王娟

立法是地方人大的重要職責(zé)，創(chuàng)新是開創(chuàng)立法工作新局面的必由之路。黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家對(duì)更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用提出了系列要求。全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)在立法工作會(huì)議上多次要求，緊緊抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，深刻認(rèn)識(shí)立法工作面臨的新形勢(shì)新任務(wù)新要求。市人大常委會(huì)把依法創(chuàng)新立法工作機(jī)制作為加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的重要方面，勇于探索，開拓進(jìn)取，依法推進(jìn)創(chuàng)新，努力形成了與自身立法工作、立法需求、立法特點(diǎn)相適應(yīng)的立法工作機(jī)制。

一、“1+2+X”的工作制度體系成為引領(lǐng)創(chuàng)新的載體

“1”是指《上海市制定地方性法規(guī)條例》（以下簡(jiǎn)稱地方性法規(guī)條例）?！?”是指常委會(huì)主任會(huì)議制定的《關(guān)于加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)的規(guī)定》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民主立法工作的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“兩規(guī)定”）?！癤”是指常委會(huì)主任會(huì)議制定的《關(guān)于地方性法規(guī)草案起草工作的基本要求》等系列單項(xiàng)工作制度。本市的立法工作制度體系建設(shè)呈現(xiàn)出三個(gè)方面的特點(diǎn)：

一是主動(dòng)作為，緊扣中央要求開展創(chuàng)新。本屆人大常委會(huì)組成伊始，就主動(dòng)開展“立法工作組織協(xié)調(diào)”、“加強(qiáng)民主立法”課題研究。黨的十八屆四中、五中全會(huì)和立法法修改后，常委會(huì)及時(shí)貫徹中央精神要求，對(duì)“1+2+X”工作制度體系作相應(yīng)梳理和深入研究。

二是系統(tǒng)修改，做好制度間的銜接協(xié)調(diào)。為系統(tǒng)、全面地把中央的各項(xiàng)要求貫徹到立法工作中去，常委會(huì)對(duì)“1+2+X”工作制度體系的完善作了統(tǒng)籌安排。2015年下半年，啟動(dòng)了對(duì)地方性法規(guī)、常委會(huì)主任會(huì)議文件的修改和單項(xiàng)工作制度的制定。

三是加強(qiáng)保障，推進(jìn)工作機(jī)制的有效運(yùn)行。常委會(huì)圍繞各項(xiàng)工作制度研究確立相應(yīng)的流程，為工作的規(guī)范運(yùn)行提供支撐；常委會(huì)開展信息化建設(shè)，優(yōu)化“上海人大公眾網(wǎng)”及相應(yīng)電子系統(tǒng)，為加強(qiáng)與代表和公眾的互動(dòng)、提高立法工作效率提供技術(shù)保障。

二、近年來(lái)上海在立法過(guò)程各個(gè)環(huán)節(jié)的主要?jiǎng)?chuàng)新實(shí)踐

（一）在法規(guī)提交人大審議前的階段

一是積極開展立法項(xiàng)目聯(lián)合論證。常委會(huì)法工委召開立項(xiàng)聯(lián)合論證會(huì)，由相關(guān)政府部門匯報(bào)擬申報(bào)立法的項(xiàng)目情況，由市人大法制委、常委會(huì)法工委、市人大相關(guān)專門委員會(huì)、市政府法制辦、市人大代表、專家共同對(duì)是否立項(xiàng)作論證。全國(guó)人大常委會(huì)法工委專程來(lái)滬對(duì)這項(xiàng)工作進(jìn)行考察。二是形成立法項(xiàng)目的滾動(dòng)推進(jìn)機(jī)制。常委會(huì)對(duì)立法預(yù)備項(xiàng)目、調(diào)研項(xiàng)目中社會(huì)急需但難度較大的項(xiàng)目開展調(diào)研，推進(jìn)重大問(wèn)題的協(xié)調(diào)。如條件成熟，預(yù)備項(xiàng)目、調(diào)研項(xiàng)目可以轉(zhuǎn)為正式項(xiàng)目。三是研究建立“立項(xiàng)通知書”機(jī)制。法規(guī)立項(xiàng)后，法工委即向起草單位發(fā)放“立項(xiàng)通知書”，明確法規(guī)起草的重點(diǎn)和要求，規(guī)范起草的標(biāo)準(zhǔn)，告知起草中要注意的問(wèn)題，有效提高了法規(guī)草案的起草質(zhì)量。四是確立重要法規(guī)起草的雙組長(zhǎng)機(jī)制。對(duì)重要法規(guī)草案的起草，由常委會(huì)分管副主任和市政府分管副市長(zhǎng)共同擔(dān)任起草組組長(zhǎng)。目前正在推進(jìn)的社會(huì)信用立法在起草階段就采取了雙組長(zhǎng)制。五是探索對(duì)提請(qǐng)審議前的法規(guī)草案開展“中期評(píng)估”。在起草部門完成法規(guī)起草工作，法規(guī)草案提交市政府法制辦之前，法制委、法工委就會(huì)同專門委員會(huì)、市政府法制辦聯(lián)合開展“中期評(píng)估”。通過(guò)評(píng)估，及早發(fā)現(xiàn)法規(guī)草案中的重大疏漏，指導(dǎo)起草部門改進(jìn)工作。六是提前謀劃常委會(huì)組成人員、代表參與立法活動(dòng)。年度立法工作計(jì)劃確定后，法工委就將立法項(xiàng)目發(fā)送全體常委會(huì)組成人員和市人大代表，征詢參與立法活動(dòng)的意向。該項(xiàng)工作推進(jìn)了常委會(huì)組成人員、代表對(duì)立法工作的全程參與，提高了立法服務(wù)保障工作的針對(duì)性。

（二）法規(guī)進(jìn)入立法程序后的階段

一是推進(jìn)長(zhǎng)三角立法協(xié)作機(jī)制取得成果。2014年，由上海牽頭，浙蘇皖等兄弟省市齊心協(xié)力，長(zhǎng)三角區(qū)域立法協(xié)作機(jī)制獲得重大成果?！伴L(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作”以一章九條文的形式正式亮相上海大氣污染防治立法。江蘇、安徽在隨后出臺(tái)的大氣污染防治立法中，也在相關(guān)條款中作了銜接和呼應(yīng)。二是積極開展立法聽證廣播、電視直播。本屆常委會(huì)著力推進(jìn)立法聽證會(huì)的“實(shí)時(shí)直播”。2013年，軌道交通立法聽證會(huì)進(jìn)行廣播、網(wǎng)絡(luò)、微博全程直播，中央主要媒體紛紛給予報(bào)道。2014年，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法聽證活動(dòng)繼續(xù)創(chuàng)新，由電視進(jìn)行直播，再次獲得社會(huì)好評(píng)，引起各方積極反響。三是堅(jiān)持細(xì)化法規(guī)草案的征求意見工作。常委會(huì)探索將法規(guī)相關(guān)背景材料與法規(guī)草案一并在媒體上公布。殘疾人權(quán)益保障條例草案的征求意見材料，通過(guò)“上海殘疾人網(wǎng)”的“讀屏軟件”為盲人群體提供無(wú)障礙閱讀服務(wù)。四是探索將法規(guī)解讀和審議相結(jié)合。在常委會(huì)審議前，先由草案起草單位做草案內(nèi)容解讀并回答組成人員提問(wèn)。解讀工作的改進(jìn)，使常委會(huì)組成人員能更好地把握法規(guī)的起草進(jìn)程和各方訴求，有效地提高了隨后舉行的常委會(huì)會(huì)議審議的質(zhì)量。五是開展代表進(jìn)社區(qū)聽取法規(guī)草案意見工作。常委會(huì)組織代表進(jìn)社區(qū)聽取對(duì)老年人權(quán)益保障條例草案的意見，代表們與老年人座談交流，回收調(diào)查問(wèn)卷5700多份，廣泛收集了老年人及其家屬、護(hù)理人員和養(yǎng)老院工作人員的意見。

（三）法規(guī)通過(guò)后的階段

一是建立法律行政法規(guī)動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制。法工委及時(shí)跟進(jìn)法律行政法規(guī)的立改廢情況，對(duì)本市現(xiàn)行地方性法規(guī)作分析研究。2016年，常委會(huì)根據(jù)動(dòng)態(tài)跟蹤分析意見，主動(dòng)提出議案，清理了一批涉及行政審批改革事項(xiàng)的地方性法規(guī)。二是實(shí)現(xiàn)立法新聞發(fā)布的常態(tài)化。每一件地方性法規(guī)通過(guò)后，常委會(huì)都要召開新聞發(fā)布會(huì)，向本市主要媒體通報(bào)和介紹法規(guī)的制定、修改背景和主要內(nèi)容，回應(yīng)各方關(guān)切。此外，還開展了如下工作：一是主動(dòng)開展改革授權(quán)需求評(píng)估。2013年，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整法律規(guī)定的部分行政審批；2016年，授權(quán)期限將到期。2015年，常委會(huì)主動(dòng)開展改革授權(quán)需求評(píng)估，向有關(guān)方面提出了修改法律或延長(zhǎng)調(diào)整期等建議。二是形成備案審查的溝通協(xié)商機(jī)制。經(jīng)與市政府協(xié)調(diào)溝通，常委會(huì)將備案審查范圍由市政府規(guī)章拓展到所有“滬府發(fā)”規(guī)范性文件，并建立了人大與政府的及時(shí)溝通協(xié)商工作機(jī)制以推動(dòng)備案審查的良性循環(huán)。三是探索代表專家參與備案審查工作。常委會(huì)探索建立了代表專家參與備案審查的工作機(jī)制，更好地發(fā)揮了代表在人大工作中的主體作用，加強(qiáng)了對(duì)規(guī)范性文件中重要問(wèn)題的研討論證。

上海在發(fā)揮立法研究所作用和委托第三方機(jī)構(gòu)參與立法項(xiàng)目篩選和評(píng)估上也有許多創(chuàng)新。

三、對(duì)創(chuàng)新立法工作機(jī)制的思考

（一）發(fā)揮人大主導(dǎo)、完善立法工作格局是工作創(chuàng)新的主線

2016年，中央下發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》，對(duì)完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的立法工作格局作了重申和明確，也為新時(shí)期謀劃立法工作機(jī)制創(chuàng)新明確了主要著力點(diǎn)。

一是在加強(qiáng)黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)方面：一要完善常委會(huì)黨組聽取重大立法工作匯報(bào)機(jī)制，更好地發(fā)揮黨組在立法工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。二要在設(shè)計(jì)工作流程時(shí)，將重大問(wèn)題經(jīng)黨組討論并向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告，作為重要程序要素。

二是在發(fā)揮好人大權(quán)力機(jī)關(guān)的作用方面：一要發(fā)揮人大的立法組織協(xié)調(diào)作用，通過(guò)立項(xiàng)、起草、審議等環(huán)節(jié)的系列工作機(jī)制創(chuàng)新，提供支撐。二要發(fā)揮代表和常委會(huì)組成人員的主體作用，把代表聯(lián)系群眾、發(fā)揮代表專業(yè)特長(zhǎng)、發(fā)揮多層級(jí)代表作用與工作機(jī)制創(chuàng)新結(jié)合起來(lái)；把完善常委會(huì)會(huì)議制度特別是審議制度與工作機(jī)制創(chuàng)新結(jié)合起來(lái)。三要發(fā)揮法制委、法工委和專門委員會(huì)的作用，圍繞提高法制委統(tǒng)一審議質(zhì)量、加強(qiáng)法工委立法工作參謀助手作用、優(yōu)化專門委員會(huì)在審議階段的職能等開展創(chuàng)新。

三是在推動(dòng)政府及其部門發(fā)揮在立法中的作用方面：一要健全人大和政府的溝通機(jī)制，圍繞完善人大黨組與政府黨組，法工委與市政府法制辦的溝通機(jī)制開展創(chuàng)新。二要規(guī)范政府立法草案的提交，圍繞提高草案質(zhì)量、完善重大問(wèn)題協(xié)調(diào)機(jī)制等開展創(chuàng)新。三要督促政府在立法后繼續(xù)發(fā)揮作用，圍繞立法后續(xù)的清理、配套等工作開展創(chuàng)新。

四是在組織各方共同參與立法工作方面：一要推進(jìn)重大利益的協(xié)商，圍繞立法協(xié)商、更好地發(fā)揮專業(yè)團(tuán)體的作用等開展創(chuàng)新。二要完善立法調(diào)研制度，結(jié)合現(xiàn)有的基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作，進(jìn)一步研究深入基層、深入群眾開展調(diào)研的有效方式。三要拓寬公民有序參與立法途徑，不斷改進(jìn)草案公開征求意見機(jī)制，完善聽證、論證等工作機(jī)制。四要發(fā)揮下級(jí)人大常委會(huì)的作用，健全和細(xì)化征詢立法意見等方面的工作。

（二）依法創(chuàng)新、立足地方實(shí)際創(chuàng)新是工作創(chuàng)新的原則

一是堅(jiān)持依法創(chuàng)新立法工作機(jī)制。習(xí)近平總書記關(guān)于凡屬重大改革都要于法有據(jù)、先立后破、有序進(jìn)行的深刻論述，不僅為把握立法與改革的關(guān)系提供了重要指引，也為創(chuàng)新立法工作機(jī)制提供了重要指引。要堅(jiān)持依法立法的理念，嚴(yán)格依照立法法規(guī)定的權(quán)限和程序行使立法權(quán)，在法律框架和地方立法職權(quán)范圍內(nèi)開展立法工作機(jī)制創(chuàng)新。在創(chuàng)新立法工作機(jī)制中，恪守三個(gè)堅(jiān)持：堅(jiān)持把依法創(chuàng)新作為工作的前提。堅(jiān)持把不越權(quán)、不越位作為工作底線。堅(jiān)持把運(yùn)用法治思維法治方式思考、謀劃和推進(jìn)創(chuàng)新帶動(dòng)社會(huì)各方面尊重并維護(hù)法律權(quán)威作為工作的方向。

二是從地方實(shí)際出發(fā)，突出地方特色。“實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和升華”，立法工作機(jī)制創(chuàng)新同樣也必須立足于地方立法工作實(shí)踐，努力以上海方式生動(dòng)詮釋和體現(xiàn)人民代表大會(huì)制度的活力。在創(chuàng)新立法工作機(jī)制中，把握好兩對(duì)關(guān)系：把握好回應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)新要求與發(fā)展完善地方既有工作的關(guān)系。把握好全面推進(jìn)創(chuàng)新與著力服務(wù)自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)、特大型都市管理等重點(diǎn)工作的關(guān)系。