張美艷 張立中 單永娟

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半農(nóng)半牧區(qū)聯(lián)戶承包下草原治理與利用研究——以河北省豐寧縣為例

張美艷 張立中 單永娟

一、前言

半農(nóng)半牧區(qū)本身具有生態(tài)脆弱性，多處于相對(duì)的貧困狀態(tài)。自20世紀(jì)90年代末,半農(nóng)半牧區(qū)開始推行禁牧、休牧等草原生態(tài)保護(hù)制度試點(diǎn)，以草原作為重要生產(chǎn)資料的牧戶，其生計(jì)受到較大的影響。2012年，我國(guó)將草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的實(shí)施范圍擴(kuò)大，覆蓋遼寧、吉林、黑龍江、河北和山西5省的半農(nóng)半牧區(qū),按照落實(shí)到戶所承包的草牧場(chǎng)面積，當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧戶獲得禁牧補(bǔ)助和生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼，同時(shí)要承擔(dān)保護(hù)草原的責(zé)任。

半農(nóng)半牧區(qū)草原承包制與牧區(qū)不同，該區(qū)域的承包確權(quán)一般都是在草原生態(tài)保護(hù)政策的推動(dòng)下進(jìn)行和完成的。對(duì)于人均草原面積較小的半農(nóng)半牧區(qū)，多以聯(lián)戶承包形式為主，聯(lián)戶承包責(zé)任制有其實(shí)施的必要性。目前，聯(lián)戶承包責(zé)任制實(shí)施已有三年多的時(shí)間，半農(nóng)半牧區(qū)在平衡和協(xié)調(diào)草原生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)利益的過程中，也出現(xiàn)了一些問題和矛盾。經(jīng)對(duì)聯(lián)戶承包下草原保護(hù)與利用現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)地抽樣調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)利益分配機(jī)制成為草原聯(lián)戶承包制度要順利推行的關(guān)鍵問題，本文將就此進(jìn)行分析和建議。

二、研究區(qū)草原承包制的落實(shí)情況

（一）研究區(qū)概況

豐寧縣位于河北省北部，地處內(nèi)蒙古高原向華北平原過渡的地帶，是京津生態(tài)屏障和重要水源地，屬壩上高寒區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)，形成壩下、接壩和壩上三個(gè)不同類型草原區(qū)域。該區(qū)域氣候?qū)僦袦貛О霛駶?rùn)半干旱大陸性季風(fēng)型高原山地氣候，年降水量350-550毫米。目前，該地區(qū)土地總面積8765平方公里，有林面積572萬畝，草場(chǎng)面積836萬畝，其中可利用草原面積736萬畝。

豐寧縣現(xiàn)轄26個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，12.6萬戶，其中農(nóng)業(yè)戶數(shù) 10.56萬戶，總?cè)丝诩s43.5萬人，其中農(nóng)業(yè)人口33.7萬人。全縣牛、羊飼養(yǎng)量分別達(dá)到24.5萬頭、53.1萬只。2014年全縣農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到39.5億元，其中畜牧業(yè)產(chǎn)值23.1億元，畜牧業(yè)增加值13.2億元，農(nóng)牧民年人均純收入達(dá)5270元，其中年均牧業(yè)收入4109元，仍處在比較貧困的階段。

（二）研究區(qū)實(shí)施聯(lián)戶承包的背景分析

1.半農(nóng)半牧區(qū)草原面積小、戶數(shù)多，如豐寧縣人均草原面積約29畝，戶均草原面積是約74畝，如果實(shí)施草原承包到單戶，會(huì)出現(xiàn)單戶承包面積太小無法經(jīng)營(yíng)的矛盾。

2.與耕地不同，未圍欄草場(chǎng)在放牧的情況下其經(jīng)營(yíng)收益權(quán)無法得到保障，牧區(qū)采取圍欄管理機(jī)制，但圍欄本身的成本又在顯著影響著農(nóng)牧民的純收入，會(huì)成為草原利用的新陷阱；同時(shí)，設(shè)立圍欄也造成了生態(tài)外部性。設(shè)想一下，插花分布在草原上密密麻麻的圍欄會(huì)給半農(nóng)半牧區(qū)的景觀帶來什么影響。

3.由于半農(nóng)半牧區(qū)多處山地丘陵區(qū)，草場(chǎng)差別較大，好草場(chǎng)搶著包，退化沙化草地沒人愿意包。所以在半農(nóng)半牧區(qū)草原實(shí)施承包到單戶有實(shí)際難度，相比，聯(lián)戶承包更易于推行。

目前，豐寧縣草原落實(shí)承包形式中以聯(lián)戶承包形式的草原經(jīng)營(yíng)面積是602萬畝，占總體92.6%，其他承包形式的草原面積是48萬畝，比重為7.4%。

三、草原聯(lián)戶承包經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)存問題

目前，國(guó)家對(duì)實(shí)行聯(lián)戶承包制的農(nóng)牧民實(shí)行草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策及經(jīng)營(yíng)管制：一是按戶發(fā)放禁牧補(bǔ)助和生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼，豐寧縣發(fā)放戶均約500元的禁牧補(bǔ)助和500元的生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼；二是允許農(nóng)牧民到聯(lián)戶承包的草場(chǎng)上進(jìn)行打草作業(yè)，但因地貌特征使得機(jī)械打草較為困難。調(diào)研結(jié)果顯示，仍處在比較貧困狀態(tài)的農(nóng)牧民，除了期望能繼續(xù)領(lǐng)取生態(tài)補(bǔ)助外，還期望政府能根據(jù)草原生態(tài)改善的具體情況，實(shí)施一定范圍的開牧政策，允許在聯(lián)戶承包的草原上進(jìn)行適度放牧，增加牧業(yè)收入。

（一）禁牧政策下農(nóng)牧結(jié)合的比較優(yōu)勢(shì)未得到有效發(fā)揮

農(nóng)田和草地是半農(nóng)半牧區(qū)主要土地利用類型，種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)是其兩大支柱產(chǎn)業(yè)，二者之間相互依存、相互制約。研究區(qū)調(diào)研顯示：圍欄封育好的地方，植被恢復(fù)得就好，相應(yīng)的地表降水量比植被差的地方要多些，農(nóng)作物的產(chǎn)量就會(huì)有所增加，進(jìn)而可為牲畜提供更多的飼草飼料。

相比牧區(qū)，半農(nóng)半牧區(qū)舍飼有更大的優(yōu)勢(shì)。大多家庭都兼有旱地和草地，可通過適度糧草輪作來改良土壤，又能保證糧食安全。但是在實(shí)際種植業(yè)中，仍然是“糧+經(jīng)+飼”的種植結(jié)構(gòu)，而且草食牲畜的“補(bǔ)飼秸稈等總量+青貯飼料總量+糧食補(bǔ)飼量”遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于人工牧草總量。這種飼養(yǎng)模式導(dǎo)致草食畜牧業(yè)生產(chǎn)效率很低，牲畜生長(zhǎng)發(fā)育差，發(fā)病率也高，畜產(chǎn)品質(zhì)量和安全性低，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力低，養(yǎng)殖效益低。

（二）草原生態(tài)恢復(fù)壓力依然存在

草地退化現(xiàn)象得到一定遏制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，草原退化治理主要在壩上地區(qū), 2014年較2010年減少24.4%；草原沙化治理主要在接壩及壩下地區(qū)，2014年較2010減少5.6%；2012年禁牧面積由330萬畝增加增到610萬畝，占豐寧縣可利用草原面積的83%，較2011年草原退化的總面積減少了35萬畝，占2010-2014年減少總面積的90%；草原沙化2012年較2011年減少了2.6萬畝，占2010-2014年減少總面積的55%。

2010 - 2014豐寧縣草原退化和沙化情況

由此，豐寧縣從總體上基本遏制了草原退化和沙化的擴(kuò)張趨勢(shì)。但2014年豐寧縣草原退化、沙化的草原面積將近200萬畝，約占全縣天然草原面積的四分之一，其中重度退化面積占退化總面積一半。因此，草原生態(tài)治理的任務(wù)依然嚴(yán)峻。

（三）聯(lián)戶承包下草原利用方式選擇的困境

聯(lián)戶承包經(jīng)營(yíng)除了生態(tài)保護(hù)的需要，也有農(nóng)牧民增收的需要。在半農(nóng)半牧區(qū)的草原承包制多數(shù)是在禁牧政策下進(jìn)行的，雖然可以打草利用，但草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助不能彌補(bǔ)農(nóng)牧戶養(yǎng)畜數(shù)量減少造成的損失，農(nóng)牧民迫于生計(jì)的需要有偷牧的動(dòng)機(jī)，若監(jiān)管不力，生態(tài)保護(hù)的效果就會(huì)打折扣。隨著禁牧政策的實(shí)施，草原植被逐漸恢復(fù)，當(dāng)恢復(fù)程度達(dá)到放牧標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，禁牧政策就會(huì)放開，圍欄起到的作用是防止其他聯(lián)戶的農(nóng)牧戶來放牧，在一個(gè)聯(lián)戶內(nèi)部，由數(shù)十戶單戶所組成，各單戶如何利用草原進(jìn)行經(jīng)營(yíng)成為要解決的中心問題。

四、草原聯(lián)戶承包經(jīng)營(yíng)合理化建議

（一）禁牧政策下推動(dòng)牧草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

在生態(tài)保護(hù)政策和牧民利益的博弈中，如不能找到一個(gè)平衡點(diǎn)，最終農(nóng)牧民不能得利，自然環(huán)境繼續(xù)惡化。在半農(nóng)半牧區(qū)草原利用的難度是資源時(shí)空配比不平衡，解決這個(gè)問題，需引入相應(yīng)的機(jī)制和外部有利的資源，這個(gè)機(jī)制就是農(nóng)牧結(jié)合，這個(gè)資源就是種植業(yè)。 研究顯示：種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)結(jié)合經(jīng)營(yíng)的綜合效益較單獨(dú)經(jīng)營(yíng)其中的一種要高，是增加農(nóng)牧民收入較優(yōu)的經(jīng)營(yíng)形式。

結(jié)合豐寧縣的實(shí)地調(diào)研，首先，可以利用現(xiàn)有的秸稈養(yǎng)畜；其次，調(diào)整種植業(yè)的結(jié)構(gòu)，推進(jìn)牧草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這需要國(guó)家優(yōu)惠政策的扶持，比如提供種草補(bǔ)貼、牧草種植技術(shù)培訓(xùn)等等。

（二)推進(jìn)聯(lián)戶承包下草原的統(tǒng)一治理與利用

家庭承包責(zé)任制主要是解決利益分配, 而現(xiàn)在的半農(nóng)半牧區(qū)的草原承包處于“聯(lián)戶”混用狀態(tài)，在不能以戶為單位來分割利用草原的背景下，草原聯(lián)合利用的利益分配機(jī)制成為草原承包制度要解決的關(guān)鍵問題。

“不退化無償獲得放牧權(quán)、退化有償獲得放牧權(quán)”草原放牧權(quán)制是將目前草原家庭承包和草畜平衡結(jié)合起來的制度創(chuàng)新。在聯(lián)戶承包下, 由于聯(lián)戶的總畝數(shù)、總戶數(shù)及每戶承包數(shù)量是十分清晰的，因此放牧權(quán)承包在半農(nóng)半牧區(qū)的聯(lián)戶承包方式下依然成立，甚至在聯(lián)戶承包下農(nóng)牧民之間的互相監(jiān)督會(huì)使草原的統(tǒng)一管護(hù)得更好。

針對(duì)半農(nóng)半牧區(qū)的實(shí)際，具體來說，可以采用聯(lián)戶共同放牧的“放牧權(quán)配額制”：首先根據(jù)當(dāng)?shù)氐牟菪笃胶鈽?biāo)準(zhǔn)，確定一個(gè)聯(lián)戶承包的草原可放牧的牲畜數(shù)量，以此作為放牧的總配額，然后根據(jù)每戶自己家所承包的草原面積數(shù)，核算每戶草畜平衡下的養(yǎng)畜量，根據(jù)核算的結(jié)果發(fā)放放牧配額給每戶。放牧?xí)r聯(lián)戶內(nèi)的各單戶拿自己手中的配額去放牧，超過配額，禁止進(jìn)入聯(lián)戶承包的草原進(jìn)行放牧。其次，放牧權(quán)的配額可以在聯(lián)戶的內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)，放牧權(quán)配額的價(jià)格由當(dāng)事人雙方進(jìn)行協(xié)商。第三，對(duì)于沒有使用的放牧權(quán)配額由國(guó)家發(fā)放補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該低于禁牧補(bǔ)助以及當(dāng)?shù)胤拍翙?quán)配額的平均價(jià)格。

（三）聯(lián)戶承包下農(nóng)牧一體化的草原經(jīng)營(yíng)方式

采取“聯(lián)戶承包，聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)”的方式，將半農(nóng)半牧區(qū)草原承包到聯(lián)戶，實(shí)施放牧權(quán)配額制，發(fā)展種養(yǎng)結(jié)合的農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)一體化，嘗試建立畜牧業(yè)生產(chǎn)合作社，以農(nóng)牧結(jié)合的草畜產(chǎn)業(yè)一體化的不斷發(fā)展帶動(dòng)聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)。走“畜牧業(yè)生產(chǎn)合作社+聯(lián)戶”等產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路，逐步形成生產(chǎn)、加工、銷售相結(jié)合的利益共享與責(zé)任共擔(dān)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，不斷提高農(nóng)牧一體化經(jīng)營(yíng)的規(guī)?；c組織化程度。鼓勵(lì)耕地、草場(chǎng)、牲畜、設(shè)備、勞動(dòng)力等資源進(jìn)行適度整合，實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全下產(chǎn)出和效益的最大化。

本文系農(nóng)業(yè)部畜牧業(yè)司委托課題“河北、遼寧草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制政策效益研究”的階段成果。

（作者單位：北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：康偉