秦偉彬，重慶市大渡口區(qū)建委副主任。

鐘韻，重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院講師。

杜磊，重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院博士生。

通過良好的頂層設(shè)計、有效的產(chǎn)業(yè)整合、積極的項目督導(dǎo)，PPP在我國將變得越來越成熟并貢獻出更大的力量。

2016年5月，國務(wù)院發(fā)出通知，要求對促進民間投資政策落實情況開展專項督查，同時派出9個督查組赴18?。ㄊ?、自治區(qū)）進行實地督查。作為本次督查的重點之一，PPP（Public-Private Partnership）國家專項督查也正式開啟，主要針對PPP推進過程中政策不完善、機制不健全、承諾不兌現(xiàn)等問題。

一時間，PPP落地難的問題引起了社會各界更加廣泛的關(guān)注。從PPP落地難的現(xiàn)象，分析其背后的原因，研究應(yīng)對措施，對PPP在我國的發(fā)展有著重要的意義。

現(xiàn)狀棘手

自2013年以來，我國開始在公共事業(yè)領(lǐng)域大力推進PPP工作，國家發(fā)改委與財政部先后建立了PPP項目庫，其中發(fā)改委于2015年首批入庫項目超過1000個，總投資約2萬億元。截至2015年年底，全國各地推出的PPP項目近2000個，投資額已經(jīng)超過了3萬億元，無論從項目數(shù)量還是從投資額來看，都非常大。但一直以來，PPP項目簽約率卻并不高，不少簽約項目在實施過程中也遇到了各種問題，落地難成為我國PPP推進過程中的一個棘手問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

發(fā)布的項目無人問津

從目前各地發(fā)布的PPP項目類別來看，所涵蓋的行業(yè)包括水利設(shè)施、交通設(shè)施、市政設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等多個行業(yè)。從實施主體來看，包括了?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣（區(qū)）各級政府。從項目區(qū)域來看，涵蓋了從東部發(fā)達地區(qū)到西部欠發(fā)達地區(qū)的廣大區(qū)域。而簽約項目多集中在省、市級財政支付能力強、收益固定的基建類項目，大量的需要通過經(jīng)營的項目，具有風(fēng)險性，由縣級政府發(fā)布的項目常常面臨無人問津、招商困難的局面。

國企簽約遠多于民營資本

在PPP項目合作過程中，國企、央企的參與度普遍高過民營企業(yè)；在已經(jīng)簽約的項目中，也以國企、央企為主，民營資本成功實施PPP的項目數(shù)量有限。相較于民營企業(yè)的數(shù)量與活力而言，國有企業(yè)所能消化的PPP數(shù)量始終是有限的。

簽約項目難以執(zhí)行

目前所簽約項目中，相當數(shù)量的項目由于各種原因“擱淺”。這其中有操作不規(guī)范、簽約草率的項目，有機制建設(shè)沒跟上、審批闖關(guān)困難的項目，也有因信用風(fēng)險、合作單方或雙方無法履約的項目。

項目論證不夠充分

在全國推進PPP工作的大背景下，部分地方政府或部門為了盡快推進PPP工作，將一些未進行充分論證與準備的項目推向市場，這些項目實施條件并不具備，質(zhì)量堪憂，往往難以吸引到社會資本前來合作。這樣的項目即使能夠與社會資本達成合作，也會在后期出現(xiàn)各種問題，導(dǎo)致合作無法持續(xù)下去。

刨根問底

PPP落地難的原因較為復(fù)雜，不少專家學(xué)者從不同的角度進行了闡述，提出了很多寶貴的意見。在此基礎(chǔ)上，進一步對PPP落地難的原因進行系統(tǒng)性分析，是化解落地難問題的關(guān)鍵。

宏觀層面原因：短時間大量項目對市場造成了沖擊

2014年以來，全國各地推出了大量的PPP項目，無論是項目數(shù)量還是投資額，都超過市場預(yù)期。大量的項目由原有的政府投資或BT轉(zhuǎn)為PPP，在市場發(fā)育程度不高的情況下，短時間消化這樣數(shù)量的PPP項目確實有難度。特別是供需雙方并非成熟的市場交易主體，而是政府與社會資本，政府需要一段時間去適應(yīng)市場的運行規(guī)則，社會資本也要轉(zhuǎn)變原有的政企合作思想，變原有的簡單采購關(guān)系為伙伴合作關(guān)系。在這個過程中，頂層設(shè)計難以一步到位，需要逐步完善。英國從私有化改革到PPP的過程，歷經(jīng)撒切爾、梅杰、布萊爾三屆政府約20年的時間，才建立起了比較健全的制度。即便有國外的經(jīng)驗與國內(nèi)的實踐，我國也難以在短時間內(nèi)實現(xiàn)PPP市場的高度發(fā)育。從這個角度去看待落地難，也就不足為奇。

中觀層面原因：PPP產(chǎn)業(yè)鏈尚未形成

PPP被簡單地宣傳為政府與社會資本合作的雙主體行為，但實際上PPP涉及眾多利益相關(guān)方，包含項目所在地政府、工程商、運營商、金融機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、行業(yè)主管部門、社會公眾等，交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，任何一個環(huán)節(jié)銜接出現(xiàn)問題都會導(dǎo)致項目難以實施。現(xiàn)階段PPP從政府決策、專業(yè)咨詢到簽約合作，各方都是摸著石頭過河，很多項目在推進過程中沒有形成有效的專業(yè)銜接。目前PPP產(chǎn)業(yè)鏈處于發(fā)展的初級階段，涉及各種不同行業(yè)的PPP項目，規(guī)范化操作難以實現(xiàn)，法規(guī)制度上存在盲區(qū)，金融支持力度不夠，從而造成了PPP項目中各種脫節(jié)。缺乏相關(guān)法律法規(guī)，合作方利益無法保障，項目就無人敢簽；咨詢機構(gòu)不專業(yè)，項目設(shè)計不合理，項目后期就難以實施；準入標準不合適，項目就找不到合適的合作方；金融支持不夠，企業(yè)融資成本太高，項目運營就無法持續(xù)。反觀運行較好的PPP項目，各方均能在重要環(huán)節(jié)上形成良好的配合與銜接，均表現(xiàn)出了較為完整的產(chǎn)業(yè)鏈形態(tài)。

微觀層面原因：PPP項目操作存在問題

在具體PPP項目的實施過程中，政府與社會資本對PPP的認識上往往存在較大差異，在各自利益主張下，難以形成均衡，即使短期內(nèi)妥協(xié)，在長期的合作期中也會出現(xiàn)偏差。對于長期的合作，合作各方對項目各個階段都存在著顧慮，這就給項目的真正落地帶來了困難。我們不應(yīng)簡單將合作的失敗歸結(jié)為缺乏契約精神，因為未考慮項目各方利益均衡的契約，始終還是難以體現(xiàn)契約精神。

在項目的識別階段，缺乏對項目的科學(xué)論證與充分準備，只考慮是否該上項目，而未考慮是否應(yīng)該采用PPP模式。這其中大量的項目為基建項目，缺乏經(jīng)營性，項目財務(wù)生存能力差，回報多來自政府補貼，對政府的信用和支付能力都是極大的考驗。財政能力不足、違約風(fēng)險大的地方政府發(fā)出的項目，企業(yè)看不到贏利機會，自然就不會問津。

在項目的準備階段，缺乏創(chuàng)新的商業(yè)模式設(shè)計，項目回報方式十分有限，企業(yè)贏利點少。在進行項目結(jié)構(gòu)設(shè)計時，政府方或者害怕承擔(dān)政治風(fēng)險，不敢進行商業(yè)模式的創(chuàng)新，或者因為所選模式太過激進，造成操作的不規(guī)范，導(dǎo)致項目無法通過審批；企業(yè)方主張的商業(yè)模式往往贏利性有余，而公益性不足，政府難以采納，這些原因都導(dǎo)致了PPP項目缺乏吸引力。另外，PPP項目中需要政府出資的項目需要通過財政可承受能力評價，而10%的財政支付限額很快就會被用盡，這會使得后續(xù)項目無法通過該評價，從而無法繼續(xù)推進。

在項目的采購階段，不合適的準入限制影響了民企的參與度。目前的PPP項目中以大型基建項目為主，投資大，回收期長，相較于國企的低融資成本，民營企業(yè)缺乏競爭力。而少量可經(jīng)營的項目，多數(shù)涉及當?shù)氐膰嬅裆?，民企的履約能力始終是地方政府擔(dān)心的地方。早期的PPP項目中，因企業(yè)違約，政府被迫回購的項目并不鮮見，最終政府被迫承受了政治與經(jīng)濟上的雙重損失。這些原因，都導(dǎo)致了政府在進行采購的過程中主觀上偏向于國企或上市企業(yè)，而設(shè)立準入條件影響一般民企的參與。

在項目的執(zhí)行階段，政府的越位與履約也影響著雙方合作的持續(xù)。PPP項目是以公益性為出發(fā)點的項目，這決定了項目不能單純從贏利角度出發(fā)，政府對項目有較大的控制權(quán)，在建設(shè)過程中，因為政府需要對項目進行擴建、改建的例子也不鮮見，變更過后并未在合同中對后期影響做出說明，常常導(dǎo)致社會資本利益受損。而在項目運營期，財務(wù)生存能力不足的項目更是直接依賴于政府的補貼或購買，政府一旦違約，減少、推遲或停止對項目進行補貼，企業(yè)就難以贏利，企業(yè)無法承受虧損，合作也難以持續(xù)。

在項目移交階段前，政府的缺位也可能導(dǎo)致合作的提前結(jié)束。PPP項目面臨著較長的合作期，要歷經(jīng)幾屆政府，“新官不認舊賬”始終是企業(yè)擔(dān)心的問題。雖然我國剛剛通過了新預(yù)算法，將PPP項目支出納入了預(yù)算體系，在法律上給予企業(yè)一定的保障，但對企業(yè)而言，仍然存在著執(zhí)行上的顧慮。另外，政府對項目的支持力度夠不夠，也會影響企業(yè)繼續(xù)參與PPP項目的信心。這些情況都會導(dǎo)致企業(yè)放棄項目而提前終止合作。

建言獻策

落地難是我國PPP發(fā)展過程中的一個階段性問題，要想從根本上解決，需要努力培育成熟的市場，持續(xù)進行制度建設(shè)，并及時應(yīng)對發(fā)現(xiàn)的問題，近期國務(wù)院要求開展的PPP專項督查工作就是很好的證明。化解PPP落地難，促進PPP產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，需要從宏觀、中觀、微觀不同層面共同發(fā)力，有鑒于此，提出以下建議。

宏觀層面應(yīng)注重頂層設(shè)計，加強制度法規(guī)建設(shè)

2013年以來，從國務(wù)院到各部委，再到各地政府密集出臺了很多政策文件，對PPP有著很強的指導(dǎo)作用。但不同部門文件存在沖突，關(guān)鍵性指引與說明不足，導(dǎo)致PPP在操作過程中出現(xiàn)較多問題。如物有所值評價中的定量評價問題，直接關(guān)系到PPP項目的識別與遴選。立法的滯后也影響了PPP的發(fā)展，PPP項目中企業(yè)相對于政府的地位更為弱勢，立法的缺失讓社會資本不敢輕易進入PPP領(lǐng)域。因此需要重視PPP的頂層設(shè)計，對現(xiàn)有的政策體系進行梳理與修訂，讓政策間形成良好的協(xié)同關(guān)系，同時加強立法，讓政策法規(guī)一起發(fā)揮作用，政策來引導(dǎo)，法規(guī)來保障，一起推動PPP市場的健康發(fā)展。

中觀層面應(yīng)加強各個部門之間的協(xié)作，整合好各個部門的資源

推行PPP是一項長期的工作，不是短期行為，因此需要引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展?，F(xiàn)階段PPP的實施模式不夠靈活，參與企業(yè)參差不齊，企業(yè)融資成本過高。未來應(yīng)在合作方式上進行創(chuàng)新，做好各個部門間的配合與協(xié)調(diào)工作，讓專業(yè)的人去做專業(yè)的事，提高生產(chǎn)效率；在教育培訓(xùn)上加大力度，增加參與PPP各方的專業(yè)化水平，減少不規(guī)范的操作，降低項目風(fēng)險；在金融支持上加大力度，積極發(fā)展PPP金融，讓PPP可選擇和使用的金融工具也更多，降低企業(yè)從事PPP的融資成本。最終要延長產(chǎn)業(yè)鏈，讓更多的行業(yè)和企業(yè)參與到PPP當中來。

微觀層面應(yīng)加強對項目的管控，注重項目的生存能力

我國PPP項目推進中面臨的一個突出難點在于如何構(gòu)建足以涵蓋投資和運營成本及合理利潤的“有效”現(xiàn)金流。PPP項目能不能落地的最終問題，是項目有沒有收益。沒有項目收益的資產(chǎn)，稱不上是優(yōu)良資產(chǎn)，社會資本自然不愿意投資經(jīng)營，依靠政府補貼的模式對社會資本而言始終存在著風(fēng)險。而其中，項目遴選就起到了非常重要的作用，項目能不能用PPP，從項目的收益情況可以有大體的判斷。做到項目論證充分，實施方案設(shè)計科學(xué)合理，符合市場規(guī)律，合作前各利益相關(guān)方相互不亂做承諾，不碰觸政策紅線，合作中能做到兼顧各方利益，消除各方顧慮，同時做好相應(yīng)的激勵與監(jiān)管機制設(shè)計，減少項目的道德風(fēng)險。企業(yè)有合理的利潤空間，政府減少了支付壓力，公共物品的供給提高了，公共服務(wù)的質(zhì)量變好了，社會公眾能夠從PPP中享受到改革帶來的紅利，最終實現(xiàn)多方共贏。

結(jié)語

PPP是我國公共服務(wù)領(lǐng)域的一項重大改革，是深化體制改革的有機組成部分，對我國財稅體制、政府決策、公共建設(shè)、市場引導(dǎo)等方面都有著深遠的影響，應(yīng)該充分認識到PPP在我國未來建設(shè)發(fā)展過程中的重要作用。從世界各國的PPP推進過程來看，其發(fā)展與完善都經(jīng)歷了一個漫長的過程，盡管有他國經(jīng)驗，但對我國來說，PPP仍然是舶來品，要使其在我國生根、發(fā)芽并茁壯成長需要給政府一點時間，給市場一點時間，給改革一點時間。要正確看待PPP在我國發(fā)展過程中的困難，困難總是暫時的，要對PPP有信心，對改革有信心。我們有充分的理由相信，通過良好的頂層設(shè)計、有效的產(chǎn)業(yè)整合、積極的項目督導(dǎo)，各部門協(xié)作，從遠期、中期、近期多個層次發(fā)力，PPP在我國將變得越來越成熟并貢獻出更大的力量。