田發(fā) 胡玉環(huán)

摘 要：演財(cái)政制度作為社會(huì)治理體系的重要組成部分，其健全與否事關(guān)社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程。文章以財(cái)政制度對社會(huì)治理現(xiàn)代化的作用機(jī)理為研究起點(diǎn)，剖析現(xiàn)代社會(huì)治理架構(gòu)下財(cái)政制度的運(yùn)行缺陷，主要集中在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)失衡、稅收制度亟待優(yōu)化、事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)、預(yù)算制度不健全四個(gè)層面，進(jìn)而提出匹配社會(huì)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)代財(cái)政制度構(gòu)建路徑。

關(guān)鍵詞：演社會(huì)治理；現(xiàn)代財(cái)政制度；公共服務(wù)

[中圖分類號]F810.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號]1673-0461（2016）09-0037-05

一、引 言

伴隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加速，社會(huì)階層、主體、訴求多元化所引發(fā)的社會(huì)治理問題日益凸顯，急需創(chuàng)新社會(huì)治理體系，提升社會(huì)治理水平，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、改善民生福利、推進(jìn)民主治理。黨的十八屆三中全會(huì)明確“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，而財(cái)政制度作為國家治理體系的重要組成部分，其健全與否直接影響到國家治理的子系統(tǒng)——社會(huì)治理狀況，事關(guān)社會(huì)治理的現(xiàn)代化進(jìn)程，由此推理出如何構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度以匹配現(xiàn)代社會(huì)治理是亟待研究的重要議題。

目前國內(nèi)相關(guān)研究主要集中在國家治理與財(cái)政制度的關(guān)系上。一方面研究國家治理與財(cái)政制度的理論邏輯關(guān)系。周克清（2014）提出現(xiàn)代國家治理與現(xiàn)代財(cái)政制度在價(jià)值追求上具有天然的同一性[1]。李一花（2015）梳理了財(cái)政制度與國家治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)[2]。劉尚希（2015）認(rèn)為從“財(cái)政作為國家治理基礎(chǔ)”這個(gè)邏輯自然延伸，財(cái)政制度已嵌入到國家治理中的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及中央與地方三個(gè)結(jié)構(gòu)性維度中[3]。另一方面研究如何完善財(cái)政制度以推動(dòng)國家治理。高培勇（2014）以公共性、非營利性、法治化三大特征來勾畫現(xiàn)代財(cái)政制度，以匹配國家治理現(xiàn)代化[4]。馬蔡琛、黃鳳羽（2014）從預(yù)算制度、稅收制度、事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)制度三個(gè)方面來構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度[5]。賈康、龍小燕（2014）提出以“財(cái)政全域國家治理”框架來建立現(xiàn)代財(cái)政制度[6]。于樹一（2015）設(shè)計(jì)了國家治理下事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的方案[7]。

考慮到將財(cái)政制度引入到社會(huì)治理的研究較少，本文在剖析社會(huì)治理與財(cái)政制度內(nèi)生關(guān)系的基礎(chǔ)上，歸納出現(xiàn)行財(cái)政制度偏離現(xiàn)代社會(huì)治理的運(yùn)行缺陷，再提出匹配社會(huì)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)代財(cái)政制度構(gòu)建方向。

二、現(xiàn)代財(cái)政制度對社會(huì)治理現(xiàn)代化的作用機(jī)理

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方積極性”，同時(shí)又強(qiáng)調(diào)“必須從維護(hù)最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務(wù)體系，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)”[4]。這說明構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)該圍繞公共服務(wù)的最優(yōu)供給展開，加快建設(shè)公共服務(wù)體系，并以公共服務(wù)體制和提供能力現(xiàn)代化為基礎(chǔ)來推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化?，F(xiàn)代財(cái)政制度對社會(huì)治理現(xiàn)代化的作用機(jī)理主要體現(xiàn)在以下三方面：

——預(yù)算安排制度。預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的核心。政府預(yù)算就其本質(zhì)而言就是政府接受社會(huì)公眾的委托，利用其繳納的稅收及其他資源向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品及服務(wù)的活動(dòng)。一方面，政府預(yù)算可以詳細(xì)反映政府的活動(dòng)，反映政府對公共物品的投入力度、重視程度以及偏好等，進(jìn)而評價(jià)政府的社會(huì)治理水平；另一方面，政府預(yù)算能力也體現(xiàn)著政府的社會(huì)治理能力，因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)下社會(huì)主體利益分配不均，矛盾凸顯，合理的預(yù)算不僅能緩解社會(huì)矛盾，重新調(diào)整利益分配格局，還能優(yōu)化公共物品供給機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)治理水平的提高。

——事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配制度。事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。大多數(shù)的基礎(chǔ)民生保障性的公共服務(wù)交由地方政府供給是有充分的理論依據(jù)的，事實(shí)上由于地方政府具有先天的信息優(yōu)勢和知情監(jiān)督權(quán)，在公共服務(wù)供給方面的許多事權(quán)都應(yīng)該劃給地方政府。為保障當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)的供給，提高社會(huì)治理水平，就必須給地方政府配置相適應(yīng)的財(cái)權(quán)。事權(quán)與財(cái)權(quán)出現(xiàn)的嚴(yán)重錯(cuò)配狀況往往成為制約地方政府社會(huì)治理能力提升的主要障礙。

——轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，其在促進(jìn)社會(huì)治理上主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。長期存在的基本公共服務(wù)供給不均衡主要表現(xiàn)為由區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異造成的地區(qū)間基本公共服務(wù)供給不均衡以及由城鄉(xiāng)二元制格局導(dǎo)致的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均衡，如果僅依靠地方政府實(shí)現(xiàn)全國公共服務(wù)均等化的目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。而對于中央政府來說，調(diào)節(jié)收入分配、保障基本民生是其首要考慮目標(biāo)。因此就需要通過中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，以均衡地方的社會(huì)治理水平。二是轉(zhuǎn)移支付能夠改變地方政府傳統(tǒng)的“重投資輕民生”的支出偏好，增強(qiáng)社會(huì)治理投入。因?yàn)榧词怪醒胝畬Φ胤秸M(jìn)行大量的轉(zhuǎn)移支付，由于地方政府的偏好，很可能將資金用于地方投資和建設(shè)，較少考慮民生服務(wù)，這樣中央政府就必須對轉(zhuǎn)移支付資金用途進(jìn)行限制，以保障地方基本公共服務(wù)的均衡供給。分類撥款最符合現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，理應(yīng)成為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改革的主要方向。

三、社會(huì)治理視域下現(xiàn)行財(cái)政制度的運(yùn)行缺陷

現(xiàn)行的財(cái)政制度長期以來強(qiáng)調(diào)財(cái)政的經(jīng)濟(jì)功能，而忽視了其在社會(huì)治理中的重要作用。財(cái)政制度運(yùn)行偏離最優(yōu)社會(huì)治理的缺陷表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

（一）財(cái)政支出結(jié)構(gòu)失衡

近年來我國公共財(cái)政支出一直穩(wěn)步增長，為改進(jìn)社會(huì)治理狀況提供了有力的財(cái)力保障，但財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中的失衡現(xiàn)象較為明顯。公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中社會(huì)治理支出比重反映了政府對社會(huì)治理的重視程度。從表1可以看出，公共財(cái)政支出比重前三位的分別是：經(jīng)濟(jì)治理支出、教育支出、社會(huì)保障與就業(yè)支出（2012年教育支出比重最大），而同時(shí)期美國等較發(fā)達(dá)國家財(cái)政支出比重靠前的是健康支出、社會(huì)保護(hù)支出、教育支出。這說明發(fā)達(dá)國家的財(cái)政支出的前三項(xiàng)主要用于人力資本、國民醫(yī)療等社會(huì)治理支出，而我國前三位的財(cái)政支出主要用于經(jīng)濟(jì)事務(wù)和一般公共服務(wù)，其中經(jīng)濟(jì)事務(wù)比重超過了1/5；雖然教育支出占比較大，但由于教育資金使用效率較低且人員經(jīng)費(fèi)中非教育人員占比較重，因而教育支出相對仍顯不足；而對于與居民息息相關(guān)的醫(yī)療衛(wèi)生支出僅占7%～9%之間，與發(fā)達(dá)國家相距甚遠(yuǎn)。

雖然我國社會(huì)治理支出比例逐年上升，但經(jīng)濟(jì)治理支出的比重一直居高不下，且社會(huì)治理財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化進(jìn)展緩慢，這說明政府“重經(jīng)濟(jì)建設(shè)輕民生投入”模式仍根深蒂固，這一結(jié)構(gòu)性缺陷也是造成政府社會(huì)治理水平低下的關(guān)鍵原因之一。

（二）稅收制度亟待優(yōu)化

近年來我國稅收收入穩(wěn)步增加，與此同時(shí)基本公共服務(wù)均等化、稅收收入公平分配等影響民生的重要問題卻未得到有效改善，其根本原因在于現(xiàn)行的稅收制度并未將政府供給公共服務(wù)及社會(huì)治理能力作為稅制設(shè)置合理與否的標(biāo)準(zhǔn)，主要表現(xiàn)在以下兩方面：

一是納稅人負(fù)擔(dān)不公平。從納稅人角度看稅制設(shè)置是否合理應(yīng)該表述為：收入水平相等的納稅人承擔(dān)同等的稅收負(fù)擔(dān)，收入水平不等的納稅人承擔(dān)不同的稅收負(fù)擔(dān)。而以2014年稅收收入數(shù)據(jù)來看，增值稅、營業(yè)稅為代表的間接稅占到整個(gè)稅收比重的48%，而所得稅為主的直接稅只占27%。由于間接稅的可轉(zhuǎn)嫁性，在廣泛流轉(zhuǎn)的商品生產(chǎn)、批發(fā)過程中，最終的稅收負(fù)擔(dān)大部分由消費(fèi)者承擔(dān)，并未體現(xiàn)稅負(fù)負(fù)擔(dān)與收入水平掛鉤原則。與此同時(shí)，能夠調(diào)節(jié)收入差距的直接稅特別是累進(jìn)性的直接稅由于一些如所得稅占比過小、財(cái)產(chǎn)稅并不完善等原因沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。而納稅人負(fù)擔(dān)的不公平必然會(huì)加劇社會(huì)組織及公民等納稅主體對社會(huì)的不滿，進(jìn)一步激化社會(huì)矛盾，對政府的社會(huì)治理能力形成了嚴(yán)峻考驗(yàn)。

二是社會(huì)主體受益不均衡。從受益主體看，現(xiàn)行稅收制度設(shè)置不合理導(dǎo)致全國社會(huì)治理水平存在嚴(yán)重失衡現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的失衡，即東部地區(qū)的社會(huì)治理水平明顯高于中部，中部又明顯高于西部；城市的社會(huì)治理水平總體上優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)。從理論上說，每個(gè)公民都有權(quán)利享受均等的社會(huì)公共服務(wù)，這是人權(quán)的基本保障，而不應(yīng)與自身所在的地區(qū)、戶籍、居住地相關(guān)；從現(xiàn)實(shí)中看，由政府社會(huì)治理水平失衡而導(dǎo)致社會(huì)主體享受公共服務(wù)的不同已經(jīng)導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)矛盾，挫傷社會(huì)主體積極性。

（三）事權(quán)與支出責(zé)任不相匹配

事權(quán)與支出責(zé)任相匹配是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要特征之一。事權(quán)是指各級政府在管轄區(qū)內(nèi)依據(jù)應(yīng)當(dāng)提供的公共服務(wù)和管理的社會(huì)事務(wù)的需要所進(jìn)行的政府活動(dòng)；支出責(zé)任是指政府在履行事權(quán)時(shí)必須承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任?，F(xiàn)行財(cái)政制度中政府間事權(quán)與支出責(zé)任不匹配是導(dǎo)致政府社會(huì)治理水平低下的主要原因，其缺陷主要表現(xiàn)在：

一方面是各級政府事權(quán)與支出責(zé)任范圍未明確。長期以來，各級政府事權(quán)與支出責(zé)任范圍的界定并未依據(jù)社會(huì)公共服務(wù)及自身社會(huì)治理能力提升的實(shí)際需求，而多基于上級政府對下級政府的行政命令，因此造成地方政府對超出本轄區(qū)的支出責(zé)任無意愿卻又迫于行政壓力不得不提供，這樣就會(huì)造成地方政府的對提升自身社會(huì)治理水平的能力下降并且嚴(yán)重影響許多跨地區(qū)公共物品的提供。究其原因主要有兩個(gè)：一是缺乏相關(guān)法律的明確規(guī)定。相關(guān)法規(guī)的缺失造成政府間支出責(zé)任劃定混亂，隨意性較大；二是事權(quán)與支出責(zé)任界定不符合效率原則。在分權(quán)改革過程中，中央政府將本屬于自身的事權(quán)如社會(huì)保障、教育、醫(yī)療等下放給地方，卻未將給予相應(yīng)財(cái)力的補(bǔ)償，造成地方政府對許多公共物品的提供有心無力，制約了地方社會(huì)治理水平的提升。

另一方面是轉(zhuǎn)移支付制度不完善。轉(zhuǎn)移支付是本級政府按照社會(huì)需求承擔(dān)本地區(qū)事權(quán)，在財(cái)力存在缺口情況下上級政府對其進(jìn)行彌補(bǔ)的活動(dòng)?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷主要體現(xiàn)在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例過高，一般性轉(zhuǎn)移支付比例不足。過高的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付保障了地方政府基本公共服務(wù)的供給，但卻抑制了地方政府的公共服務(wù)供給創(chuàng)新。這是因?yàn)閷ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付只對特定的公共服務(wù)進(jìn)行投入如教育、社會(huì)保障等，但是整體社會(huì)公共服務(wù)的供給是一個(gè)體系，并且應(yīng)交由本地區(qū)政府主導(dǎo)；而由于一般性轉(zhuǎn)移支付比例較低，地方政府無法獲得足夠的財(cái)力保證，整個(gè)公共服務(wù)供給的質(zhì)量與效率必然會(huì)受到影響，從而影響社會(huì)治理水平的改善。

（四）預(yù)算制度不健全

預(yù)算是安排政府收支一項(xiàng)重要活動(dòng)，通過預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評估的運(yùn)行過程，一定時(shí)期內(nèi)的政府活動(dòng)及運(yùn)行成本都要接受民眾的審查，以此檢驗(yàn)財(cái)政資金是否用于提供公共服務(wù)或提供公共服務(wù)是否高效，從而促使政府提升社會(huì)治理水平。而現(xiàn)行的預(yù)算制度仍存在明顯缺陷：

一是過于關(guān)注預(yù)算投入?，F(xiàn)行的預(yù)算制度具有明顯的投入控制型模式，其關(guān)注的重點(diǎn)在于列出具體財(cái)政資金流向，保證財(cái)政撥款依據(jù)預(yù)先設(shè)定的計(jì)劃撥付，強(qiáng)調(diào)資金投入的準(zhǔn)確性。但是過于強(qiáng)調(diào)投入便會(huì)導(dǎo)致社會(huì)需求與資金投入出現(xiàn)明顯錯(cuò)配，偏離了社會(huì)治理的目標(biāo)，比如某些領(lǐng)域的政府部門為了維持原有預(yù)算，年底“突擊花錢”；而一些領(lǐng)域由于得不到足夠資金，其主管政府部門便會(huì)消極怠政。這樣，政府支出越來越多，社會(huì)治理問題改善卻并不顯著。

二是預(yù)算編制不完整。預(yù)算的編制應(yīng)該將全部財(cái)政資金收支狀況予以反映，不應(yīng)該存在政府預(yù)算外資金。盡管從目前看我國預(yù)算體系包括公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算，但仍然有大量未納入預(yù)算的資金，比如政府購買公共服務(wù)的資金。這樣，此部分資金就不會(huì)受到預(yù)算監(jiān)督，長久必然會(huì)導(dǎo)致資金利用效率低下，從而影響公共服務(wù)的提供，弱化社會(huì)治理能力。

三是預(yù)算彈性較小。預(yù)算作為對財(cái)政資金的一種規(guī)劃，在執(zhí)行過程中必然會(huì)受到諸如實(shí)際公共服務(wù)需求的變化、民眾對公共產(chǎn)品關(guān)注轉(zhuǎn)移等因素的影響而發(fā)生必要的調(diào)整。但目前的預(yù)算制度對執(zhí)行過程中的自由裁量權(quán)限制較多且預(yù)算彈性小，這樣在當(dāng)社會(huì)公共服務(wù)需求發(fā)生變化時(shí)，預(yù)算的執(zhí)行也不會(huì)隨之調(diào)整，造成財(cái)政資金運(yùn)用與社會(huì)治理目標(biāo)的偏差。

四、匹配社會(huì)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)代財(cái)政制度構(gòu)建路徑

建立現(xiàn)代財(cái)政制度需要更新原有財(cái)政理念，明確基本內(nèi)涵。相對于原有的財(cái)政制度，現(xiàn)代財(cái)政制度要求聚集公共資源來有效提供公共服務(wù)以提升社會(huì)治理水平。匹配社會(huì)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)代財(cái)政制度構(gòu)建路徑如下。

（一）財(cái)政支出制度改革：強(qiáng)調(diào)支出結(jié)構(gòu)調(diào)整

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化與否直接決定著社會(huì)治理水平的高低，因此要提升政府的社會(huì)治理能力就必須對現(xiàn)行的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革：

一是縮減政府性投資，加大民生投入。隨著市場制度的逐步完善，政府應(yīng)該逐漸退出一般性的競爭領(lǐng)域，減少對市場的干預(yù)。在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上就表現(xiàn)為減少在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上的資金投入，加大對社會(huì)保障性民生的投入，例如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等關(guān)系民眾切身利益的領(lǐng)域。

二是擴(kuò)大財(cái)政支出的覆蓋范圍。為提升政府社會(huì)治理能力，政府應(yīng)該一方面擴(kuò)大對農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)的投入范圍，將農(nóng)村養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等作為投入的主要方向，繼續(xù)加大其補(bǔ)助力度，以縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距；另一方面繼續(xù)加大對中西部公共服務(wù)的投入比例，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均衡性發(fā)展。

（二）稅收制度改革：著力稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化

稅收制度是社會(huì)治理的基本保障，也是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。通過構(gòu)建合理公平的稅收體系來推進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)治理。

（1）提高直接稅的比重，均衡稅收比例。間接稅通過轉(zhuǎn)嫁，最終的稅負(fù)大都落在消費(fèi)者身上，而直接稅以公民的收入和財(cái)產(chǎn)作為計(jì)稅依據(jù)，多采用累進(jìn)稅率方式征收，這樣既體現(xiàn)了稅負(fù)與收入能力相符原則，又保證了稅負(fù)的公開透明，有利于收入分配公平。從社會(huì)治理角度上看，提高直接稅比例，納稅人能夠更加清楚全面了解自己的納稅金額和負(fù)稅比重，促使自己更加關(guān)注所納稅款的用途及使用效率，有利于抑制腐敗和政府的無效率作為。同時(shí)納稅人會(huì)更加樂于參與公共服務(wù)建設(shè)，促進(jìn)公共服務(wù)供給機(jī)制的優(yōu)化，真正成為社會(huì)治理的一大主體。

（2）構(gòu)建地方主體稅種，減輕中央政府轉(zhuǎn)移支付壓力。隨著“營改增”的推進(jìn)，作為地方主體稅種的營業(yè)稅逐漸減少消失，現(xiàn)行的地方稅種只能依靠共享稅和中央轉(zhuǎn)移支付來維持地方財(cái)政平衡，因而構(gòu)建地方主體稅種極為迫切。目前，尚在改革中的房產(chǎn)稅和未開征的資源稅、遺產(chǎn)贈(zèng)與稅等被寄予厚望，能否成為地方主體稅種，還需要繼續(xù)改革。而地方主體稅種一旦確立，將會(huì)對社會(huì)治理水平的提高具有重要意義：首先，地方政府擁有可供自由支配的稅收收入，憑借先天的信息優(yōu)勢和知情權(quán)，不論是亟待解決的本地污染治理還是突然發(fā)生的自然災(zāi)害善后問題都能做出及時(shí)快速反應(yīng)；其次，地方政府主體稅種建立，便會(huì)減輕中央政府轉(zhuǎn)移支付的壓力，使中央政府傾注更多的人力、精力投入全國性的公共物品提供上來。

（3）加快推進(jìn)重點(diǎn)稅種改革，完善稅收制度。為了推動(dòng)現(xiàn)代稅收制度的建立，現(xiàn)行的稅收制度正在加速改革，改革的目標(biāo)也應(yīng)圍繞社會(huì)治理現(xiàn)代化。當(dāng)前需要推進(jìn)重點(diǎn)稅種的改革有：一是加快建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度。將對大部分征稅所得項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一的征稅辦法綜合計(jì)稅；同時(shí)合理調(diào)整個(gè)稅免征額、扣除項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，嘗試實(shí)行以家庭為基本申報(bào)單位的所得稅申報(bào)模式，充分考慮納稅主體家庭狀況、贍養(yǎng)父母情況、子女教育、住房和醫(yī)療等重大支出項(xiàng)目，切實(shí)保障工薪階層最基本的生活需要。二是房產(chǎn)稅改革。將現(xiàn)行偏重于房地產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的征稅轉(zhuǎn)變?yōu)榉康禺a(chǎn)存量環(huán)節(jié)的征稅，這樣既開拓了地方政府的主體稅源又有利于國民財(cái)富的分配。三是資源稅改革。應(yīng)盡快將一些不可再生的資源，或污染較大的金屬等納入資源稅的征稅范圍，發(fā)揮應(yīng)有的保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源的作用。

（三）財(cái)政體制改革：事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)

完善財(cái)政體制、構(gòu)建現(xiàn)代政府間財(cái)政關(guān)系是現(xiàn)代財(cái)政制度的基石，能為改進(jìn)社會(huì)治理狀況提供制度保障。

（1）依據(jù)社會(huì)公共需求，合理明確事權(quán)、界定支出責(zé)任。政府應(yīng)該根據(jù)公共服務(wù)的需求，合理劃分各級政府的事權(quán)并界定相應(yīng)的支出責(zé)任。首先，政府應(yīng)該確定自身的事權(quán)范圍，將競爭領(lǐng)域中的事物更多的交給市場去做，社會(huì)領(lǐng)域的交由社會(huì)組織解決。其次，根據(jù)公共服務(wù)的受益范圍劃分支出責(zé)任：全國性的公共服務(wù)如國防、外交等劃歸中央；跨地區(qū)的事務(wù)由中央與地方共同負(fù)擔(dān)，具體表現(xiàn)為由中央或地區(qū)之一牽頭，另一方積極配合如跨地區(qū)的河流污染治理、公共基礎(chǔ)設(shè)施修建等；地方性的公共事務(wù)由地方負(fù)責(zé)如地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、居民最低生活保障等。

（2）規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。政府事權(quán)和支出責(zé)任的實(shí)現(xiàn)需要充足的財(cái)力保障。各級政府的財(cái)力來源一般包括本級政府的財(cái)政收入加上上級政府的轉(zhuǎn)移支付，其中轉(zhuǎn)移支付占有重要比例。因此，要保證事權(quán)與支出責(zé)任能落實(shí)到位，必須完善現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度：

一是提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例。在提供地區(qū)性公共服務(wù)方面，地方政府有著天然的信息和知情優(yōu)勢，如果提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例使其擁有自身可控的資金，就會(huì)大大增強(qiáng)地方政府提供或改善公共服務(wù)特別是本地區(qū)特有的公共服務(wù)的熱情；否則，如果地方政府長期處于可控資金匱乏的境地，除了中央政府規(guī)定的事權(quán)和支出責(zé)任外，地方政府對其他考慮和監(jiān)管不到的地方會(huì)視而不見，久而久之就會(huì)出現(xiàn)地方政府“怠政”、“惰政”現(xiàn)象。

二是加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的管理，引入績效評價(jià)機(jī)制?，F(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度普遍存在效率低、成本高的特點(diǎn)，對此應(yīng)該加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移支付的管理，將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中屬于地方事權(quán)與支出責(zé)任且數(shù)額穩(wěn)定的劃歸一般性轉(zhuǎn)移支付；加大向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，保證其基本財(cái)力需求。同時(shí)引入績效評價(jià)機(jī)制，杜絕以前隨意分配的現(xiàn)象，使轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)范、透明，落實(shí)到實(shí)處。

（四）預(yù)算制度改革：納入法治化軌道

建立現(xiàn)代預(yù)算制度是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，政府預(yù)算反映整個(gè)國家政策、政府支出范圍與方向，黨的十八屆三中全會(huì)明確指出預(yù)算編制要遵循“全面規(guī)范、公開透明”原則，要提高社會(huì)治理水平，就必須使更多的社會(huì)力量參與到預(yù)算編制中去，同時(shí)將預(yù)算關(guān)注重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到能否提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)上來。

一是深化社會(huì)參與政府預(yù)算編制審核監(jiān)督程度。政府預(yù)算反映著財(cái)政資金的使用范圍和支出方向，改變著政府、市場、產(chǎn)業(yè)之間的利益分配格局。在政府編制預(yù)算過程中，必須引入社會(huì)力量參與監(jiān)督。在全國層面，可設(shè)置有一定社會(huì)人員參與的預(yù)算委員會(huì)審核政府預(yù)算，同時(shí)將預(yù)算部門編制的財(cái)政預(yù)算和執(zhí)行報(bào)告盡可能通俗易懂，重點(diǎn)支出內(nèi)容細(xì)化，將更多涉及民生保障的預(yù)算支出更全面向社會(huì)公開；在縣級層面，加大參與式預(yù)算的推廣力度，使得公民在參與監(jiān)督過程中激發(fā)關(guān)注社會(huì)問題的熱情，提升其參與社會(huì)治理的能力；在社區(qū)層面，基層政府應(yīng)該積極引導(dǎo)民眾參與社區(qū)保障、環(huán)境治理等直接影響到民眾切身利益的活動(dòng)。

二是完善預(yù)算編制，立法規(guī)范預(yù)算。要保持預(yù)算的完整性，一方面需要通過立法機(jī)關(guān)規(guī)范預(yù)算的編制流程，保證所有財(cái)政資金都納入國家預(yù)算并且通過全國人大等國家權(quán)力機(jī)關(guān)審批，沒有通過審批的財(cái)政收入視為不合規(guī)收入，沒有通過審理的預(yù)算支出不得安排支出；另一方面要將政府購買公共服務(wù)的財(cái)政支出納入預(yù)算，加強(qiáng)成本核算，健全會(huì)計(jì)核算機(jī)制。這樣通過預(yù)算的全面覆蓋和立法的規(guī)范就保障了預(yù)算的準(zhǔn)確完整性，發(fā)揮其在社會(huì)治理中的作用。

三是建立績效預(yù)算機(jī)制與跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。針對預(yù)算過于注重投入的缺陷，政府應(yīng)該在保持投入控制的基礎(chǔ)上增加對資金投入結(jié)果的控制。具體就是以公共服務(wù)的提供質(zhì)量與效率為基礎(chǔ)，建立一套績效評價(jià)體系以判斷財(cái)政資金投入的結(jié)果并將其與政府政績掛鉤，即建立績效預(yù)算機(jī)制。同時(shí)，為保證預(yù)算在提供公共服務(wù)中的靈活性，應(yīng)該建立起跨年度預(yù)算平衡機(jī)制即允許跨年度的資金使用權(quán)和將本年度預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)至下年使用，但必須保證中長期內(nèi)的預(yù)算平衡。

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