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遠程高等教育成本分擔機制研究
——以內(nèi)蒙古地區(qū)“一村一名大學生計劃”項目為例

Cost Sharing Mechanism of Distance Higher Education：A Case Study of "One Village One College Student Project" in Inner Mongolia

張建茹

ZHANG Jian-rong

(內(nèi)蒙古廣播電視大學， 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010011)

(InnerMongoliaRadio&TVUniversity,HuhhotInnerMongoliaChina010011)

[摘要]以內(nèi)蒙古自治區(qū)實施的“一村一名大學生計劃”項目為個案，研究政府資助遠程高等教育項目的目的、資助方式，分析遠程教育系統(tǒng)中政府、學校及個人三方所承擔成本比例的動態(tài)的變化。就國家開放大學系統(tǒng)而言，各層級辦學單位的成本分擔比例相對穩(wěn)定，省級電大作為中間層級對資助項目的設(shè)計及執(zhí)行起到至關(guān)重要的作用，基層教學點成本以人力資源成本和管理成本為主。

[關(guān)鍵詞]遠程高等教育；成本分擔；機制

一、引言

國家開放大學(原中央廣播電視大學)2004年開始組織實施 “一村一名大學生計劃”項目，旨在利用現(xiàn)代遠程開放教育形式，為農(nóng)村第一線培養(yǎng)一批“留得住、用得上”的技術(shù)和管理人才，為農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)和文化發(fā)展補充帶頭人。項目開展之后，廣播電視大學系統(tǒng)陸續(xù)在各地開展此項目，而且一些地區(qū)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實際，設(shè)計了由屬地資助的項目，由政府針對特定人群提供學費資助。①

2011年內(nèi)蒙古廣播電視大學協(xié)調(diào)自治區(qū)財政廳、組織部在全區(qū)農(nóng)村牧區(qū)實施“一村一名大學生計劃”，在中央電大“一村一名大學生計劃”項目基礎(chǔ)上，以培養(yǎng)現(xiàn)職嘎查村“兩委”干部及嘎查村后備干部為目的，進行財政資助的專項計劃，計劃每年招收1500人左右，連續(xù)實施五年，力爭從根本上解決農(nóng)村牧區(qū)基層組織人才短缺、后繼乏人等問題。該項目每年每季招生工作結(jié)束后，自治區(qū)財政廳根據(jù)自治區(qū)黨委組織部審定的實際錄取學員名單，統(tǒng)一向內(nèi)蒙古廣播電視大學撥付補貼經(jīng)費。

遠程高等教育成本分擔是指遠程高等教育成本由誰來支付，如何支付(各占多少份額)的問題。受益者分擔理論認為，誰受益誰支付。學生參與遠程高等教育，政府和社會支持遠程高等教育，在一定意義上被看作是一種投資，有著其預期的收益。我國現(xiàn)階段高等教育經(jīng)費由政府財政教育經(jīng)費、社會團體和公民個人辦學經(jīng)費、社會捐資和集資等類型組成。遠程高等教育的經(jīng)費來源主要是由政府部門撥款經(jīng)費和學員交費，即是以政府和學員付出成本為主體的二元成本結(jié)構(gòu)。

本研究以內(nèi)蒙古地區(qū)“一村一名大學生計劃”組織部資助項目②(以下稱“組織部項目”，其余的“一村一名大學生計劃”稱“中央電大項目”以示區(qū)別)為例，分析遠程高等教育成本分擔機制，探討如何形成遠程高等教育成本與學費的良性互動機制。

二、項目實施情況

1.招生情況

內(nèi)蒙古廣播電視大學系統(tǒng)所實施的“一村一名大學生計劃”現(xiàn)開設(shè)的專業(yè)均是具有職業(yè)教育特色的農(nóng)業(yè)技術(shù)類、林業(yè)技術(shù)類、畜牧獸醫(yī)類、農(nóng)林管理類12個專科專業(yè)。

表1　“一村一名大學生計劃” 2012～2015年招生情況表

自2011年實施組織部資助項目以來，截至2015年累計共招收4976人。同時中央電大“一村一”項目一并進行實施，2012～2015年共招收4058人。組織部資助項目成為內(nèi)蒙古地區(qū)培養(yǎng)農(nóng)村牧區(qū)嘎查村干部的重要渠道。

從實際招收人數(shù)可以看出，每年招收的人員數(shù)并沒有完成預期招收1500人的計劃。2015年上半年，自治區(qū)組織部為考察項目的運行情況，組織進行了項目的評估檢查工作，因此上半年沒有下達招生指標，評估檢查結(jié)果顯示，項目運行情況良好，實現(xiàn)了項目開展的目的。2015年下半年下達招生指標，共招收842人，超過年計劃招收1500人的一半。

圖12012～2015年一村一名學生計劃招生情況

2.收費標準

國家開放大學(原中央廣播電視大學)按照國家發(fā)改委辦公廳、教育部辦公廳批準文件精神，從省級電大收取的費用中提取注冊建檔費、課程費和考試費。文件規(guī)定“一村一名大學生計劃”項目參照開放教育試點現(xiàn)行收費標準，考慮到農(nóng)村地區(qū)的實際狀況，各級電大適當降低收費標準。內(nèi)蒙古廣播電視大學按照內(nèi)蒙古自治區(qū)物價局核定的收費項目進行收費。教材費按實際定價收取，學分管理費、考試費、注冊建檔費、入學測試費統(tǒng)一由教學點向省校繳納。

表2　一村一名大學生計劃項目(專科)收費標準③

表2顯示，國家開放大學“一村一”項目收費比其他開放教學項目收費標準整體上有所降低，總學費=總學分×學費標準，中央電大項目學費3040元，組織部項目學費4940元，其他開放教育項目學費4940元，組織部項目學費與其他項目學費一致。中央電大項目除學費外，考試費及注冊建檔費均低于其他項目，組織部項目中注冊建檔費低于其他開放教育項目30元。組織部項目中省級電大和中央電大所收的費用(由分校、教學點上交)與中央電大項目一致，說明多余出的學費補貼了分校和教學點的辦學成本。

三、遠程教育成本分擔及收入分配

1.遠程教育項目成本分擔

教育經(jīng)濟學成本分擔理論的一個重要原則就是利益獲得原則，即誰從高等教育中受益，誰就應該支付相應的高等教育費用。誰獲得的利益越多，所支付的費用就越高。遠程高等教育成本分擔及補償?shù)闹饕緩绞菍W生學費補償。學生自身的消費水平會顯著影響他們在遠程學習過程中的個人教育選擇，不同地區(qū)的政府、學校為屬地群體量身定制的教學服務項目和學習資助項目，有其重要性和必要性。

“一村一名大學生計劃”組織部項目是內(nèi)蒙古自治區(qū)政府考慮到地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和個人教育支付能力等因素，為培養(yǎng)當?shù)鼗鶎痈刹克可矶ㄖ频慕逃畬俚匮a償資助項目。國家開放大學系統(tǒng)是由中央電大、省級電大、地市電大和縣級電大四個層級構(gòu)成的多級辦學、多層管理的系統(tǒng)。付出成本及合理的盈利，是保證遠程教育系統(tǒng)得以持續(xù)生存發(fā)展的基礎(chǔ)。支撐各級電大支出成本的收入包括相應層級政府部門的撥款支持，直屬學員的繳費，以及下級對上級教育投入應承擔的相應管理費用(省級電大對中央電大，地市電大對省級電大，縣級對地市級電大)。

根據(jù)“一村一名大學生計劃”項目的收費標準，中央電大項目的收入來源主要是學生上繳的學費，組織部項目的收入來源包括自治區(qū)財政生均撥款(占70%)和學生繳費(占30%)。中央電大、省級電大、分校及旗縣級教學點四個層級的成本分擔情況，總學費收入用來分別彌補各層級的辦學成本，這里稱為生均收入。

總學費=A1+A2

表3　“一村一名大學生計劃”項目成本分擔情況表

“一村一名大學生計劃”遠程高等教育項目最終的落地執(zhí)行是由旗縣級教學點進行的，各項教學制度的落實，教學過程、教學質(zhì)量的保證最終依靠教學點來完成，旗縣級教學點的生均收入均占50%以上。省級電大在往旗縣教學點撥款時扣除了省級電大及中央電大的收入，教學點到賬后按照比例上繳地市級電大分校課程管理費。

組織部項目收費流向

中央電大項目相對流程較為簡單，各分校下轄的旗縣教學點將學費收繳后按照規(guī)定比例交給地市級分校電大，由分校電大統(tǒng)一向省級電大繳費，省級電大每學期按照國家開放大學所下達的收費通知，統(tǒng)一繳費。

中央電大項目收入流向

2.省級電大2012～2014年”一村一項目”收費及支出情況

國家開放大學辦學系統(tǒng)不同層級單位在學生培養(yǎng)中所承擔的任務和角色不同，省級電大作為國家開放大學辦學系統(tǒng)的中間層級，承擔著上通下聯(lián)的任務，其管理成本比其他層級較高。“省級電大管理成本比例較高，一定程度上反映出省級電大在電大系統(tǒng)中所承擔的中間人角色，既對下級地市級電大行使管理職能，也對上級指導單位中央電大承擔一定的責任和義務”④。

內(nèi)蒙古廣播電視大學作為系統(tǒng)辦學的中間層級，2012～2014年，中央電大項目年生均的收入724元，課程學分費、注冊費及考試費按每學期實際發(fā)生費用結(jié)算，2012～2014年生均收入一致。組織部項目年度生均收入差異很大，一方面自治區(qū)財政按年度撥款，無法按照學生人數(shù)統(tǒng)一執(zhí)行撥款，根據(jù)政府財政收入情況在項目中期或項目檢查結(jié)束時會統(tǒng)一執(zhí)行結(jié)算，跟各方面工作人員的努力和積極爭取有較大關(guān)系。另一方面課程學分費、注冊費及考試費是由省級電大根據(jù)收費標準計算，從自治區(qū)財政撥款中扣除分校及教學點須上交的收入，人均課程學分費、注冊費及考試費年度扣除874元，約占人均撥款總數(shù)的25.3%。

省級電大收入中包括了需向國家開放大學上交的費用及須下?lián)芙o分校教學點的費用，包括上交的費用包括課程學分費、注冊費及考試費，按比例和時間要求及時上交給國家開放大學。組織部項目中，2012年自治區(qū)財政撥款總數(shù)384.4萬元，全部下?lián)芙o分校及教學點，2013年財政撥款519萬元，下?lián)芊中＜敖虒W點400萬元，占撥款總數(shù)的77%，2014年財政撥款519萬元，下?lián)芊中＜敖虒W點464.4萬元，約占總數(shù)的89.5%。

表4　省級電大一村一2012～2014年收入情況

2013年組織部項目(1616人)總數(shù)(萬元)51987.9116.1637.17人均(元)3212544100230中央電大項目(996)總數(shù)(萬元)54.182.9914.9472.11人均(元)544301507242014年組織部項目(1047人)總數(shù)(萬元)51976.5414.0732.36人均(元)3689544100230中央電大項目(653人)總數(shù)(萬元)35.521.969.847.28人均(元)54430150724總計組織部項目(4976人)總數(shù)(萬元)1422.416541.34120.63人均(元)3454544100230中央電大項目(4058人)總數(shù)(萬元)151.448.3683.54243.34人均(元)54430150724

表5　省級電大一村一2012～2014年支出情況

在實際發(fā)生的費用中，組織部項目中省級電大并沒有按照文件由于撥款2012～2014年省級廣播電視大學組織部項目總收益107.96萬元，人均每年收入217元；中央電大項目總收益199.12萬元，人均每年收益為490.69元。省級電大在中央電大項目中所獲收益相較組織部項目收入多273.69元。

3.基層電大教學單位的成本分類

遠程教育總成本包括從課程開發(fā)到完成教學全過程所發(fā)生或支付的教育資源耗費。由于承擔的職責不同，中央電大、省級電大、地市級分校和縣級教學點的教學成本類型不同。 按照文件規(guī)定的收費標準計算，“一村一”項目國家開放大學、省級電大、分校及教學點所得到的收入比例不一樣，這與各層級電大的職責不相一致，其中中央電大項目中收入比例分別是10.72%、28.5%、4.9%及55.88%，組織部項目收入比例分別是6.6%、28.4%、6.98%及58.02%，旗縣級教學點所占比例均超過50%，這與“一村一”項目中旗縣級教學點所承擔的招生、管理壓力及教學過程服務的任務壓力更不相一致。

表6　各層級電大收入分攤比例情況

盧峰在《遠程教育經(jīng)濟學》一書中針對中央電大、省級電大及地市級電大的成本結(jié)構(gòu)進行了對比研究，發(fā)現(xiàn)電大各層級單位之間成本結(jié)構(gòu)存在差異，這種差異一定程度上反映了各層級在開放教育學生培養(yǎng)中所承擔的任務和角色的不同。本研究以旗縣級教學點為計量主體，對實際發(fā)生或支付的教育資源進行計量，確定時限，計算“一村一”項目中教學點提供遠程教育服務的成本，分析其結(jié)構(gòu)類型。從課程開發(fā)到完成教學全過程所發(fā)生或支付的教育成本應包括固定資本成本、人力資源成本、學習資源成本、管理成本及課程開發(fā)成本等五種類型。課程開發(fā)成本是指課程設(shè)計、制作、播出、評價全過程的所有成本投入。旗縣級教學點不承擔課程的設(shè)計、制作及評價等工作職責，其成本類型沒有課程開發(fā)成本費用。旗縣級教學點總成本應包含固定資本成本、人力資源成本、學習資源成本及管理成本。

總成本=固定資本成本+人力資源成本+學習資源成本+管理成本

表7　某基層電大教學點成本列表(129名學生)　單位：元

在實際運行中，教學點的成本投入相對簡單，成本分為以物質(zhì)形態(tài)投入，以勞務形態(tài)投入，以資金形態(tài)投入等。在計算成本時，需要把各種形式的投入轉(zhuǎn)化為價值形式，然后進行量化計算。某旗縣級教學點在2014年按照自治區(qū)組織部下達的招生指標為60人，中央電大項目招生69人，2014年度“一村一”項目共招收129人。按照固定資本成本、人力資源成本、學習資源成本及管理成本的成本分類方法，2014年該教學點這四種類型成本分別占比4.24%，10.96%，5.15%，79.7%。旗縣級的成本結(jié)構(gòu)中管理成本超過70%，其中上交上級電大的管理費占總成本的65.15%。減去須上交上級電大的管理費后，管理成本為29759元，總成本為71521元，固定資本成本占比12.18%，人力資源成本占比31.44%，學習資源成本占比14.77%，管理成本占比41.6%。2014年旗縣級教學點人力資源成本和管理成本占比較高，說明人員工資及勞務費用的支出成為教學點的主要成本支出。

四、結(jié)束語

教育是介于純粹的公共物品和純粹的私人物品二者的準公共物品或價值物品，它關(guān)系到社會全體的共同利益的社會的、政治的問題。教育財政的現(xiàn)狀是政治、社會和經(jīng)濟的各種力量平衡的結(jié)果，而不僅僅是由經(jīng)濟合理性來決定的，更是學校、家庭和政府三者之間政治性關(guān)系的顯性表現(xiàn)。

“一村一名大學生計劃”組織部項目為基層兩委干部提供學費資助，自治區(qū)政府根據(jù)地區(qū)實際所設(shè)計的教育資助項目在一定程度上彌補了人才匱乏的現(xiàn)狀，對基層黨政管理人員的資助，調(diào)動了基層干部參與學習的積極性，加強了基層黨組織建設(shè)，凝聚了人心、穩(wěn)定了隊伍，達到了項目設(shè)計的初衷。

本研究顯示由于經(jīng)濟狀況不穩(wěn)定，財政撥款不統(tǒng)一、不穩(wěn)定，對基層辦學單位的資助不具有可持續(xù)性。而且由于信息的不對稱，學生與辦學單位，辦學單位與政府，各層級之間成本分類的不統(tǒng)一，統(tǒng)計標準不一致，賬務管理相對模糊。組織部項目由于管理上的需要，完成考核培訓的需求，需提高基層組織的凝聚力、工作能力和工作水平。

遠程高等教育各層級辦學單位要避免不良成本支出，嚴禁向?qū)W生收取額外費用；上級電大更要控制由于不科學、不合理的收費使下級電大辦學單位增加辦學成本。

“一村一名大學生計劃”內(nèi)蒙古自治區(qū)組織部項目是由內(nèi)蒙古廣播電視大學主動承擔起社會責任，主動協(xié)調(diào)自治區(qū)組織部、財政廳，促成了項目的落實。項目的執(zhí)行單位是廣播電視大學系統(tǒng)，政府負責項目實施過程的監(jiān)督與檢查。提供資助的政府部門一方面要根據(jù)學校的辦學成本客觀地制定收費標準和資助標準，使項目具有可持續(xù)性?！?政府的有限理性和工具理性，使其在制度供給方面的持續(xù)性動力不足，制度演進的非線性特征，也使政府的實際制度安排會偏離最初的制度設(shè)定”(嚴冰，2015)。因此，政府應加強對辦學單位教學投入的監(jiān)督與教學過程的評估，保證教學資金的足額投入與合理使用。

國家開放大學系統(tǒng)各層級辦學單位的成本分擔比例相對穩(wěn)定，省級電大作為中間層級對資助項目的設(shè)計及執(zhí)行起到至關(guān)重要的作用。電大系統(tǒng)繁瑣的管理模式產(chǎn)生了偏高的管理成本，導致其在市場競爭中處于劣勢。加強網(wǎng)上教學活動，提高教學質(zhì)量，減少人力資源成本、管理成本是保證遠程教育可持續(xù)發(fā)展的必要手段。

[注釋]

①《中央廣播電視大學“一村一名大學生計劃”試點實施方案(試行)》中央廣播電視大學文件電校教[2004]21號。

②關(guān)于在全區(qū)農(nóng)村牧區(qū)組織實施“一村一名大學生計劃”的通知內(nèi)組通字[2011]46號。

③《關(guān)于核定內(nèi)蒙古廣播電視大學收費項目標準的函 》內(nèi)發(fā)改費字[2011]2732號。

[參考文獻][1]張偉遠，蔣國珍.遠程教育成本分析的方法[J].遠程教育雜志，2005，(3)：70-73.

[2]勾學榮.遠程教育的成本分析[J].北京郵電大學學報，2005，(10):9-13.

[3] 李瑩，張旭紅.遠程教育經(jīng)濟：成本、效益與方法[M].北京：中央廣播電視大學出版社，2009.119.

[責任編輯：張建榮]

DOI:10.16161/j.issn.1008-0597.2016.01.022

[中圖分類號]G728.8

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-0597(2016)01-0114-07

[作者簡介]張建茹 ，女，內(nèi)蒙古廣播電視大學教務處，教授。

[收稿日期]2015-12-25