(fā)生了扭曲，這勢(shì)必會(huì)加快其參與民營(yíng)企業(yè)“招商引資”的步伐，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展帶來(lái)更多的現(xiàn)實(shí)困惑和發(fā)展隱憂。

⒈把為民營(yíng)企業(yè)招商引資作為發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的第一要?jiǎng)?wù)，甚至將招商引資的成績(jī)指標(biāo)化后作為考核政府公務(wù)人員的重要依據(jù)；部分地方政府公務(wù)人員為此摒棄必要的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和成本意識(shí)，為完成招商引資指標(biāo)，花費(fèi)大量的精力，不惜成本、不加選擇地開(kāi)展招商引資活動(dòng)。這些做法在短期內(nèi)必然會(huì)導(dǎo)致招商引資效率低下、國(guó)家財(cái)政收入損失和國(guó)有資產(chǎn)流失，長(zhǎng)期下去必然會(huì)引發(fā)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。

⒉過(guò)分依賴(lài)土地價(jià)格、稅收以及審批等優(yōu)惠政策，甚至不惜以扭曲要素價(jià)格，破壞本地的可持續(xù)發(fā)展能力和政府公信力來(lái)達(dá)到招商引資的目的，忽視改善投資環(huán)境對(duì)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)招商引資成效的影響力。

⒊由地方政府控制的招商引資活動(dòng)極易成為部分官員通過(guò)“設(shè)租”“尋租”活動(dòng)來(lái)獲取經(jīng)濟(jì)利益的工具，招商引資背后隱藏的資源浪費(fèi)和貪污腐敗行為極大地阻礙了市場(chǎng)效率的提升和社會(huì)資源的公平分配。

（三）行政導(dǎo)向性的反市場(chǎng)行為

在促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的過(guò)程中，行政導(dǎo)向性的反市場(chǎng)行為是指地方政府受傳統(tǒng)體制下的行為慣性的影響，沿用并泛化帶有反市場(chǎng)性質(zhì)的行政手段干預(yù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為，集中體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

⒈地方政府及其所屬部門(mén)運(yùn)用行政權(quán)力限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生行政性壟斷勢(shì)力。其表現(xiàn)形式包括以明確或隱蔽方式給予特定（國(guó)有）企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、通過(guò)行政審批等手段設(shè)置市場(chǎng)進(jìn)入壁壘、通過(guò)行政手段取代市場(chǎng)機(jī)制配置資源等（高世楫、秦海，2003）。行政性壟斷通過(guò)所謂并購(gòu)、重組等手段加速擴(kuò)張，廣泛地滲透到競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，極大地?cái)D占了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的生存空間。

⒉地方政府自身通過(guò)技術(shù)和制度創(chuàng)新來(lái)吸引資源流入以實(shí)現(xiàn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展。轉(zhuǎn)型期要素市場(chǎng)發(fā)展的不充分極大地限制了地方政府可采納的競(jìng)爭(zhēng)策略的范圍，例如：在要素流動(dòng)的地區(qū)，如若沒(méi)有相應(yīng)的技術(shù)和配套制度這一相對(duì)優(yōu)勢(shì)，就容易導(dǎo)致要素的流出。這時(shí)，地方政府就可能采取保守行為，更多地通過(guò)行政、司法和財(cái)政手段直接干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，搞市場(chǎng)封鎖和地方保護(hù)進(jìn)而導(dǎo)致出現(xiàn)一個(gè)壞的市場(chǎng)秩序，加劇區(qū)域利益沖突。①

總之，地方政府在分權(quán)化背景下形成的獨(dú)特的反市場(chǎng)行為把大量屬于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)置于其行政管理之下，使其在促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的過(guò)程中只能帶來(lái)短期的效應(yīng)，卻無(wú)法在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)富增長(zhǎng)做出貢獻(xiàn)。

（四）上下離散的執(zhí)行行為

隨著促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展總體思路的逐步清晰，勢(shì)必會(huì)引發(fā)各級(jí)地方政府對(duì)體制改革創(chuàng)新問(wèn)題的思考，但由于不同層級(jí)的地方政府所面臨的制度環(huán)境存在差異，其對(duì)自身的職能和角色定位也會(huì)表現(xiàn)出一定的差異性，致使對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)管理體制改革和創(chuàng)新實(shí)踐的態(tài)度呈現(xiàn)出梯度性差異。通常情況下，縣級(jí)政府會(huì)最早意識(shí)到民營(yíng)化、市場(chǎng)化的改革對(duì)于地方民眾、企業(yè)乃至政府自身潛在的收益，其支持市場(chǎng)化改革的態(tài)度也最為明確；而省級(jí)政府及其政治企業(yè)家通常最為慎重或者說(shuō)最為“保守”，[2]這樣，針對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的體制改革創(chuàng)新，自下而上的態(tài)勢(shì)即存在一定的邏輯合理性，[3]致使政策執(zhí)行的單向“授權(quán)和執(zhí)行”的復(fù)制關(guān)系與先行者的改革創(chuàng)新訴求形成阻滯，再加上差異利益驅(qū)動(dòng)、干部職務(wù)變動(dòng)過(guò)于頻繁、干部考核和選拔標(biāo)準(zhǔn)的僵硬化和低效軟弱的執(zhí)行機(jī)制，勢(shì)必會(huì)消解基層地方政府（省級(jí)政府以下各個(gè)層級(jí)的地方政府）的政策執(zhí)行力。

⒈自行立法，變相制定政策。在促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的過(guò)程中，基層地方政府往往承擔(dān)著更重的責(zé)任，②加之自身權(quán)力范圍的限制③和“文件政治”自帶的弊端，[4]容易誘發(fā)其利用政策傳遞過(guò)程（即根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況將上級(jí)政策轉(zhuǎn)化為具體政策方案的過(guò)程）的“彈性合法空間”，[5]結(jié)合個(gè)人或地方強(qiáng)勢(shì)利益群體的局部利益，同上級(jí)和中央政府展開(kāi)各種利益博弈。如在上級(jí)政策中附加一些原政策目標(biāo)所沒(méi)有規(guī)定的不恰當(dāng)內(nèi)容，掩蓋對(duì)自身不利的政策內(nèi)容，從而難以收到上級(jí)政策原本該有的落實(shí)效果，甚至產(chǎn)生與初衷相悖的績(jī)效。

⒉逃避矛盾，消極執(zhí)行政策?；鶎拥胤秸ǔ２捎谩疤籼蕖钡难酃狻皩徱暋鄙霞?jí)下達(dá)的政策，以自身利益作為執(zhí)行與否的標(biāo)準(zhǔn)，采取消極應(yīng)付的態(tài)度對(duì)待對(duì)自身利益不利，容易引發(fā)目標(biāo)群體矛盾的政策，實(shí)現(xiàn)政策的“選擇性執(zhí)行”。[6]據(jù)福建省工商聯(lián)發(fā)布的《關(guān)于推動(dòng)我省民營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展的調(diào)查報(bào)告（2011）》顯示：福建各地在落實(shí)省委省政府出臺(tái)的《關(guān)于營(yíng)造優(yōu)良環(huán)境提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)支持民營(yíng)企業(yè)加快發(fā)展的若干意見(jiàn)》的效力上存在自上而下逐級(jí)衰減的現(xiàn)象，52%的中小民營(yíng)企業(yè)認(rèn)為政府出臺(tái)的鼓勵(lì)扶持政策落實(shí)不到位，尤其對(duì)財(cái)稅、金融、土地政策落實(shí)情況的滿意度最低。

三、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展中優(yōu)化地方政府行為的對(duì)策

（一）建設(shè)法治型政府，完善地方政府失范行為的制衡機(jī)制

現(xiàn)代政治學(xué)理論以“政治人理性”①為基本假設(shè)，以“權(quán)利及其運(yùn)行”為核心話題，認(rèn)為“社會(huì)公共權(quán)力”是主導(dǎo)社會(huì)政治進(jìn)程一切方面的核心要素，其與“政治人”有著必然聯(lián)系：社會(huì)公共權(quán)力稀缺性、強(qiáng)制性和統(tǒng)治性特征使其成為“政治人”，一切政治斗爭(zhēng)的目標(biāo)和焦點(diǎn)——“政治人”主導(dǎo)的一切政治活動(dòng)都是圍繞著權(quán)力的獲得和權(quán)力的實(shí)施而展開(kāi)（Niccolo Machiavelli，1469-1527）。國(guó)家將手中的社會(huì)公共權(quán)力讓渡出來(lái)賦予地方政府，使其具有典型的“政治人”特征。社會(huì)公共權(quán)力的本性②決定了地方政府及其公務(wù)人員必然會(huì)以“追逐公共權(quán)力的最大化”作為自己的價(jià)值取向。

地方政府公務(wù)人員將追逐公共權(quán)力最大化的唯一途徑定位為以“政績(jī)”為考量標(biāo)準(zhǔn)的“職位升遷”，由此“政績(jī)觀”③就成了地方政府及公務(wù)人員的行為“導(dǎo)向”。這樣，如果缺乏外部相應(yīng)的制衡力量，地方政府及公務(wù)人員濫用公共權(quán)力換取“政績(jī)”造成的個(gè)人利益與公共利益的矛盾沖突、地方政府對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)過(guò)分干預(yù)的現(xiàn)象便會(huì)不斷出現(xiàn)。為了有效降低政府利益和公務(wù)人員利益借助政府公共權(quán)力駕馭公共利益之上的可能性，防止地方政府在促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)“越位”“缺位”和“錯(cuò)位”問(wèn)題，必須加快地方政府法治化建設(shè)進(jìn)程，以有效的權(quán)力監(jiān)督制約和合理的分權(quán)配置來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力的相互制約與平衡（見(jiàn)圖2）。

（二）創(chuàng)建服務(wù)型政府，降低地方政府失范行為產(chǎn)生的可能性

所謂服務(wù)型政府，是指通過(guò)法定程序，以為公眾服務(wù)為宗旨，實(shí)現(xiàn)服務(wù)職能并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。[7]對(duì)于服務(wù)型政府的內(nèi)涵，從治理模式更新的角度出發(fā)，需要把握三個(gè)基本點(diǎn)：一是政府要將公眾利益的實(shí)現(xiàn)當(dāng)成一切工作的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。二是強(qiáng)調(diào)地方政府的服務(wù)意識(shí)，政府的行為要更加注重從公眾需求出發(fā)，以公眾的自愿為前提，不能帶有強(qiáng)制性。三是權(quán)利中心不再僅僅局限于政府，只要公眾認(rèn)可，各種機(jī)構(gòu)（包括社會(huì)的、私人的）都可以成為社會(huì)權(quán)利的中心；治理結(jié)構(gòu)包括參與治理各主體（政府、社會(huì)、企業(yè)乃至個(gè)人）之間的權(quán)責(zé)配置及相互關(guān)系。[8]

（三）從保障民營(yíng)企業(yè)權(quán)益入手，遏制地方政府失范行為的傳導(dǎo)

民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為如股權(quán)轉(zhuǎn)讓、異地投資等，多牽涉到當(dāng)?shù)氐胤秸睦?，迫使地方政府通過(guò)干涉民營(yíng)企業(yè)的事務(wù)來(lái)保證地方政府利益最大化；同時(shí)，民營(yíng)企業(yè)基于自身利益的考慮，總是試圖利用非市場(chǎng)手段與地方政府加強(qiáng)聯(lián)系，獲取非市場(chǎng)利益，如依靠地方政府消除土地、資源、資金、市場(chǎng)、稅收、行業(yè)準(zhǔn)入等方面的種種障礙，這就為地方政府干預(yù)民營(yíng)企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)提供了行為空間。因此，地方政府要加快職能轉(zhuǎn)變，整合社會(huì)資源，主動(dòng)推進(jìn)民營(yíng)企業(yè)科技、制度創(chuàng)新和融資環(huán)境的改善，扭轉(zhuǎn)自身行為中嚴(yán)重的自我發(fā)展傾向，改變二者的相互依賴(lài)關(guān)系，以建立起基于市場(chǎng)規(guī)則下的地方政府與民營(yíng)企業(yè)之間的外部型關(guān)系。

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（責(zé)任編輯：牟春野）