崔恩山

摘 要 政府職能轉變是我國行政體制改革的核心，基層政府行政職能轉變是基層政府行政改革的關鍵。結合具體實際，有針對性地從體制、觀念、職能定位、績效考評四個方面提出基層政府職能轉變的建議，通過基層政府職能轉變更好地服務群眾。

關鍵詞 新時期 政策執(zhí)行 基層政府職能 轉變

一、我國基層政府職能轉變存在的問題

（一）體制局限巨大

（1）等級關系制約基層政府職能轉變。基層政府職能轉變與中央政府密切相關，基層政府的職能轉變在中央的認可和授權下進行。實際基層政府在政府職能轉變中仍然處于被支配地位。在基層政府的職能中強調(diào)縱向職能較多，涉及橫向職能較少。

（2）財政制度制約基層政府職能轉變。新型農(nóng)村合作醫(yī)療作為一項確立了十幾年的政策，一直存在的資金籌集不足導致的政策執(zhí)行不力，這一問題反映出我國基層政府受限于財政的現(xiàn)狀，當然也制約了基層政府職能的轉變?；鶎诱卜罩С霾粩嘣龃?，但是由于財政分配體制的原因，基層政府實際可利用的資源有限。不同等級的政府間財力和職能不相匹配。

（二）“三位”問題嚴重

“三位現(xiàn)象”特指在我國政府職能的定位與履行過程中還不同程度地存在著“錯位”“越位”和“缺位”。[1]

（1）“錯位”主要表現(xiàn)在基層政府不同層次和同一層次的政府部門之間存在著的職能重復設置、交叉重疊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政實力、行政實權方面的欠缺讓其無法在真正的政策執(zhí)行中因地制宜，受制于上級政府部門的直接領導，而且局限于上級政府的相應規(guī)定，就出現(xiàn)了政策執(zhí)行僵化的問題。上級政府以及上級主管部門與基層政府之間產(chǎn)生了職能的交叉和重復，影響了政策的執(zhí)行力度，政府職能錯位現(xiàn)象的負面影響加以顯現(xiàn)。

（2）“越位”在政策的執(zhí)行中主要表現(xiàn)在基層政府弱化了市場的作用，承擔了若干政府管不了和管不好的職能。個別基層政府在政策執(zhí)行中存在“自利性”，出于對一些利益既得者的保護，存在運用強制手段進行干預的現(xiàn)象，影響了政策的實效性和政策的推進效率。

（3）“缺位”在政策的執(zhí)行中主要表現(xiàn)在政府應該負有責任的市場監(jiān)管、社會管理和公共服務方面沒有很好地負起應有的職責，尤其是基層政府比較重要的市場監(jiān)管職能?；鶎诱谡叩膱?zhí)行中未能針對期間出現(xiàn)的問題及時采取相應措施加以解決，政策執(zhí)行的后續(xù)性欠缺，只注重于政策的傳達和指標的完成，未能切實地發(fā)揮自身職能，真正讓政策惠及廣大農(nóng)民群眾。

（三）績效追求偏差

績效考評是對基層政府政策執(zhí)行情況的基本衡量。所謂政策績效追求偏差，是指基層政府在政策的執(zhí)行中過分追求完成指標，忽略政策的實際惠農(nóng)效果。具體情況主要表現(xiàn)在基層政府為追求“顯性”績效，而忽略“潛性”績效。顯性數(shù)據(jù)的美觀掩蓋了潛性績效的不良。

（四）服務意識薄弱

政策執(zhí)行偏差的滯后性和自利性體現(xiàn)出了基層政府服務意識的薄弱。政策的執(zhí)行滯后主要原因之一是群眾對于政策缺乏了解，參與積極性不高?；鶎诱趫?zhí)行中著重突出社會管理職能，將政策執(zhí)行效果轉變?yōu)橛残灾笜?，把惠農(nóng)政策的執(zhí)行當成具體任務來操作。忽略對于具體政策的宣傳以及政策知識的普及。甚至，政策執(zhí)行的出發(fā)點帶有許多針對基層政府以及既得利益群體的附加性自利措施。偏離了政府政策執(zhí)行的為群眾服務的本質，凸顯了政府職能轉變存在的問題。

二、促進基層政府職能轉變的途徑

（一）推進政府行政體制改革

（1）理順關系、充分放權。從源頭上理清中央政府和地方政府、上級政府和基層政府的關系。首先，加強中央政府職能的轉變，為基層政府職能轉變提供示范和動力，以此推動基層政府職能的轉變。在保證中央政府權威和指導的前提下充分尊重和發(fā)揮基層政府的行政自主性與積極性。進一步規(guī)范不同級別政府間事權的劃分，將具體政策的執(zhí)行權力在上級政府的統(tǒng)一指導下下放到基層政府。克服基層政府在政策執(zhí)行和為群眾服務過程中出現(xiàn)執(zhí)行觀望等外圍因素的不良影響。加強基層政府機構權責的細化和歸屬的改革，運用法律法規(guī)手段，促進中央與地方關系、上級與下級職權的法制化。

（2）完善財政制度、加強財政支持?；鶎诱穆毮軕撏怀鲶w現(xiàn)在公共服務方面，從公共管理理論出發(fā)，基層政府主要應該做好公共服務和公共產(chǎn)品的提供兩個方面的工作。在基層政府職能轉變過程中需要有充足的資金和財力支持。打破財力和職能不匹配的狀況，給予在服務群眾第一線的基層政府更多的財政支持，增加基層政府的底氣，提高基層政府的服務質量。

（二）克服“三位”問題，明確政府職能

實現(xiàn)政府職能的轉變首先一點就是要界定好政府和市場的關系，在政府職能的合理化界定中就要限定政府的權力、減少政府對于市場的干預。當前，政府職能“錯位”“越位”和“缺位”等現(xiàn)象的長期存在，主要原因還在于政府對于自身的職能，即該干什么、不該干什么沒有明確的界定?，F(xiàn)實情況下，多數(shù)基層政府在政策的執(zhí)行當中仍然對公共服務沒有明確的認識。“越位”和“錯位”問題依然普遍的存在，進而導致了基層政府的不作為，即“缺位”現(xiàn)象。

政府的主要四項職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。要將政府職能的定位從過去的著重強調(diào)經(jīng)濟調(diào)解、市場監(jiān)管轉變到公共服務方面。把政府的社會管理職能逐漸實現(xiàn)對于社會公共產(chǎn)品的提供上面。在具體的政府職能行使當中可以在政策的執(zhí)行之前，對于政策有一個細致的分析，確定具體的實施辦法，在實施辦法的確定中反省自身是否將公共服務和公共產(chǎn)品的提供放到了政策執(zhí)行的首位。在政策執(zhí)行當中時刻做好自身調(diào)整，對于“越位”“錯位”問題及時地加以糾正改善。舍得放權，把不該管的問題交給市場，真正克服“三位”現(xiàn)象。

（三）改革績效考評、實現(xiàn)正確引導

實現(xiàn)基層政府職能轉變需要建立起科學的基層政府績效考核體系。在現(xiàn)行體制下，政府考評猶如一個“指揮棒”，對于基層政府的行政具有巨大的導向作用。[2]績效考核制度的合理化不僅可以促進政府政策執(zhí)行效果的提高，更能夠促進政府職能的轉變。一方面，應該實現(xiàn)從既定目標考核到實效考核的轉變。把考核的標準定位于基層政府的具體執(zhí)行情況，不以單純的目標考核為標準，實現(xiàn)由單一顯性數(shù)據(jù)考核到綜合評價考核的轉變；另一方面，要將績效考核和民主監(jiān)督相結合。充分吸納廣大人民群眾的意見，尤其要收集基層政府服務對象對于政策執(zhí)行效果以及服務效果的評價和建議。

（四）改變行政方式、增強服務意識

（1）要增強基層政府的服務意識，必須從改變基層政府的行政風格方面做起。加強法制化，對于違反法律法規(guī)的粗暴行政行為予以堅決的處理。還要充分激發(fā)廣大人民群眾的公民意識，積極合理地維護自己的合法權益，對政府行政行為進行監(jiān)督。形成雙向作用力，對基層政府存在的不當行政行為加以矯正。

（2）在基層政府職能轉變中，不能只停留在形式的改善上，更要注重內(nèi)涵的提高。加強對于基層政府行政人員的培訓，讓他們既能對相關政策有充分的理解，又能在政策的執(zhí)行中增強服務意識。在目前的轉軌時期，尤其要強調(diào)更新觀念，樹立服務意識，從政府職能行使的最基本單位實現(xiàn)基層政府職能的轉變。

（作者單位為中國礦業(yè)大學<北京>文法學院）

參考文獻

[1] 余恒.政府職能轉變：構建公共財政體制的必由之路[J].學習時報.

[2] 古小華.我國地方政府職能轉變的難點與途徑[J].北京.廣播電視大學學報， 2010（02）.