遲福林

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以減少制度成本為重點(diǎn)深化簡(jiǎn)政放權(quán)

遲福林

簡(jiǎn)政放權(quán)是本屆政府的最大亮點(diǎn)。2016年是“十三五”起步之年。研究2016年和下一步簡(jiǎn)政放權(quán)改革，要將簡(jiǎn)政放權(quán)與“十三五”轉(zhuǎn)型發(fā)展統(tǒng)籌考慮。

一是深化簡(jiǎn)政放權(quán)確實(shí)到了一個(gè)拐點(diǎn)。一方面，以放權(quán)倒逼政府改革到了關(guān)節(jié)點(diǎn)。如果“十三五”政府改革沒有實(shí)質(zhì)性突破，即便進(jìn)一步放權(quán)能達(dá)到一定效果，作用也會(huì)很有限；另一方面，深化簡(jiǎn)政放權(quán)要與全面深化改革相配套，成為全面深化改革的關(guān)鍵和重點(diǎn)。

二是緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力對(duì)深化簡(jiǎn)政放權(quán)有著迫切的現(xiàn)實(shí)需求。從目前的情況看，簡(jiǎn)政放權(quán)如果停留在現(xiàn)在這個(gè)階段，對(duì)緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力的作用有限。這就需要通盤考慮“十三五”轉(zhuǎn)型發(fā)展和緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力的特定背景下，如何在以放權(quán)釋放市場(chǎng)活力上實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破。

三是深化簡(jiǎn)政放權(quán)是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)之一。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)深化簡(jiǎn)政放權(quán)提出新的要求，以問題為導(dǎo)向，需要深入研究簡(jiǎn)政放權(quán)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中扮演的重要角色。

總的看，在釋放新需求、創(chuàng)造新供給的特定背景下，簡(jiǎn)政放權(quán)需要把減少制度成本擺在突出位置，在充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用、發(fā)揮政府的有效作用、激發(fā)市場(chǎng)活力、激發(fā)企業(yè)活力等方面走出一條新路子。

一、以服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開放為重點(diǎn)釋放市場(chǎng)活力

總的判斷是：服務(wù)業(yè)成為引領(lǐng)新供給、緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力的重要領(lǐng)域。深化簡(jiǎn)政放權(quán)，要從數(shù)量型放權(quán)向開放市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)是服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開放。2015年，我國(guó)工業(yè)增長(zhǎng)速度為6.0%，服務(wù)業(yè)增長(zhǎng)速度為8.3%。降低制度成本，關(guān)鍵是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開放上破題發(fā)力：一方面，服務(wù)業(yè)領(lǐng)域面臨的行政壟斷和市場(chǎng)壟斷比較突出。我國(guó)制造業(yè)市場(chǎng)開放程度達(dá)到85%左右，而服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開放程度僅有50%左右。一方面，無(wú)論是國(guó)內(nèi)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，還是“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，對(duì)服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開放都有相當(dāng)大的需求。例如，2014年我國(guó)服務(wù)貿(mào)易占整個(gè)對(duì)外貿(mào)易的比重為12.3%，而全球平均水平為20.6%。

1.進(jìn)一步鼓勵(lì)、支持社會(huì)資本進(jìn)入服務(wù)業(yè)領(lǐng)域。當(dāng)前的情況是：第一，服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入仍然有禁區(qū)，有的禁區(qū)很大。第二，有些服務(wù)業(yè)領(lǐng)域盡管已經(jīng)明確鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入，但是缺乏具體的操作辦法。例如，鼓勵(lì)社會(huì)資本全面進(jìn)入健康服務(wù)業(yè)，但如何進(jìn)入、政府如何購(gòu)買公共服務(wù)都缺乏具體的實(shí)施辦法。第三，行政壟斷和市場(chǎng)壟斷在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域還比較突出?？梢哉f，打破壟斷、吸引社會(huì)資本，成為服務(wù)業(yè)市場(chǎng)開放的重中之重。

2.破除壟斷要有動(dòng)力。以電訊行業(yè)為例，在當(dāng)前尚不能完全市場(chǎng)化的背景下，能不能通過引進(jìn)部分社會(huì)資本提高速度和效益，降低價(jià)格。十八屆五中全會(huì)明確提出“全面放開競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域商品和服務(wù)價(jià)格”，如何有效落實(shí)尚未破題。為此，需要在大部分生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)領(lǐng)域盡快放開價(jià)格，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，形成市場(chǎng)決定價(jià)格的新機(jī)制。

3.有序擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對(duì)外開放，拓寬外資投資渠道。2015年，習(xí)近平主席在G20峰會(huì)上提出“以服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)放寬外資準(zhǔn)入領(lǐng)域”，李克強(qiáng)總理在達(dá)沃斯與世界經(jīng)濟(jì)論壇國(guó)際工商理事會(huì)代表對(duì)話時(shí)提出“擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對(duì)外開放，進(jìn)一步放寬外資準(zhǔn)入”。從現(xiàn)實(shí)情況看，盡管國(guó)內(nèi)4個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在服務(wù)業(yè)對(duì)外開放方面有重要進(jìn)展，但從4個(gè)自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單看，在122項(xiàng)特別管理措施中有80余項(xiàng)是針對(duì)服務(wù)貿(mào)易的，限制仍然比較多。2015年底，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》，要求“擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對(duì)外開放”。在新一輪全球化過程中適應(yīng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新形勢(shì)，國(guó)內(nèi)自貿(mào)區(qū)的重點(diǎn)是在服務(wù)貿(mào)易對(duì)外開放上先行先試，形成可復(fù)制、可推廣的重要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。負(fù)面清單是為其服務(wù)的，這是一個(gè)突出特點(diǎn)，目標(biāo)是推動(dòng)新一輪對(duì)外開放。

4.實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)與工業(yè)政策平等。服務(wù)業(yè)在用地、用水、用電以及財(cái)稅等方面與工業(yè)嚴(yán)重不平等。從地方層面看，工業(yè)用地和商服用地價(jià)格至少相差5倍左右，在水電氣等生產(chǎn)要素使用上，服務(wù)業(yè)也明顯高于工業(yè)。“十三五”時(shí)期，降低服務(wù)業(yè)企業(yè)的制度成本，關(guān)鍵是加快調(diào)整服務(wù)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策，糾正對(duì)服務(wù)業(yè)不合理的歧視性政策：一是加大服務(wù)業(yè)用地供給，逐步縮小服務(wù)業(yè)與工業(yè)用地的價(jià)格差距，實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)與工業(yè)“同地同價(jià)”；二是抓緊落實(shí)國(guó)家關(guān)于服務(wù)發(fā)展的價(jià)格政策，加快推進(jìn)工商業(yè)水電氣“同網(wǎng)同價(jià)”；三是加大服務(wù)業(yè)領(lǐng)域中小企業(yè)結(jié)構(gòu)性減稅力度，實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)與工業(yè)稅負(fù)平等。

二、以企業(yè)制度變革激發(fā)企業(yè)活力

總的判斷是：在經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的背景下，減少企業(yè)設(shè)立、投資中的制度成本極為重要。盡管數(shù)量型的放權(quán)有作用，并仍有一定空間，但其作用越來越有限?，F(xiàn)在企業(yè)的感覺和政府的感覺大不一樣，政府放權(quán)有700多項(xiàng)，企業(yè)說你給我?guī)醉?xiàng)重要的就好，當(dāng)然降稅費(fèi)是第一位的。對(duì)企業(yè)而言，“含金量高”的放權(quán)至關(guān)重要，關(guān)鍵是把企業(yè)設(shè)立、投資中的制度成本降下來，讓企業(yè)“輕裝上陣”。

5.實(shí)施企業(yè)自主登記制度。進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，實(shí)現(xiàn)企業(yè)自主登記注冊(cè)的技術(shù)條件和時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。建議借鑒新加坡、香港的經(jīng)驗(yàn)，爭(zhēng)取在“十三五”時(shí)期，全面實(shí)施企業(yè)自主登記制度。

6.適時(shí)取消企業(yè)一般投資項(xiàng)目備案制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在政府嚴(yán)格管理城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用、環(huán)境保護(hù)等事項(xiàng)的前提下，除涉及國(guó)家安全、某些重大國(guó)有投資項(xiàng)目之外，企業(yè)的一般項(xiàng)目一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，不再要求備案。

7.推廣企業(yè)法人承諾制。2014年，海南在食品藥品監(jiān)管行政審批領(lǐng)域試行“法人承諾制”，取得了比較好的效果。建議總結(jié)海南經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善推廣法人承諾制，形成以企業(yè)信用為基礎(chǔ)的事后監(jiān)管：對(duì)必須保留審批的事項(xiàng)，由監(jiān)管部門向申請(qǐng)企業(yè)提供責(zé)任承諾書和審批要件清單，企業(yè)法人簽署對(duì)材料真實(shí)性負(fù)責(zé)和對(duì)虛假材料承擔(dān)責(zé)任的法人承諾書后，審批部門可當(dāng)場(chǎng)或當(dāng)天發(fā)放批件和許可證。事后，監(jiān)管部門在規(guī)定時(shí)間內(nèi)組織現(xiàn)場(chǎng)核查，如發(fā)現(xiàn)企業(yè)造假，再對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)厲懲處。

三、以監(jiān)管變革為重點(diǎn)的政府改革

總的判斷是：簡(jiǎn)政放權(quán)倒逼政府改革。當(dāng)前，無(wú)論從哪方面看，政府改革最突出、最急迫的問題是監(jiān)管變革。監(jiān)管變革不是一般的方法、能力問題，而是要形成比較完善的治理體系。

8.適應(yīng)監(jiān)管變革需要盡快建立綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)。由于監(jiān)管職能設(shè)置和監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理，同一事項(xiàng)監(jiān)管往往分散在多個(gè)部門，以致于監(jiān)管效能很難體現(xiàn)出來。當(dāng)前，強(qiáng)化監(jiān)管不是沒有人才，也不是沒有手段，問題在于行政審批和市場(chǎng)監(jiān)管不分，有些機(jī)構(gòu)既管審批，也負(fù)責(zé)監(jiān)管，嚴(yán)重影響行政審批的嚴(yán)肅性、純潔性。另外，由于監(jiān)管缺乏標(biāo)準(zhǔn)性、技術(shù)性，監(jiān)管的隨意性較大。為此，監(jiān)管變革的任務(wù)是：第一，將行政審批與市場(chǎng)監(jiān)管嚴(yán)格分開，盡快從國(guó)家層面整合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，組建綜合性、權(quán)威性的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。第二，推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管去行政化，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性。第三，完善監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，促使監(jiān)管專業(yè)機(jī)構(gòu)依標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管。

9.發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，實(shí)行省以下監(jiān)管機(jī)構(gòu)垂直管理。如何推進(jìn)省以下垂直管理試點(diǎn)成為監(jiān)管變革的新問題。一是環(huán)保問題，十八屆五中全會(huì)確定了環(huán)保機(jī)構(gòu)實(shí)行省以下垂直管理，但目前尚未形成具體措施。例如，有些城市同飲一江水，幾個(gè)城市環(huán)保局各自的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一樣。二是省以下市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在可能在縣一級(jí)統(tǒng)籌都很難。建議總結(jié)環(huán)保的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行省以下監(jiān)管機(jī)構(gòu)的垂直管理。

10.調(diào)整優(yōu)化監(jiān)管系統(tǒng)的行政結(jié)構(gòu)。深化簡(jiǎn)政放權(quán)觸及部門間行政權(quán)力以及中央與地方權(quán)力的合理配置，需要將行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整提上改革的重要日程。首先，整合某些機(jī)構(gòu)職能已經(jīng)比較成熟。例如國(guó)稅與地稅合并相對(duì)比較成熟。當(dāng)前，反壟斷的職能分散在商務(wù)部反壟斷局、國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查和反壟斷局、國(guó)家工商行政管理總局反壟斷與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局，由于這三家反壟斷機(jī)構(gòu)調(diào)查及處罰難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)，使反壟斷的效果在一定程度上打折扣。為此，需要盡快組建統(tǒng)一的國(guó)家反壟斷局。再例如，金融分業(yè)監(jiān)管遠(yuǎn)不適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的大趨勢(shì)，這就需要盡快改變分業(yè)監(jiān)管的格局，組建國(guó)家金融監(jiān)管總局，實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)管體制。其次，加快出臺(tái)各級(jí)政府的權(quán)力清單和責(zé)任清單，規(guī)范、減少政府干預(yù)企業(yè)的自由裁量權(quán)。第三，行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整改革要與“十三五”全面深化改革統(tǒng)籌考慮?？偟目?，行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整涉及到政府的“放權(quán)、分權(quán)和限權(quán)”，是一場(chǎng)深刻的政府“自我革命”，需要統(tǒng)一設(shè)計(jì)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

（作者系中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)，本文為作者在深化“放管服”改革專家座談會(huì)上的發(fā)言）

責(zé)任編輯：楊再梅