吳秀琳

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行政強(qiáng)制措施制度的現(xiàn)狀及完善對策

吳秀琳

摘要：作為國家強(qiáng)制權(quán)的重要組成部分，行政強(qiáng)制措施是行政執(zhí)法實(shí)踐最常用的手段，具有即時性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，容易造成侵犯公民、法人、其他組織合法權(quán)益的現(xiàn)象。目前在我國，還沒有制定統(tǒng)一的行政強(qiáng)制法典，有很多行政強(qiáng)制措施分散在各種法律法規(guī)中，缺少了系統(tǒng)的引導(dǎo)，從而導(dǎo)致在行政執(zhí)法實(shí)踐中，經(jīng)常會出現(xiàn)濫用行政強(qiáng)制措施的現(xiàn)象，侵犯到相關(guān)人員的合法權(quán)益。鑒于此，本文從行政強(qiáng)制措施出發(fā)，分析了行政強(qiáng)制措施制度的現(xiàn)狀及存在的不足，在此基礎(chǔ)上提出了完善行政強(qiáng)制措施的對策。

關(guān)鍵詞：行政強(qiáng)制措施；制度；完善

一、前言

行政強(qiáng)制在提高行政管理質(zhì)量，維持公共秩序，保護(hù)公民合法權(quán)利等方面發(fā)揮著十分重要的作用，但是由于行政強(qiáng)制具有很強(qiáng)的強(qiáng)制性，同時它和人們的財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)有直接的關(guān)聯(lián)，如果采用的行政強(qiáng)制措施不合理，就會造成侵犯公民合法權(quán)益的現(xiàn)象，因此，對行政強(qiáng)制措施進(jìn)行深入分析具有十分重要的意義。就目前而言，各界對行政強(qiáng)制措施還存在比較大的分歧，對行政強(qiáng)制的認(rèn)識也比較模糊，在司法實(shí)踐中，還經(jīng)常會出現(xiàn)行政強(qiáng)制措施濫用的現(xiàn)象，從而造成了侵犯公民權(quán)利的現(xiàn)象，在這種情況下，分析行政強(qiáng)制措施的不足，并結(jié)合實(shí)際，制定相應(yīng)的應(yīng)對措施顯得十分重要。

二、行政強(qiáng)制措施的概述

(一) 行政強(qiáng)制制度的涵義

對于“行政強(qiáng)制”一詞，在我國最早出現(xiàn)在1989年頒布實(shí)施的《行政訴訟法》中，在該法律中，對“行政強(qiáng)制措施”做出了以下規(guī)定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對以下列具體行政行為不服提起的訴訟：......(二)對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服的?！盵1]因此，行政強(qiáng)制措施和一般意義上的具體行政行為相互分離，成為了一種獨(dú)特的具體行政行為。就目前而言，在我國現(xiàn)有的法律、行政部門中，雖然對行政強(qiáng)制措施做出了不同的規(guī)定，但是對于行政強(qiáng)制措施的概念，在學(xué)術(shù)界一直存在爭議，在我國的《行政強(qiáng)制法(草案)》中提出，行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政管理時，為了避免出現(xiàn)違法行為、損毀證據(jù)、防止災(zāi)害發(fā)生，根據(jù)法律對公民的人身自由進(jìn)行暫時性的限制，或者對公民的財產(chǎn)進(jìn)行暫時性的控制[2]。對于《行政強(qiáng)制法(草案)》中的行政強(qiáng)制措施的概念，是將其看做一種具體的行政行為，而不是將其當(dāng)做一種手段、方法。

(二) 行政強(qiáng)制措施的屬性

對于行政強(qiáng)制措施，主要具有以下幾點(diǎn)屬性:1、限權(quán)性，行政強(qiáng)制措施雖然不是最終的處罰結(jié)果，但是對當(dāng)事人權(quán)利而言，行政強(qiáng)制措施是一種限制，對當(dāng)事人的直接利益是不利的。一方面是對當(dāng)事人的人身自由進(jìn)行暫時性的限制，另一方面是對當(dāng)事人的財產(chǎn)進(jìn)行暫時性的限制。2、強(qiáng)制性，這一屬性是行政強(qiáng)制措施最基本的屬性，在實(shí)施行政強(qiáng)制措施時，是以國家的強(qiáng)制力為支撐，被強(qiáng)制人受到行政強(qiáng)制措施時，具有容忍和配合的義務(wù)。3、從屬性，在發(fā)生行政強(qiáng)制措施時，經(jīng)常會有其他行政行為的產(chǎn)生，行政強(qiáng)制措施是為了保證其他行政行為順利實(shí)施而采用的一種手段，是從屬于其他行政行為的。4、費(fèi)制裁性，對于 行政強(qiáng)制措施，其實(shí)施并不是為了制裁，而是為了實(shí)現(xiàn)某種行政行為，是一種預(yù)防、制止違法行為[3]。

(三) 行政強(qiáng)制措施的功能

對于行政強(qiáng)制措施，其主要功能體現(xiàn)在以下幾個方面：1、維護(hù)社會公共秩序，在新環(huán)境下，隨著社會文化的多元化發(fā)展，人們的價值觀念發(fā)生了極大的改變，加上自由理念的深入，社會競爭更加激烈，同時社會中的各種矛盾也不斷形成，嚴(yán)重的影響到社會公共秩序，在這種情況下，就需要采用行政強(qiáng)制措施來對社會市場、城市環(huán)境、產(chǎn)品質(zhì)量等進(jìn)行有效地監(jiān)督管理。2、提高行政效率，對于行政管理活動，其出發(fā)點(diǎn)、歸宿都是行政效率，行政效率的提高是行政管理活動的追求，在實(shí)際中，政府部門會通過各種手段來提高行政效率，而行政強(qiáng)制措施就是這些手段中的一個環(huán)節(jié)，在很多時候，為了保證行政效率，就會采用行政強(qiáng)制措施。3、保障公民權(quán)利，保護(hù)公民的權(quán)利是現(xiàn)代法的重要使命，在社會中，經(jīng)常會出現(xiàn)不尊重法律，損害他人合法權(quán)利的行為，這就需要政府部門利用行政強(qiáng)制力來保障個體的權(quán)利，如對酒駕行為進(jìn)行約束、嚴(yán)禁攜帶易燃易爆物品等[4]。

三、行政強(qiáng)制措施制度的現(xiàn)狀

(一) 在立法層面的不足

在我國，對于行政強(qiáng)制措施，在立法方面還存在一些不足，首先沒有制定統(tǒng)一的立法規(guī)范，從建國至今，我國還沒有制定統(tǒng)一的行政強(qiáng)制法律制度，很多行政強(qiáng)制行為存在于不同的法律、法規(guī)、規(guī)章制度中，由于缺乏統(tǒng)一的思想指導(dǎo)，使得在現(xiàn)實(shí)生活中存在多頭立法的現(xiàn)象，對于同樣性質(zhì)的行政強(qiáng)制行為，在不同的法律、法規(guī)中，其名稱不同，如強(qiáng)制清除和強(qiáng)制拆除，從目的、對象、條件、手段、結(jié)果等各個方面看，都是相同的，但是名稱卻有一定的差異。其次，在設(shè)定權(quán)方面，存在混亂的現(xiàn)象，當(dāng)前我國法律規(guī)定具有行政強(qiáng)制措施實(shí)施的行政機(jī)關(guān)有40多個，而行政法規(guī)規(guī)定的行政強(qiáng)制實(shí)施機(jī)構(gòu)有50多個，由于行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體比較多，導(dǎo)致行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)歸屬存在混亂，從而造成了地方下位法和上位法之間的沖突[5]。

(二) 在實(shí)踐層面的不足

1、執(zhí)法主體混亂

在實(shí)踐中，行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體是具有行政強(qiáng)制措施權(quán)的相關(guān)行政主體，但是從實(shí)際情況看，一部法律就可以產(chǎn)生一個執(zhí)法隊(duì)伍，甚至是在一個通知下，也會出現(xiàn)一個聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍。實(shí)際中，各個部門都成立了相應(yīng)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如公安、工商、安全、司法、監(jiān)察、規(guī)劃、衛(wèi)生、環(huán)保、質(zhì)量監(jiān)督等，從某種意義上看，只要是對社會具有行政管理只能的部門，在一定程度上都具有相應(yīng)行政強(qiáng)制措施權(quán)力，這就導(dǎo)致在實(shí)踐中，各個部門的職能相互沖突，從而嚴(yán)重的影響到行政強(qiáng)制措施的實(shí)施效果。

2、執(zhí)法人員素質(zhì)問題

在行政強(qiáng)制權(quán)行使過程中，執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)直接影響到其實(shí)施效果，就目前而言，在司法實(shí)踐過程中，還有一部分執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)比較低，在實(shí)際執(zhí)法中隨意性很強(qiáng)，從而對公民的合法權(quán)益造成侵犯。在實(shí)踐中，經(jīng)常會出現(xiàn)這種現(xiàn)象，一些執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)利被多層轉(zhuǎn)包，使得一些不具備強(qiáng)制權(quán)的執(zhí)法主體直接面對公民，實(shí)施行政強(qiáng)制措施，這一方面損害了公民的合法權(quán)益，另一方面也損害了政府部門的對外形象。近年來，隨著城市化建設(shè)步伐的推進(jìn)，一些地方政府由于社會管理壓力比較大，就會將一些管理難度比較大的區(qū)域通過出租的方式，轉(zhuǎn)給一些市容專業(yè)管理公司，而這些管理公司并沒有實(shí)際上的行政強(qiáng)制權(quán)，卻對城市行使強(qiáng)制管理，加上這些管理人員缺乏相應(yīng)的執(zhí)法知識，從而引起行政強(qiáng)制措施執(zhí)法問題[6]。

3、執(zhí)行程序隨意

對于行政法，其最基本的原則就是引起行政行為要遵守相應(yīng)的法定程序，特別是對于行政強(qiáng)制措施這種對公民權(quán)益影響比較大的行政行為，更需要嚴(yán)格的遵守相應(yīng)的法定程序，這樣才能保障公民的合法權(quán)益。但是在實(shí)踐中，由于執(zhí)法主體本身缺乏良好的法律意識，加上現(xiàn)有的行政強(qiáng)制措施程序規(guī)定存在一定的問題，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中，行政強(qiáng)制措施執(zhí)行程序很隨意，從而侵犯了相關(guān)人員的合法權(quán)益[7]。例如在當(dāng)事人不在場的情況下，實(shí)行行政強(qiáng)制措施，但是在現(xiàn)場筆錄中，并沒有明確的記錄當(dāng)事人不在場；有的行政主體沒有按照相關(guān)程序，將行政強(qiáng)制措施通知書送達(dá)當(dāng)事人；有的行政人員在對相關(guān)人員的財務(wù)進(jìn)行扣押、查封時，并沒有制作清單等，這就會造成相關(guān)人員辦理手續(xù)拿取自己的財務(wù)時，發(fā)現(xiàn)東西找不到，或者已經(jīng)損毀。

三、完善行政強(qiáng)制措施的對策

(一) 規(guī)范行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)

對于行政強(qiáng)制制度，其最基礎(chǔ)的就是行政強(qiáng)制的設(shè)定，如果沒有完善、有效地的行政強(qiáng)制設(shè)定，就會導(dǎo)致行政強(qiáng)制制度無法有效地運(yùn)行，因此，規(guī)范行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)具有十分重要的意義。

在實(shí)際中，行政強(qiáng)制措施只能由法律進(jìn)行設(shè)定，公民的人身自由權(quán)利是憲法和法律承認(rèn)的，如果要對公民的人身自由進(jìn)行限定，也只能是通過法律，而不能由低于法律的文件來進(jìn)行限制。對于地方性法律是否有權(quán)力設(shè)定行政強(qiáng)制措施，在學(xué)術(shù)界有很強(qiáng)的爭議，從我國的實(shí)際看，由于我國法制建設(shè)還處于初級階段，在現(xiàn)有的法律體系中，中央立法規(guī)范只有很小的比重，而在行政強(qiáng)制措施中，中央立法并不能滿足行政實(shí)踐需求，地方的行政強(qiáng)制措施可以幫助中央立法重構(gòu)行政強(qiáng)制措施體系，因此，在實(shí)踐中，可以根據(jù)地方的實(shí)際情況，適當(dāng)?shù)馁x予地方行政強(qiáng)制措施權(quán)力。

(二) 規(guī)范行政主體

在我國，具有行政強(qiáng)制措施的主體主要有縣級以上各級政府、公安、安全、衛(wèi)生、環(huán)保、技術(shù)監(jiān)督、土地、教育、邊防等各個部門，對于這些部門，其行政強(qiáng)制措施有很少一部分是法律授權(quán)的，其他大部分是地方法規(guī)和行政法規(guī)授權(quán)的[8]。由于在實(shí)踐中，經(jīng)常會發(fā)生侵權(quán)現(xiàn)象，因此，要從法律上嚴(yán)格的限制行政強(qiáng)制措施執(zhí)行主體資格，并明確行政強(qiáng)制措施主體的權(quán)限，保證法律責(zé)任能徹底落實(shí)，從而避免執(zhí)法人員重復(fù)對相關(guān)人員進(jìn)行行政強(qiáng)制措施。

(三) 健全規(guī)范行政程序

科學(xué)、規(guī)范的程序，不僅能保證行政強(qiáng)制措施的有序進(jìn)行，提高行政效率，還能確保行政執(zhí)法措施的合法性，保證相關(guān)人員的合法權(quán)益不受侵犯。對于行政強(qiáng)制措施，健全規(guī)范行政程序具有十分重要的意義。因此，我國應(yīng)該堅(jiān)持 以人為本的原則，在保護(hù)公民正當(dāng)權(quán)益的基礎(chǔ)上，針對現(xiàn)有的行政強(qiáng)制制度，制定相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行程序，并加強(qiáng)監(jiān)督，保證執(zhí)法人員能樣的按照強(qiáng)制執(zhí)行程序進(jìn)行操作，從而保證行政強(qiáng)制措施的合法性。

(四) 加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制

在行政強(qiáng)制措施實(shí)施過程中，行政主體具有自由裁量權(quán)，如果不對行政主體的行為進(jìn)行有效地控制，就很容易對他人的合法權(quán)益造成侵犯。為了避免行政主體濫用權(quán)利，就需要通過權(quán)力來限制權(quán)力，制定相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，對行政主體的行為進(jìn)行有效地監(jiān)督，保證行政主體的行為處理可控制狀態(tài)，一方面要注重責(zé)任的追究，另一方面要強(qiáng)化司法監(jiān)督，同時還要注重內(nèi)部控制，以此保證公民的憲法權(quán)利[9]。

四、總結(jié)

在新環(huán)境下，隨著依法治國理念的深入，行政強(qiáng)制措施制度已經(jīng)受到社會各界的關(guān)注，由于當(dāng)前我國的行政強(qiáng)制措施制度還存在一定的不足，因此，要從實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)對我國行政強(qiáng)制措施制度的分析，通過合理的手段，完善行政強(qiáng)制措施制度中的不足，從而促進(jìn)我國法治社會的建設(shè)。(作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院)

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