馮 麗

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甘肅省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相關(guān)問(wèn)題淺析

馮 麗

中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。甘肅省作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，必須通過(guò)不斷實(shí)踐和探索，積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與特征

（一）新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化是要由過(guò)去片面注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕?、公共服?wù)等內(nèi)涵為中心，真正使城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的宜居之所。城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，完成農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變，而不僅僅是城鎮(zhèn)建設(shè)。

2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議后《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》正式出臺(tái)，標(biāo)志著城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大轉(zhuǎn)型。新型城鎮(zhèn)化是指以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以統(tǒng)籌兼顧為原則，遵循城鎮(zhèn)化以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會(huì)和諧、城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)化道路。

(二）新型城鎮(zhèn)化的特征

第一，科學(xué)規(guī)劃、穩(wěn)妥推進(jìn)，走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路；第二，以人為本，不是為城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化；第三，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮城市的聚集功能、輻射功能以及規(guī)模效益，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互補(bǔ)，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

二、甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

（一）城鎮(zhèn)發(fā)展滯后

（二）城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)失衡

按照2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，2014年，甘肅省無(wú)特大城市，城區(qū)人口超過(guò)100萬(wàn)的大城市僅各有2個(gè)，省會(huì)城市蘭州多年來(lái)人口增長(zhǎng)緩慢，僅占全省人口的14%。但蘭州市人口規(guī)模在全省城鎮(zhèn)中的首位度極高，居于壟斷性地位，大城市和中等城市之間存在明顯斷層，城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“頭重、腳輕、腰桿細(xì)”狀態(tài)。這種失衡性結(jié)構(gòu)使城鎮(zhèn)之間形成中心依附的不對(duì)等分工關(guān)系，城鎮(zhèn)之間缺少雙向交流互動(dòng)，無(wú)法相互支撐，甚至出現(xiàn)中心城市對(duì)中小城鎮(zhèn)發(fā)展的抑制。一般而言，城市體系中各城市承擔(dān)著不同的職能，在各城市之間存在城市職能的分配和相互補(bǔ)充的關(guān)系，形成完善的城市規(guī)模等級(jí)結(jié)構(gòu)體系。甘肅省各城市之間職能、產(chǎn)業(yè)雷同，沒(méi)有形成合理的分工合作系統(tǒng)。

（三）城鎮(zhèn)化速度領(lǐng)先于工業(yè)化

在多數(shù)國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程中，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化大體同步，即隨著工業(yè)的發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)。2014年甘肅省一、二、三產(chǎn)業(yè)的比重為15.4：50:51.4，城鎮(zhèn)化率為41.68%，比工業(yè)化率高8.57個(gè)百分點(diǎn)，說(shuō)明甘肅省的城鎮(zhèn)化水平高于工業(yè)化水平。經(jīng)驗(yàn)與理論分析證明，城鎮(zhèn)化過(guò)慢，工業(yè)化將缺乏市場(chǎng)需求的支撐而失去動(dòng)力；工業(yè)化過(guò)慢，城鎮(zhèn)化就會(huì)缺乏足夠的產(chǎn)能供給，城鎮(zhèn)化也將失去依托。

三、甘肅新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展機(jī)遇

（一）政策體系為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了市場(chǎng)機(jī)遇和政策基礎(chǔ)

一是城鎮(zhèn)化已納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十八大報(bào)告、十八屆三中全會(huì)對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作出了戰(zhàn)略部署，并指出新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。目前，我國(guó)相當(dāng)一部分產(chǎn)業(yè)正在由東部沿海地區(qū)向中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)、由大中城市向縣域地區(qū)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化獲得了快速發(fā)展的新機(jī)遇。從發(fā)展趨勢(shì)看，中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展空間很大。三是戶籍制度改革助推城鎮(zhèn)化發(fā)展。2012年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，進(jìn)一步放寬了中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制，有助于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（二）甘肅建設(shè)的快速發(fā)展將推動(dòng)城鎮(zhèn)化的加速階段

眾多權(quán)威資料表明，城鎮(zhèn)化過(guò)程大體經(jīng)歷三個(gè)階段。最初階段城鎮(zhèn)化發(fā)展比較緩慢，非常艱難，是社會(huì)生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力較低水平的反映。當(dāng)城鎮(zhèn)化達(dá)到一定水平以后，開(kāi)始進(jìn)入城鎮(zhèn)化的第二階段，即加速發(fā)展階段。隨著工業(yè)比重達(dá)到40%左右、城鎮(zhèn)化率超過(guò)30%，甘肅省進(jìn)入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的重要階段，必須加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，努力縮小與全國(guó)發(fā)展水平的差距。同時(shí)，按照轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快信息化和工業(yè)化高度融合的新型工業(yè)化發(fā)展，進(jìn)一步提升中心城市帶動(dòng)和中小城市支撐作用，促進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)加快集聚，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.對(duì)建設(shè)和諧世界進(jìn)行了新思考。報(bào)告提出：“在國(guó)際關(guān)系中弘揚(yáng)平等互信、包容互鑒、合作共贏的精神，共同維護(hù)國(guó)際公平正義?！保?］“要遵循聯(lián)合國(guó)憲章宗旨和原則，堅(jiān)持國(guó)家不分大小、強(qiáng)弱、貧富一律平等，推動(dòng)國(guó)際關(guān)系民主化，尊重主權(quán)，共享安全，維護(hù)世界和平穩(wěn)定”［1］；“要尊重世界文明多樣性、發(fā)展道路多樣化，尊重和維護(hù)各國(guó)人民自主選擇社會(huì)制度和發(fā)展道路的權(quán)利，相互借鑒，取長(zhǎng)補(bǔ)短，推動(dòng)人類(lèi)文明進(jìn)步”［1］；“要倡導(dǎo)人類(lèi)命運(yùn)共同體意識(shí)，在追求本國(guó)利益時(shí)兼顧他國(guó)合理關(guān)切，在謀求本國(guó)發(fā)展中促進(jìn)各國(guó)共同發(fā)展，建立更加平等均衡的新型全球發(fā)展伙伴關(guān)系，同舟共濟(jì)，權(quán)責(zé)共擔(dān)，增進(jìn)人類(lèi)共同利益”［1］。

（三）金融機(jī)構(gòu)為甘肅省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了有效的金融支撐

一是城鎮(zhèn)綜合改造。包括土地整治和城鎮(zhèn)的整體改造，都需要大量資金，政府有限的財(cái)力難以獨(dú)立支撐，必然需要銀行信貸支持。二是城鎮(zhèn)專(zhuān)項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。包括對(duì)城鎮(zhèn)的道路、水電、燃?xì)?、垃圾處理以及教育醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施，產(chǎn)生大量有效金融需求。三是縣域產(chǎn)業(yè)支撐建設(shè)。包括園區(qū)建設(shè)、園區(qū)企業(yè)、新興服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域的金融需求。四是縣域房地產(chǎn)尤其是保障性住房的建設(shè)需要亟大的金融支持力度。2014年末，甘肅省法人金融機(jī)構(gòu)114家，網(wǎng)點(diǎn)4670個(gè)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋。近幾年來(lái)，除了政策性銀行、國(guó)有商業(yè)銀行、股份制銀行以及甘肅銀行、蘭州銀行、農(nóng)村信用社以外，甘肅省還相繼設(shè)立了村鎮(zhèn)銀行16家，資金互助社4家，這些金融機(jī)構(gòu)為金融支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了有力的資金保障。

（四）社會(huì)事業(yè)發(fā)展和人民生活水平的提升成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然保障

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甘肅省城鄉(xiāng)人民生活水平顯著提高，但社會(huì)發(fā)展仍然滯后，處于全國(guó)“社會(huì)發(fā)展低水平地區(qū)”，城鄉(xiāng)居民收入處于全國(guó)后位。要全面落實(shí)國(guó)家關(guān)于把保障和改善民生作為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的要求，抓住機(jī)遇，加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)基本公共服務(wù)供給保障能力，不斷提高人民群眾生活水平和質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、甘肅省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策建議

（一）加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，強(qiáng)化新型城鎮(zhèn)化支撐體系

要抓住我國(guó)經(jīng)濟(jì)總體轉(zhuǎn)型、西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施和國(guó)務(wù)院支持甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等有利時(shí)機(jī)，盡快培育發(fā)展各個(gè)城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、骨干龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群。要積極調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，用區(qū)域發(fā)展政策指導(dǎo)城市空間布局、產(chǎn)業(yè)分工和資源配置，避免趨同發(fā)展，低水平競(jìng)爭(zhēng)。一是要加快工業(yè)化進(jìn)程。各城鎮(zhèn)要明確功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，走各具特色的新型工業(yè)化道路。二是要大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。積極創(chuàng)新服務(wù)業(yè)管理體制和機(jī)制，調(diào)整和優(yōu)化服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)，改造提升傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，推進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。三是要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出水平，增加農(nóng)民收入，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。

（二）創(chuàng)新資金籌集方式，增強(qiáng)基礎(chǔ)支撐

甘肅省的城鎮(zhèn)化正處在發(fā)展的上升期，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是必然趨勢(shì)。經(jīng)過(guò)多年努力，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施有了明顯進(jìn)步，但基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)滯后的現(xiàn)狀沒(méi)有根本改變，城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡，不同城市之間差距較大，最根本的原因是基礎(chǔ)設(shè)施投入不足。城鎮(zhèn)空間的擴(kuò)大，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)難以避免，需要有大量的資金投入。甘肅省各級(jí)政府財(cái)力有限，多數(shù)地區(qū)土地溢價(jià)收益相對(duì)較小，依靠政府很難保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要。必須改革創(chuàng)新，把市場(chǎng)的力量與政府的作用整合起來(lái)，采取市場(chǎng)運(yùn)行方式，引導(dǎo)企業(yè)資金、社會(huì)資金、境內(nèi)資金和境外資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。支持縣（市）和小城鎮(zhèn)建立城鎮(zhèn)建設(shè)投資融資平臺(tái)，真正發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的撬動(dòng)作用。鼓勵(lì)企業(yè)運(yùn)用多種方式參與小城鎮(zhèn)建設(shè)和村莊整治。整合各類(lèi)資金，集中投放到重點(diǎn)城市和最有條件率先發(fā)展起來(lái)的區(qū)域，催生規(guī)模效應(yīng)，形成若干城鎮(zhèn)發(fā)展極。必須充分利用城鎮(zhèn)已有設(shè)施和條件，提高土地和城鎮(zhèn)空間利用率。

（三）完善金融服務(wù)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展

城鎮(zhèn)化融資創(chuàng)新是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到債券、資產(chǎn)證券化、股權(quán)融資、金融租賃等多種形式，需要各種金融主體的深度參與，尤其要發(fā)揮好大型銀行的主導(dǎo)作用，與高度城鎮(zhèn)化相匹配的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)，離不開(kāi)金融業(yè)的信貸服務(wù)支持，金融機(jī)構(gòu)除了改進(jìn)已有的金融服務(wù)業(yè)外，還要充分運(yùn)用各種金融工具進(jìn)行組合創(chuàng)新，充分利用融資租賃、信托、融資擔(dān)保等手段，消除金融服務(wù)壁壘，推動(dòng)全社會(huì)資本的優(yōu)化配置；借助快速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)金融來(lái)實(shí)現(xiàn)普惠金融和小微金融目標(biāo)，讓城市成為創(chuàng)業(yè)的熱土和就業(yè)的主渠道，在服務(wù)新型城鎮(zhèn)化的道路上做大做強(qiáng)金融服務(wù)。

（四）構(gòu)建城鎮(zhèn)體系，形成城市間合理的分工合作體系

層次性強(qiáng)、結(jié)構(gòu)合理的城鎮(zhèn)體系是一種完善的城市規(guī)模等級(jí)結(jié)構(gòu)體系，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源整合的必要條件。不斷完善甘肅省城鎮(zhèn)體系將是一個(gè)長(zhǎng)期艱巨的任務(wù)，擴(kuò)大中小城市規(guī)模，提升服務(wù)水平、搞好功能分工，將是促進(jìn)甘肅省經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的重要內(nèi)容。按照甘肅省區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的要求，甘肅省要構(gòu)建多極化城鎮(zhèn)體系，形成若干城鎮(zhèn)群。各城鎮(zhèn)要明確在各級(jí)城鎮(zhèn)體系中的地位和作用，拓寬聯(lián)系渠道，主動(dòng)參與城市群的產(chǎn)業(yè)分工，積極爭(zhēng)取上游城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和資金技術(shù)等要素的轉(zhuǎn)移，捕捉機(jī)遇、主動(dòng)發(fā)展，形成城市間合理的分工合作體系。

（作者單位:中國(guó)人民銀行蘭州中心支行）

責(zé)任編輯：康偉