張立學(xué)　任芳芳

實(shí)施相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)、推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革，是深化行政體制改革和行政執(zhí)法體制改革的重要任務(wù)，也是規(guī)范市場(chǎng)秩序、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。按照中共中央關(guān)于“深化行政執(zhí)法體制改革”的要求，我們有必要對(duì)行政綜合執(zhí)法改革和路徑選擇作進(jìn)一步審視，以期正確把握改革方向，完善思路，繼續(xù)把綜合執(zhí)法體制改革推向前進(jìn)。

一、行政綜合執(zhí)法探索實(shí)踐的簡(jiǎn)要回顧

行政綜合執(zhí)法是指一個(gè)行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織，依據(jù)一定的法律程序在合理的管理幅度范圍內(nèi)，綜合行使多個(gè)行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織的法定職權(quán)的行政執(zhí)法制度。目前行政綜合執(zhí)法改革比較成型的主要集中在城市管理、文化市場(chǎng)管理領(lǐng)域，十八大以來各地在縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法探索實(shí)踐也為改革積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。一是城市管理綜合執(zhí)法。1996年頒布的《行政處罰法》規(guī)定，“國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”。之后，各地紛紛開展了城市管理綜合執(zhí)法探索，實(shí)行相對(duì)集中行政處罰。2000年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》提出，“各地方要把進(jìn)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用于市縣機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步理順行政管理體制，堅(jiān)決克服多頭管理政出多門的弊端，切實(shí)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變”。自此，各地陸續(xù)將原來分屬于城建、環(huán)保、規(guī)劃、環(huán)衛(wèi)、工商等部門執(zhí)法職能和機(jī)構(gòu)整合，組建相對(duì)獨(dú)立的城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，城市管理綜合執(zhí)法在全國(guó)范圍內(nèi)推廣開來。城市管理成為開展行政綜合執(zhí)法改革最早的領(lǐng)域，也是涉及面最廣、暴露問題最多的領(lǐng)域。二是文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法。2004年，中央下發(fā)《關(guān)于在文化體制改革綜合性試點(diǎn)地區(qū)建立文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的意見》，提出文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革的基本思路，在部分省市先后開展文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法試點(diǎn)。2009年在總結(jié)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中宣部、中央編辦等5部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革工作的意見》，明確要求“副省級(jí)及以下城市開展文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革，2010年底前基本完成文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組建”。目前，各省基本完成了文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革，采取設(shè)立文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)或?qū)⑽幕鞴懿块T直接整合的方式，將法律法規(guī)賦予文化、出版管理、版權(quán)保護(hù)、文物、廣播電視、體育等部門的行政處罰權(quán)相對(duì)集中到一個(gè)部門。文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法成為出臺(tái)規(guī)范性文件最多、要求比較明確、貫徹比較徹底的一次改革實(shí)踐。三是街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法。街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法是適應(yīng)城市管理重心下沉、簡(jiǎn)政放權(quán)需要，根據(jù)街鎮(zhèn)綜合管理實(shí)際不斷探索出來的。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，除省、自治區(qū)、直轄市政府授權(quán)外，街鎮(zhèn)不能作為行政處罰主體開展行政處罰，多采取委托執(zhí)法、派駐執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法相結(jié)合的形式。在街鎮(zhèn)建立綜合執(zhí)法平臺(tái)，賦予其區(qū)域管轄范圍內(nèi)城市管理、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、勞動(dòng)保障等多項(xiàng)巡查權(quán)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和勸阻違規(guī)行為。遇到重大執(zhí)法問題，依托部門派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以上級(jí)業(yè)務(wù)部門名義執(zhí)法。

總體來看，現(xiàn)有的行政執(zhí)法管理體制在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，執(zhí)法任務(wù)交叉、分工過細(xì)、多頭執(zhí)法、無序執(zhí)法的問題得到有效解決，但隨著大部門制改革和綜合執(zhí)法改革的深入，也暴露出許多的新問題，尤其是市和市轄區(qū)在相同領(lǐng)域設(shè)立兩級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法邊界、監(jiān)管責(zé)任不清的問題，嚴(yán)重影響著綜合執(zhí)法的效力。黨的十八屆四中全會(huì)提出“深化行政執(zhí)法體制改革，根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量”的要求。山東省委《全面推進(jìn)依法治省的意見》明確“整合、規(guī)范市縣兩級(jí)政府行政執(zhí)法隊(duì)伍，有條件的地方可實(shí)行市和市轄區(qū)只保留一個(gè)行政執(zhí)法層級(jí)。推進(jìn)執(zhí)法重心向市縣下移，重點(diǎn)充實(shí)和加強(qiáng)食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障、海域海島等領(lǐng)域的基層執(zhí)法力量。抓好跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作，探索在縣級(jí)政府設(shè)立統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”。由此可見，中央和省深化行政綜合執(zhí)法改革的政策和方向比較明確，推進(jìn)行政綜合執(zhí)法改革勢(shì)在必行。在深化改革的大背景下，各級(jí)編制部門必須找準(zhǔn)制約改革的深層次問題，將上級(jí)政策與本地實(shí)際有機(jī)結(jié)合，理清思路、攻堅(jiān)克難、破浪前行。

二、現(xiàn)行綜合執(zhí)法模式利弊分析

現(xiàn)行的行政綜合執(zhí)法多以地域?yàn)橄蓿瑮l塊分割、上下對(duì)應(yīng)明顯。綜合執(zhí)法改革就是要打破固有區(qū)域、部門限制，合理分配各層級(jí)、各領(lǐng)域執(zhí)法力量，通過再造執(zhí)法組織架構(gòu)，優(yōu)化配置執(zhí)法資源，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效能最大化。結(jié)合各地改革實(shí)踐，具體從縱橫兩方面分析。

（一）橫向改革重點(diǎn)在于合理確定綜合執(zhí)法整合范圍。根據(jù)綜合執(zhí)法范圍不同，橫向改革可分為部門間綜合執(zhí)法、部門內(nèi)部綜合執(zhí)法兩種。部門間綜合執(zhí)法也稱跨部門綜合執(zhí)法，所跨部門一般為相近或相通的領(lǐng)域，部門內(nèi)部綜合執(zhí)法整合多用于大部制改革中。

跨部門綜合執(zhí)法主要是將法律法規(guī)賦予特定部門的行政處罰權(quán)，從原來的部門轉(zhuǎn)移給新的執(zhí)法部門，實(shí)現(xiàn)部門間執(zhí)法權(quán)的外部整合。這種改革模式優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是有效解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題。濟(jì)南市2003年撤銷了城建、規(guī)劃、房管、環(huán)衛(wèi)、園林、人防等14支執(zhí)法隊(duì)伍，組建了城市管理執(zhí)法支隊(duì)，相對(duì)集中了城市管理領(lǐng)域300余項(xiàng)行政處罰權(quán)，從體制上解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題，提高了執(zhí)法效率。二是強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法行為的監(jiān)督制約。實(shí)行綜合執(zhí)法改革的部門，監(jiān)督管理職責(zé)仍由各部門執(zhí)行，這種“管”與“罰”分離的模式，在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了管理權(quán)、審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)的適度分離，強(qiáng)化了不同權(quán)力之間的監(jiān)督和制約，改變了職能部門既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的運(yùn)行體制，規(guī)范了行政權(quán)力運(yùn)行。三是降低了政府行政成本。濟(jì)南市城市管理執(zhí)法整合過程中，將原有14支執(zhí)法隊(duì)伍編制326名壓縮到200名，有效節(jié)約了政府行政成本。這種模式的弊端也比較明顯，一是執(zhí)法范圍過寬，容易顧此失彼。各地城市管理行政處罰事項(xiàng)均在300項(xiàng)左右，且隨著社會(huì)綜合管理的逐步推進(jìn)，執(zhí)法的邊界仍在不斷延伸。執(zhí)法范圍過寬、頭緒過多與執(zhí)法力量相對(duì)穩(wěn)定之間矛盾突出，迫使有限的執(zhí)法資源向重大事項(xiàng)、重點(diǎn)任務(wù)傾斜，造成執(zhí)法事項(xiàng)之間的偏頗不均。二是缺乏剛性協(xié)作機(jī)制，難以形成合力。在日常行政執(zhí)法中，綜合執(zhí)法部門通常需要有關(guān)職能部門的協(xié)作配合，往往被部門視為“麻煩”而加以推諉或拒絕，而綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)又無力協(xié)調(diào)。執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門之間的信息不對(duì)稱等因素也影響了執(zhí)法效力。三是監(jiān)管與執(zhí)法邊界不清。造成職能部門與執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間“有利搶著干，無利沒人干”的局面，管理職責(zé)發(fā)揮缺乏有效抓手，管理弱化、以罰代管問題突出。

大部門內(nèi)部綜合執(zhí)法是將改革涉及部門直接合并成一個(gè)，原分屬于各部門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)也順勢(shì)整合，通過整合執(zhí)法主體實(shí)現(xiàn)執(zhí)法權(quán)的相對(duì)集中。比較有代表性的就是文化綜合執(zhí)法。濟(jì)南市將原文化局、廣播電視局、新聞出版局等部門撤銷，組建文化廣電新聞出版局，將法律法規(guī)賦予的文化、出版管理、版權(quán)保護(hù)、文物、廣播電視等行政執(zhí)法職能整合到文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法局。這種模式的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在兩方面：一是有利于推進(jìn)執(zhí)法公平。統(tǒng)一由一個(gè)部門監(jiān)管，避免了多部門管理推諉扯皮而造成的監(jiān)管漏洞和執(zhí)法真空現(xiàn)象，基本實(shí)現(xiàn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法尺度統(tǒng)一。二是有利于提高效率。將原有執(zhí)法力量物理整合，執(zhí)法人員仍從事原行業(yè)執(zhí)法，避免因跨領(lǐng)域、跨行業(yè)執(zhí)法帶來的知識(shí)儲(chǔ)備不足、執(zhí)法難度增加等問題。這種模式的弊端主要是人員身份劃轉(zhuǎn)障礙造成的改革不徹底。執(zhí)法人員存在行政編制、參公事業(yè)編制、事業(yè)編制和聘用制四種情況，整合后，由于執(zhí)法人員的編制性質(zhì)不統(tǒng)一，導(dǎo)致部分執(zhí)法職能難以實(shí)現(xiàn)有機(jī)整合，造成新的不平衡。

（二）縱向改革重點(diǎn)在于分別確定區(qū)與縣綜合執(zhí)法整合方向。目前，各地相同領(lǐng)域普遍設(shè)有市、縣（市）區(qū)兩個(gè)執(zhí)法層級(jí)。按照依法治省意見“有條件的市和市轄區(qū)只保留一個(gè)行政執(zhí)法層級(jí)，探索在縣級(jí)政府設(shè)立統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”的要求，區(qū)縣綜合執(zhí)法改革方向和側(cè)重點(diǎn)各有不同。

市、市轄區(qū)兩級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)各為執(zhí)法主體，且執(zhí)法區(qū)域重疊，不可避免地造成政出多門、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的局面。市轄區(qū)的執(zhí)法隊(duì)伍往往處于“打下手”、“當(dāng)配角”的位置，被動(dòng)應(yīng)付，造成人財(cái)物資源的浪費(fèi)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，減少執(zhí)法層級(jí)是大勢(shì)所趨。但是保留市級(jí)還是區(qū)級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍各有利弊。保留區(qū)級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍，優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在區(qū)域性上。即，屬地管理責(zé)任和同級(jí)政府部門間協(xié)作配合方面。一是快速執(zhí)法能力較強(qiáng)。區(qū)一級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法的范圍相對(duì)較小，發(fā)現(xiàn)問題處理較為及時(shí)，執(zhí)法效率較高。二是便于部門間協(xié)作配合。由于屬地管理責(zé)任明確，遇到執(zhí)法重點(diǎn)、難點(diǎn)問題時(shí)，可由當(dāng)?shù)卣雒鎱f(xié)調(diào)相關(guān)部門配合，采取聯(lián)合執(zhí)法、集中協(xié)作等多種方式，形成多方參與、齊抓共管的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。弊端主要體現(xiàn)在：一是各自為政，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。不同區(qū)域?qū)?zhí)法政策的理解不一致，可能帶來執(zhí)法的自由裁量權(quán)和隨意性，造成執(zhí)法不公正。二是層級(jí)較低，影響執(zhí)法效力。區(qū)級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)層級(jí)地位較低，無力協(xié)調(diào)上級(jí)政府相關(guān)部門的問題時(shí)有發(fā)生，直接影響執(zhí)法效力。反之，保留市級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在全市協(xié)作與統(tǒng)籌方面。對(duì)于城市管理中跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法，市級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制；對(duì)于區(qū)與區(qū)之間搭界的監(jiān)管盲點(diǎn)，可根據(jù)各區(qū)執(zhí)法力量和目前承擔(dān)執(zhí)法任務(wù)情況，合理分配任務(wù)，有效解決執(zhí)法邊界不清、執(zhí)法力量不足、區(qū)域界限不明確而造成的推諉扯皮行為；對(duì)于重大綜合案件聯(lián)合執(zhí)法，也可以迅速集中工作力量，部門聯(lián)動(dòng)、上下協(xié)作，在全市范圍內(nèi)形成綜合執(zhí)法合力。但執(zhí)法重點(diǎn)偏重一些重大問題，對(duì)于一些小問題可能出現(xiàn)不重視、執(zhí)法不到位的情況。

縣級(jí)綜合執(zhí)法改革的關(guān)鍵，是建立權(quán)責(zé)一致、有效銜接的縣、街鎮(zhèn)兩級(jí)綜合管理和綜合執(zhí)法體制，通過劃分執(zhí)法權(quán)限、明確執(zhí)法邊界，形成工作合力。從改革實(shí)踐來看，由于地方政府管理權(quán)限不同，縣域綜合執(zhí)法形式比較多樣。一是膠州模式。將市直部門承擔(dān)的城鎮(zhèn)管理、土地管理、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品安全、治安管理、文化管理、畜牧獸醫(yī)等八個(gè)領(lǐng)域行政執(zhí)法權(quán)整合，成立綜合行政執(zhí)法局；整合部門派駐街鎮(zhèn)的城管中隊(duì)、安監(jiān)辦、土地所等執(zhí)法機(jī)構(gòu)，成立綜合執(zhí)法中隊(duì)，實(shí)行市綜合行政執(zhí)法局、街鎮(zhèn)雙重管理體制，以街鎮(zhèn)管理為主體制，實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物實(shí)質(zhì)性整合。二是天津模式。根據(jù)行政處罰法“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”規(guī)定，作為直轄市，天津市出臺(tái)了《街道綜合執(zhí)法暫行辦法》，將城市管理、環(huán)境保護(hù)、房屋安全、公安消防等50類321項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處），將部門綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的骨干力量充實(shí)到街鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并配套出臺(tái)了《推進(jìn)街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法實(shí)施意見》，合理劃分市直執(zhí)法機(jī)構(gòu)與街鎮(zhèn)管理區(qū)域和執(zhí)法權(quán)限，徹底解決了鎮(zhèn)街無執(zhí)法權(quán)限的問題。此外，有些地方以街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法為突破口，分步推進(jìn)縣域綜合執(zhí)法工作，進(jìn)行了積極探索。如，章丘市刁鎮(zhèn)作為山東省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)管理體制改革試點(diǎn)，將市直部門安監(jiān)、文化、林業(yè)、安全生產(chǎn)、勞動(dòng)就業(yè)等部分行政處罰權(quán)下放到鎮(zhèn)政府，采取“委權(quán)執(zhí)法”與“派駐執(zhí)法”相結(jié)合方式，與部門派駐機(jī)構(gòu)共同實(shí)行綜合執(zhí)法。再如，商河縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立綜合執(zhí)法平臺(tái)，開展林業(yè)、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)管、水務(wù)、食藥等日常執(zhí)法巡查，及時(shí)將信息反饋相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，通過建立健全監(jiān)督考核機(jī)制，形成綜合執(zhí)法合力?？傮w來講，縣域綜合執(zhí)法尚處于探索階段，縣域執(zhí)法綜合程度與地方政府管理權(quán)限緊密相關(guān)，除省、自治區(qū)、直轄市政府明確授權(quán)外，街鎮(zhèn)無法作為執(zhí)法主體行使行政處罰權(quán)及承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，無法實(shí)現(xiàn)真正意義上的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，這也是縣域綜合執(zhí)法推進(jìn)的重要制約因素。

三、行政綜合執(zhí)法路徑選擇

實(shí)踐表明，綜合執(zhí)法改革能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)綜合治理需求，符合改革發(fā)展方向。推進(jìn)綜合執(zhí)法不能眉毛胡子一把抓，需將綜合執(zhí)法改革放到深化行政體制改革和建設(shè)法治政府的大背景下，統(tǒng)籌謀劃，縱橫同步，點(diǎn)面結(jié)合，有序推進(jìn)。

（一）從橫向上由“小”及“大”分步推進(jìn)綜合行政執(zhí)法。綜合執(zhí)法不是一攬子執(zhí)法，不能一步到位、面面俱到。應(yīng)與行政管理體制改革、大部制改革有機(jī)結(jié)合，分領(lǐng)域分行業(yè)先行試點(diǎn)，逐步推開。先行試點(diǎn)執(zhí)法整合領(lǐng)域大致應(yīng)滿足三個(gè)條件：一是涉及范圍不廣。如文化管理領(lǐng)域的綜合執(zhí)法，整合文化、新聞出版、版權(quán)、文物、廣播影視、音像制品等行政處罰權(quán)，而文化、文物、出版物、美術(shù)市場(chǎng)一般比較集中，規(guī)模不大，執(zhí)法領(lǐng)域相似度較高，難度不大，涉及面不寬。二是專業(yè)性不強(qiáng)。確定綜合執(zhí)法的整合范圍要充分考慮能否有效運(yùn)行，對(duì)于一些執(zhí)法專業(yè)程度較強(qiáng)的、專屬執(zhí)法權(quán)不能盲目整合。應(yīng)先行考慮一些執(zhí)法過程便于操作的，對(duì)專業(yè)技術(shù)要求不高的，如旅游執(zhí)法。三是關(guān)聯(lián)程度較高。執(zhí)法領(lǐng)域相似性較高，執(zhí)法環(huán)節(jié)盡量處在同一生產(chǎn)鏈條可實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)全過程無縫監(jiān)管，有效避免重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法，提高執(zhí)法效力。如，在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等執(zhí)法整合，再如，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)投入品、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、植物檢疫、農(nóng)業(yè)機(jī)械安全等綜合執(zhí)法。

（二）從縱向上“收”“放”結(jié)合分領(lǐng)域推進(jìn)綜合行政執(zhí)法。對(duì)市和市轄區(qū)行政執(zhí)法改革來講，“推進(jìn)執(zhí)法重心下移、減少執(zhí)法層級(jí)”并不是把市級(jí)全部行政執(zhí)法權(quán)限下放，應(yīng)充分考慮各領(lǐng)域特點(diǎn)做好“收”“放”結(jié)合文章，分而治之。對(duì)于需全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌推動(dòng)、區(qū)域間協(xié)調(diào)任務(wù)較重或區(qū)級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)無法協(xié)調(diào)的以及區(qū)級(jí)無相關(guān)管理權(quán)限的交通、規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)等領(lǐng)域，應(yīng)按照全市一盤棋的思路“收上來”。對(duì)于食品藥品、安全生產(chǎn)、文化旅游、勞動(dòng)保障、工商質(zhì)監(jiān)、公共衛(wèi)生、商務(wù)流通、價(jià)格監(jiān)督、節(jié)能降耗、糧食保障、人口計(jì)生等領(lǐng)域，應(yīng)按照能放盡放的原則“放到位”。在下放權(quán)限時(shí)，還要充分考慮事項(xiàng)所在執(zhí)法鏈條的整體性，避免因同種類型執(zhí)法權(quán)限“收”“放”不一致，變相增加執(zhí)法協(xié)調(diào)的難度。當(dāng)然，綜合執(zhí)法改革不能搞“一刀切”，作為過渡，部分執(zhí)法仍可能需保留市、區(qū)兩個(gè)層級(jí)。對(duì)已經(jīng)推行綜合執(zhí)法的機(jī)構(gòu)，如城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)；對(duì)市、市轄區(qū)政府屬地監(jiān)管責(zé)任較為明確的，如環(huán)保執(zhí)法，一段時(shí)間內(nèi)要合理確定市、區(qū)兩級(jí)的職責(zé)邊界，同時(shí)保留兩級(jí)執(zhí)法。

（三）從層級(jí)上注重“點(diǎn)”“面”兼顧配套推進(jìn)綜合執(zhí)法改革。綜合執(zhí)法涉及多個(gè)層級(jí)、多個(gè)部門，改革過程中，既要抓住綜合執(zhí)法這一個(gè)改革“點(diǎn)”，又要注重將綜合執(zhí)法改革融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局去整體謀劃，統(tǒng)籌推進(jìn)。需建立強(qiáng)有力的配套協(xié)作機(jī)制，通過明確劃定各級(jí)各部門執(zhí)法權(quán)限和范圍、健全層級(jí)之間、部門之間協(xié)作配合機(jī)制、合理配備綜合執(zhí)法力量、強(qiáng)化財(cái)政支持保障等配套改革政策。以街鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革為例，省級(jí)著重完善街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的管理辦法和優(yōu)惠政策，由上到下整體推動(dòng)；市級(jí)明確部門間協(xié)作配合機(jī)制，將綜合執(zhí)法骨干力量充實(shí)到基層，并做好現(xiàn)有綜合執(zhí)法人員的培訓(xùn)工作；縣級(jí)既要做好街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)跟蹤考評(píng)，又要強(qiáng)化對(duì)部門協(xié)作配合的監(jiān)督，確保縣域范圍內(nèi)形成綜合執(zhí)法合力，保障各項(xiàng)改革政策落地。只有統(tǒng)籌謀劃、“點(diǎn)”“面”整體推進(jìn)，綜合執(zhí)法改革才有生命力。

（四）從政策上敢“破”敢“立”保障執(zhí)法人員同城同崗?fù)?。以?jì)南市為例，全市執(zhí)法人員6249名，其中行政人員360名，事業(yè)人員4605名（含參照公務(wù)員管理事業(yè)人員1515名），編外聘用人員1014名（主要是協(xié)作執(zhí)法）。同城同崗不同工不同酬是阻礙行政執(zhí)法體制改革的重要因素。一方面，人員無法流動(dòng)造成改革不徹底。有的職能部門的執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)后，由于執(zhí)法人員身份問題無法劃轉(zhuǎn)，造成新的職責(zé)交叉和多頭執(zhí)法。另一方面，同工不同酬容易造成執(zhí)法隊(duì)伍“機(jī)關(guān)化、貴族化”。濟(jì)南市編外聘用行政執(zhí)法人員占執(zhí)法總?cè)藬?shù)的16%，這些人員工資待遇有的不到編內(nèi)人員的一半。推進(jìn)綜合執(zhí)法關(guān)鍵還是要破除現(xiàn)行人事管理體制，明確一線執(zhí)法力量占編比例，嚴(yán)把執(zhí)法人員資質(zhì)，暢通人員劃轉(zhuǎn)、身份過渡機(jī)制，完善崗位績(jī)效工資待遇。只有解決了身份和待遇問題，確保同城同崗?fù)觯瑢?shí)現(xiàn)執(zhí)法隊(duì)伍本身的公平公正，才能樹牢執(zhí)法根基，推進(jìn)執(zhí)法工作公平公正。

（五）從機(jī)制上“硬”化協(xié)作考核指標(biāo)形成“剛”性制約。在現(xiàn)行管罰分離的管理體制下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)與主管部門之間，執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)相關(guān)部門難度較大。提高執(zhí)法效力還應(yīng)從健全完善公務(wù)協(xié)作制度著手，強(qiáng)化監(jiān)督制約。一是研究出臺(tái)行政執(zhí)法配合考核辦法。將配合執(zhí)法作為職能部門的重要任務(wù)列入全市綜合考評(píng)，作為部門評(píng)先創(chuàng)優(yōu)的有效參數(shù)，硬化量化考核標(biāo)準(zhǔn)，形成約束機(jī)制。二是健全公務(wù)協(xié)作制度。建立信息共享、協(xié)作配合、聯(lián)合執(zhí)法等一系列公務(wù)協(xié)作制度，形成公務(wù)協(xié)作規(guī)范。三是強(qiáng)化屬地化管理責(zé)任。結(jié)合行政審批制度改革、建立權(quán)責(zé)清單制度，形成權(quán)責(zé)一致、主體明晰、責(zé)任明確的屬地管理體制，倒逼地方政府廣泛調(diào)動(dòng)資源參與到行政執(zhí)法活動(dòng)中來，積極探索推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)作執(zhí)法等多種形式執(zhí)法，為綜合執(zhí)法改革創(chuàng)造良好環(huán)境。□本文第一作者系濟(jì)南市編辦副主任E：FQJ

關(guān)鍵詞：綜合行政執(zhí)法 體制改革 路徑 研究